关于“十四五”期间设区的市地方立法思考

陈维林

习近平法治思想是马克思主义法治理论同中国实际相结合的最新成果，是黨对领导法治建设丰富实践和宝贵经验的科学总结，是在法制轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的根本遵循，是引领法治中国建设在新时代实现重大发展的思想旗帜，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的纲领性文件，是今后五年乃至更长时期我国经济社会发展的行动指南。在新发展阶段、如何贯彻新发展理念、融入新发展格局，做好设区的市地方立法工作，既是理论问题，也是立法实践问题。

一、设区的市地方立法的现状和特点

2015年3月，新修改的立法法赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面享有立法权，完善了我国立法体制。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过宪法修正案，进一步确认了设区的市地方立法权的宪法地位。2015年以前，除省级以外仅有49个较大的市享有地方立法权。立法法修改后有322个设区的市享有地方立法权（新赋予273个）。截至2020年7月，321个设区的市、自治州制定了1800多件地方性法规，其中设区的市制定地方性法规1300多件，占72%。总体上看，设区的市地方立法有下列特点：

一是省级人大常委会依法批准设区的市行使地方立法权。省人大常委会通过召开地方立法工作座谈会、举办立法培训班等多种措施，推进设区的市积极开展地方立法工作。二是地方人大及时组建立法组织机构。各地党委及时批准人大常委会组建地方立法专门委员会和工作机构，为地方立法有效开展提供了组织保障。三是设区的市人大及其常委会依法主动行使立法权。通过制定立法条例，使地方立法有章可循;按照不抵触、有特色、可操作原则，从本地实际出发，努力提高立法精细化、精准化水平，在增强地方特色上进行了有益探索，取得了实质性进展。四是地方立法实践探索更加积极主动。5年来，设区的市按照地方立法权限范围，积极探索和实践立法工作，在市容管理、城乡规划、饮用水保护、大气污染防治、非物质文化遗产保护、文明促进等方面制定出台一系列有效管用的地方性法规。在立法形式上，更加注重针对本地方特有的问题开展立法，不贪大求全、不重复照搬上位法，地方立法蹄疾步稳、有序推动。

二、设区市地方性法规的价值与地方立法的作用

我国法理学对法的价值定义是，“法的价值是作为法律价值主体的人所希求，并借助于作为法律价值客体的法律价值属性而得以满足的各种价值目标的集合”。马克思主义认为，法律是一定经济关系的体现，“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已”。经济关系在一定意义上可以归结为利益关系，这种利益关系明显地影响、制约或推动着立法的价值判断与选择，成为促使立法者产生立法愿望的动机和引导立法者实施立法行为的价值目标。根据法理学关于法的价值原理，地方性法规具有法律的“目的价值”“评价标准”“形式价值”，其法规价值与全国人大、国务院制定的法律、行政法规一致，其目的价值为“自由、平等、安全、幸福”等，其法规的价值属性具有权威性、稳定性、公开性、协调性等。因地方性法规属于为地方性事务而立法，具有地方性法规价值。笔者归纳为三个方面：

一是对国家立法的补充价值。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，因而对国家立法具有重要的补充价值。二是地方法律制度的创制价值。对于国家尚未立法的事项，在法定权限内可以先行先试，进行法律制度创新，因而具有法律制度的创制价值。三是地方治理价值。通过地方性法规的实施，推进地方法治建设，法规制度、法规实施机制建设，实现基层治理体系和治理能力现代化建设。党的十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2021年4月28日中共中央、国务院作出《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，地方立法必然要贯彻落实党中央关于基层治理的大政方针，体现地方治理的法规价值。

地方立法为加强地方政权建设，充分发挥地方主动性、积极性、创造性，不断完善地方治理体制机制、提升地方治理能力和水平，发挥了重要作用。一是在贯彻落实国家法律、行政法规和国家政策中发挥了重要作用。主要是实施类的地方立法，国家法律、行政法规、国家政策如何贯彻实施，很多制度需要结合设区的市地方实际来具体化，解决好法律、法规实施的“最后一公里”问题。二是在促进地方事务地方治理方面的重要作用。主要体现在创制性地方立法上。我国国土面积大、国情复杂，上位法难以统一调整一些具有地方特殊性的事项，创制性地方立法就是要解决这个问题，为地方政府加强地方某个方面的工作，解决地方特有的矛盾和问题，以“小切口”“小快灵”的地方立法解决国家立法“无法触及”的问题。三是先行先试为国家立法提供样本和经验，发挥立法试验田的重要作用。针对国家尚未立法的事项，积极开展先行先试，为国家立法提供经验和样本。四是充分发挥地方人大制度功能的重要作用。地方立法使人民代表大会制度的制度优势得以充分发挥，是生动的法治实践，其民主性、科学性、示范性作用不可忽视。

