地方人大立法的舆情周期研究

祝晓光 杜倩

法治兴则国兴，法治强则国强。为统筹推进法治中国建设各项工作，2021年1月10日，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，提到“建设完备的法律规范体系，以良法促进发展、保障善治”。近两年，河北省人大聚焦河北百姓关注、人民群众反映强烈的突出问题和法治建设薄弱环节，在常态化疫情防控的背景下着力做好立法工作，努力体现地方立法特色、时代立法特色，审议通过了多项地方性法规。研究发现，此类地方人大立法的舆情周期呈现出鲜明的差异性，并影响着立法工作中全过程民主实施，法规实施成效，以及地方人大立法形象。对此，如能加以有效利用，或将能够促进地方立法价值实现，以及推进“智慧法治”建设发展。

一、地方人大立法表现出差异性的舆情周期特征

近两年，河北省人大面对时代和社会发展提出的新要求，主动适应新形势，自主立法、先行立法，审议通过了多部在特定领域为全国首部的地方性法规，如2020年7月30日，河北省十三届人大常委会第十八次会议表决通过《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》，是全国首部以“垃圾分类”命名的省级地方性法规;2020年9月24日，省十三届人大常委会第十九次会议表决通过《中国（河北）自由贸易试验区条例》，是在全国第五批6个自贸试验区中，率先通过的省级地方性法规;2020年9月24日，省十三届人大常委会第十九次会议全票通过《河北省人民代表大会常务委员会关于厉行节约、反对餐饮浪费的规定》，是全国首部专门聚焦治理餐饮浪费的省级地方性法规;2021年2月22日，河北省十三届人大四次会议全票表决通过《白洋淀生态环境治理和保护条例》，是涉及雄安新区的第一部地方性法规;2021年5月28日，河北省十三届人大常委会第二十三次会议审议通过《河北省人民代表大会常务委员会关于加强革命文物保护利用的决定（草案）》，是全国首个规范革命文物保护利用的省级地方性法规;2021年7月29日，河北省十三届人大常委会第二十四次会议全票审议通过《河北雄安新区条例》，是全国第一部关于支持雄安新区改革创新和建设发展的综合性法规。

上述6部法规涉及经济、社会和文化等多个领域，除《白洋淀生态环境治理和保护条例》为省人大会议最终审议通过外，其余均为省人大常委会会议审议通过，且在该领域均为国内首部，具有特殊意义。

从表1可以看出，不同领域的立法舆情周期呈现出鲜明的差异性，主要表现为不同领域的立法舆情周期时间长短不同，且差别较大;不同领域的立法舆情周期中信息总量不同，具有一定的规律性;不同领域的立法在不同地域的舆情周期不同，表现出较强的地域性;不同领域的立法舆情周期中网民参与度也不同，占信息总量的比重呈现出从0%至10%的差距;相同领域的立法，基于不同的传播策略和背景状况，形成的舆情周期也有所不同。

二、地方人大立法舆情周期差异性影响因素

1.立法领域和开始施行时间影响立法舆情周期长短

上述6部法規中，《白洋淀生态环境治理和保护条例》前后历经5次审议，最终于2021年2月由省人大会议审议通过，整个舆情周期长达15个月余，而具体到历次审议形成的舆情周期有所不同，以最终审议形成的舆情周期最长，为12天。其他5部法规均由省人大常委会会议审议通过，呈现了两个共同特点：一是舆情周期主要集中在立法后，在法规审议通过前，除征求意见稿和常委会会议主题信息发布外，未能发现较多立法信息;第二，舆情周期均超过了7天，其中部分法规的舆情周期超过了20天，如《河北省人民代表大会常务委员会关于厉行节约、反对餐饮浪费的规定》《河北省人民代表大会常务委员会关于加强革命文物保护利用的决定（草案）》，此外《河北雄安新区条例》的舆情周期达到33天。整体来看，社会民生领域的立法，因与公众生活贴近性强，公众敏感度高，受到的关注较为集中和持续，形成的舆情周期也相对较长。

此外，分析发现法规审议通过时间与开始施行时间相近，能够实现立法信息传播的有效衔接，搭建了舆情周期延伸的梯度。如《河北省人民代表大会常务委员会关于加强革命文物保护利用的决定（草案）》《河北雄安新区条例》，审议通过时间与开始施行时间分别相差33天、32天，公布审议通过法规、专家解读法规、宣传法规开始实施、细读法规要点等数个新闻点相互衔接，促使舆情周期分别实现了28天和33天，有力促进了立法信息宣传价值的实现。

