“个别任免权”被放大：实践冲撞立法

滕修福

又是五年一度的基层人大换届选举年。目前，全国各地县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届选举代表工作正在陆续进行中，预计2022年上半年县乡两级人大将全部完成换届。实践中，地方党委换届在先，人大换届在后。一般情况下，在地方党委换届人事安排时，会一并考虑人大及“一府一委两院”的人事安排。这样一来，“一府一委两院”领导人员候选人会提前安排到位，有的甚至会提前好几个月。而针对换届之前“一府一委两院”领导人员的变动，尤其是提前好几个月离职或到位的领导人员，人大常委会又不得不行使接受辞职权和个别任免权、决定代理权。

一些地方人大常委会在换届前行权任免，尤其是扎堆任免政府副职，放大了“个别任免权”。有专家学者认为，这种做法有悖法律;但基层人大工作者则困惑，现实使然，不能不为。

依据地方组织法之规定，在地方各级人民代表大会闭会期间，本级人大常委会只能决定本级政府副职的“个别任免”（第四十四条所赋予的第九项职权）。

所谓“个别”，其汉语语义是“单个、各个”“极少数、特殊”的意思。就人数指向而言，个别人应该是指单个人或极少数人。拿县级以上地方各级人民政府副职来说，标配一般为六名，特殊情况下（含挂职）一般也不会超过十名。“个别”可理解为“单个”即为一名，也可理解为“极少数”只能勉强算二名， 三名对于六名不能说是“极少数”。从“个别任免”的语义来说，地方各级人大常委会一次性任命本級人民政府副职一般应为一名（任免二名），特殊情况下可以是二名（任免四名），但绝不能是三名（任免六名）及以上;否则，就放大了“个别任免权”。

“个别”的立法本意也应为“单个”“极少数”，有相关权威解答。乔晓阳、张春生主编的《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》一书，对第三十条个别任免人大专委会成员和第四十四条个别任免政府副职的释义，明确“‘个别应当是一两名，不能多于两名。因为‘三人为众，所以三人就不是个别了”。同时强调“从法理角度讲，应当是两次大会之间只能个别任免一、二名”。“不宜每次常委会会议都个别任免，不能在两次大会之间把政府副职领导人全部或大部分更换。”关于个别任免的数额是多少？全国人大常委会法工委及相关机构对地方人大常委会的问询也有明确答复。1990年1月15日，给甘肃省人大常委会的答复是“以一名为宜”;1992年2月19日，给广西壮族自治区人大常委会的答复也是“以一名为宜”，同时答复“你们提出在两次大会之间决定任命的人数不得超过两人，可以由你们决定”。

这里有个问题，个别任免的数额是否“任”和“免（或接受辞职）”的相加？从立法的角度来说，应该是“任”和“免”的相加，诸如某县政府离职二位副县长和即将到任二位副县长，若一次性会议决定任免（包括接受辞职）应视为四位;但从职位的角度，有离才有任，正常的职位变动接受辞职可以不计算为个别任免的数额，即某县政府接受二位副县长辞职和决定任命二位副县长，可以只算为二位。

综上所述，“个别”不过“二”，闭会期间一次性任命三位政府副职及以上，的确放大了“个别任免权”，有悖法律。

目前，一些地方已经开始换届前的人事布局。只要百度一下任免政府副职（副市长、副县长、副区长），一次性任免三位及以上政府副职，并非个别，已成常态。笔者认为，实践中“个别任免权”被放大，冲击立法权威，不能漠视。

有法可依，有法必依。笔者认为，在现行法律框架下，地方各级人大常委会应尽可能地避免“个别任免权”被放大。如果临近（一般不超过一个月）新一届人大会议召开，离职的可以接受辞职，但对到任的政府副职候选人不应扎堆任命，等待选举;如果换届还早（还有好几个月），不妨加开一次人大会议，进行补选。

法律权威，在于实践。笔者建议，地方组织法再次修正，可以考虑不对政府副职任免进行数量限制，在相关条款中删除“个别”二字，修改为“在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的任免”。赋予地方各级人大常委会在闭会期间对政府副职的决定任免权。这样一来，既尊重客观现实，又避免实践冲撞立法。

（作者单位：安徽芜湖三山经济开发区人大工委）