三、设区市地方立法的主要问题

纵观设区的市近6年的立法实践，仍然存在诸多问题。

一是立法选题的科学性有待加强。由于设区的市地方立法起步晚、时间短、实践少、经验不足，在立法项目的确定上还不够切合实际，存在立法项目的重复化、法规文本的同质化。诸如烟火爆竹、养犬管理、物业管理、文明行为促进等成为设区的市地方立法的首选。地方立法的时代特征、地方特色还不明显，与党委的要求、人民的期待还有一定的差距，特别在新兴领域、重点领域、生态环境领域、民生领域等的立法不足。二是立法的体制机制方面还不够完善。“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的地方立法机制中，人大的主导作用发挥不够到位，地方政府的立法积极性不高，在各方参与中，民主协商立法、人民群众参与地方立法的积极性、主动性没有得到应有的加强。设区的市地方立法中法规项目的征集，法规草案的论证、听证、征求意见建议，立法后评估、法规生效后的监督实施等方面的制度、机制还没有完全地建立并发挥积极有效作用。三是立法能力和水平有待提高。存在立法专业人员缺乏，立法能力和水平不高，法规质量和立法效率较低等问题。有的还存在违反上位法规定，重复、照抄、照搬上位法和外地地方性法规的现象。四是法规的贯彻实施有待加强。由于设区的市地方立法刚刚起步，制定的地方性法规在地方行政执法部门眼中位阶不高，其贯彻实施的积极性、主动性不强。包括省级层面制定的地方性法规难以得到司法部门、行政执法部门的普遍重视和落实，地方性法规对地方事务的治理作用没有得到充分实现，立法目的没有得到应有体现。

四、准确把握十四五期间设区的市立法需求

党的十九届五中全会提出：“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法……推进法治中国建设。”习近平总书记指出，“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展”。在第二十六次全国地方立法工作座谈会上，栗战书委员长强调，要认真学习贯彻习近平法治思想和中央全面依法治国工作会议精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持科学立法、民主立法、依法立法，为全面建设社会主义现代化国家提供法律保障。要紧密结合地方实际，突出地方立法特色。既要通过“小切口”“小快灵”解决实际问题，又要兼顾“大块头”注重立法创新，增强地方立法的针对性、适用性、可操作性。要突出重点领域的地方立法，按照急用先行，先急先立，区分轻重缓急，紧紧围绕党的十九届五中全会和中央全面依法治国工作会议提出的任务谋划立法项目，努力提高地方立法质量和效率。

进入新时代，设区市地方立法面临许多新形势、新任务、新要求。2021年是十四五规划贯彻实施之年，也是市县乡三级人大换届之年。如何坚持问题导向，结合十四五期间设区的市地方经济社会发展，贯彻落实第二十六次全国地方立法工作座谈会精神，准确把握设区的市地方立法需求，科学编制立法规划和年度立法计划，是当前十分紧迫和重要的问题。一是在加强高质量发展方面。设区市地方立法要紧紧围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，结合本地实际，在推进供给侧结构性改革、转换增长动力、优化产业结构、提高生产效率、营造营商法治环境等领域进行实践和探索，为满足人民群众高品质生活需要做出积极的努力。二是在民生领域方面。党的十九大报告指出，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。设区的市地方立法要在关系民生的领域积极作为，为脱贫攻坚成果巩固，全面推进乡村振兴战略，推进以人为核心的新型城镇化建设提供法治保障。三是在生态环境保护方面。要深入践行习近平生态文明思想，贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰、碳中和的决策部署，在促进经济社会发展、形成绿色生产生活方式、保护生态环境、建设美丽中国等方面提供地方立法范例。四是在加强社会主义核心价值观方面。要结合设区的市历史文化资源，弘扬红色文化、革命传统、民族精神，在文明行为促进、社会救助、志愿服务、自然文化遗产和非物质文化遗产保护，民族优秀传统手工艺保护和传承等方面做好地方立法。让社会主义核心价值观深入人心，促进人民群众精神文化生活更加丰富多彩。五是在加强区域协调发展方面。要贯彻落实党中央关于区域协调战略部署，在大气、水污染防治，交通管理，黄河流域生态保护和高质量发展等方面积极实践探索区域协同立法，为促进区域协同发展作出应有的贡献。六是在加强基层治理方面。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到地方立法之中，使基層治理水平明显得以提升，助力地方治理能力和治理水平现代化。

总之，设区的市地方立法要坚持不抵触、有特色、可操作原则，在立法项目选择上与当地改革发展紧密结合起来，自觉维护国家法制统一，立足地方实际，突出地方特色，有针对性地解决实际问题，增强法规的可操作性。要解决地方性法规与上位法规定不协调，与当前经济社会发展不相适应、不可操作等问题，不断提高立法质量与效率，发挥地方性法规的规范引领作用。

（作者系天水市人大常委会法制工作委员会主任）