2.法规的特殊性和代表性影响立法在不同地域的舆情周期表现

从表2可以看出，法规的特殊性和代表性是影响立法舆情传播覆盖地域的重要因素，也影响着其在不同地域的舆情周期表现。以《河北雄安新区条例》为例，这是全国第一部关于支持雄安新区改革创新和建设发展的综合性法规，“千年大计”的光环决定了其一经发布必将备受各界瞩目，因而在其舆情周期发展过程中，信息传播覆盖了包括香港、澳门、台湾在内的35个地区，同时境外部分区域也有不少相关信息。然而，就不同地域的舆情周期表现来看，呈现出较大差别，其中有3个地区信息量超过千条，以北京最多，达4287条;超过百条的地区有7个，主要为上海、四川、浙江、江苏、河南等;19个地区信息量超过10条，包括贵州、天津、山西、陕西等;33个地区信息传播数量超过5条，包括澳门、青海、宁夏、香港等;西藏和台湾地区信息数量则较少，不足5条。

《河北省人民代表大会常务委员会关于厉行节约、反对餐饮浪费的规定》是河北省将习近平总书记关于厉行节约、反对浪费的重要指示精神贯彻在人大立法、监督工作之中，出台的全国首部专门聚焦治理餐饮浪费的省级地方性法规，具有开篇意义，代表性较为突出，因而其舆情周期发展过程中信息覆盖区域也较多，达到35个，为营造良好的保障国家粮食安全、养成文明的餐饮文化风尚提供了法律保障和舆论氛围。

3.法规的重要性与民生关联度影响立法舆情周期内的传播力

上述法规中，因《河北雄安新区条例》较为突出的重要性，以及《河北省人民代表大会常务委员会关于厉行节约、反对餐饮浪费的规定》与公众生活的高度关联性，其影响具有刺激性的传播力，舆情周期内不仅信息传播时间长、传播数量多，而且覆盖平台多、区域广、公众参与度高。其中，《河北雄安新区条例》的网络评论量占据全部信息的10%，《河北省人民代表大会常务委员会关于厉行节约、反对餐饮浪费的规定》的网络评论量占全部信息的9%，而其他法规因为不具有突出的重要性、典型的代表性或者与民生关联度不强，未能引发公众的深度参与和互动。

4.精细化的新闻传播策略影响立法舆情周期走势

除上述因素外，个性化、精细化的新闻传播策略也会影响立法的舆情周期走势。

第一，信息叠加，创制二次传播。如《河北省人民代表大会常务委员会关于加强革命文物保护利用的决定（草案）》本身不具有较强的代表性，与民生关联度也较弱，但由于上海在同期发布了《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》，同样也自2021年7月1日起施行，因而媒体对两条信息整合加工报道，增强了单独信息的新闻性，创制了信息二次传播的能力，并借此延长了立法信息的舆情周期。

第二，设计报道方案，延伸舆情周期。如法规审议通过后，可以通过联络媒体、沟通报道时间，提供多角度、多口吻的宣传稿件，丰富报道的角度和口径，对法律进行通俗化、多角度的配套解读，增加报道的层次和梯度，实现延伸舆情周期、营造舆论氛围的效果。但研究发现，如果公布法规和发布解读间隔时间过长，在前期舆情热度已经淡退的情况下，后续解读较难形成舆情周期延续的目的。例如《中国（河北）自由贸易试验区条例》于2020年9月24日审议通过，经历7天传播后，恰逢十一黄金周，其新闻价值和潜在流量被大幅削弱，导致舆情热度迅速衰退，虽然后续发布了解读，促使舆情周期在10月19日、23日有两次波动，但因间隔时间较长，前期舆情热度已经淡退，解读信息的时效性和新闻性不足，未能掀起新的舆情高热态势。

三、地方人大立法舆情周期产生的影响

1.立法舆情周期影响全过程民主的实践

“人民是全过程民主的底色和特质。”地方立法过程中，通常会在法规审议前期，向社会公开征求意见，方式以发布征求意见稿为主。但在实践中发现，此种方式收效甚微。立法工作的政治性、專业性、理论性、实践性，要求立法要坚持科学立法、民主立法，要秉持审慎立法的态度，切实实现公众的有效参与。而立法的舆情周期仅限于立法后，舆情周期过短、信息量过少，或者传播区域过少，都会影响立法宣传的效果，难以保证获取信息的受众比例，也容易造成民主立法的形式化，难以真正的收集到公众发自内心的意见建议，难以真正的确保法律体现人民意志、有效激发人民创造活力，影响全过程民主的实施成效。

2.立法舆情周期影响法规的实施成效

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”地方立法的目的在于实施，在于能够得到人民的认可，从而影响人们的行为，服务于社会的治理和发展。地方立法只有宣传到位，被人民群众知晓，深入了解、广泛认可，才会便于人们自觉守法，从而达到规范社会发展的作用[1]。而舆情周期的不同表现直接影响信息的传播效果，影响信息递达基层的深度和力度，甚至造成人们对于地方立法知之甚少的情况，这将极大地加大后续普法的难度和执法的难度。因此，在地方立法中，适时调整宣传思维，设计宣传方案，特别是对与法规相关的特定区域和群体的宣传，将有助于实现立法目的，提升法规实施效果。

3.立法舆情周期影响公众对地方人大形象的画描

习近平总书记指出，“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国”。立法质量影响着依法治国进程的实施，立法能力和立法效率体现着一个地方的基层社会治理能力现代化发展状况。在此背景下，地方人大立法不可坚持“酒香不怕巷子深”，而是需要确保立法舆情具有足够的影响力，将法规放在人民群众的视野下，放在社会生活中，以实践来检验“酒香不香”，来评估地方人大立法的质量，评价地方人大立法的能力和水平，画描地方人大形象。

四、明确地方人大立法的舆情周期各阶段工作要点和目标

当前地方人大立法的舆情周期主要集中在立法后，但立法是一项全方位的系统工程，立法前的立法方向选择，立法时的民意民智征集，与立法后的宣传评估同样重要，三个阶段工作要点各有不同，目标各有侧重，逐步衔接，最终保障制定的法律法规能够真正反映人民呼声，切实解决社会问题，推进社会治理法治化建设。

1.第一阶段：精准选定立法方向，为科学立法、民主立法奠定基础

“人民有所呼，立法有所应。”立法不是为了政绩立法，也不是凭感觉立法或者为了完成目标立法，而是以解决问题为导向，切实解决现实社会生活中既有问题，能够准确反映和体现所调整的特定领域社会关系的客观规律，创造性地制定能解决当地实际问题、内容与形式相统一并具有独特立法风格的地方性法规，因此立法需要实现质量型立法、民生型立法、精细型立法[2]。如此则需要在立法之初就严把入门关，以科学的方式，借助大数据技术等多重手段，了解当前社会经济发展状况，并根据现有状况做出前瞻性预判，通过线上网络窗口，以及线下的基层立法联系点等多种渠道广泛收集民意，关注百姓所想所需所急，精准锁定立法方向，确保立法的必要性、可行性。

2.第二阶段：保证实质化的民主参与，为高质量立法做好引领

习近平总书记指出，“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”。立法过程中全方位保障公众的有效参与是高质量立法的关键。此外，在《法治中国建设规划（2020—2025年）》中提出，“应充分利用大数据分析，为立法中的重大事项提供统计分析和决策依据。对立法涉及的重大利益调整事项加强论证咨询，推进对争议较大的重要立法事项引入第三方评估工作”。在当前“百年未有之大变局”下，全球新闻传播面临新的风险和机遇，也呈现出新的发展趋势，这就给立法信息宣传提出了更高的要求，从业者需要不断提高学习能力，研究前沿的传媒生态格局，紧跟最新的新闻传播趋势，借助新技术、新思路，开创立法信息传播的新局面。在此基础上，也需要健全立法征求公众意见采纳反馈机制，对相对集中的意见未予采纳的，也不应再是简单的一阅了之，而应及时给予反馈，让公众感受到征集民意不是流于形式，感受到地方人大对其意见的充分尊重，鼓励更多的公众更广泛、更深入地参与到立法工作中。

3.第三阶段：技术加持广泛传播，为实现立法价值助力添彩

立法后适宜的新闻传播策略是促进立法价值实现的有效方式，借助技术的加持，更有助于实现信息的更广泛宣传和社会反馈的更广泛收集，更好地评估立法效果，更好地回应社会意见建议。随着移动互联网、大数据、云计算、人工智能等技术的发展，智媒时代已经到来。在智媒时代，立法信息的宣传也需要与时俱进，避免公式化的宣传套路，需要借助全媒体平台精准设定传播角度、传播方式、传播频率、传播策略。

五、实现地方人大立法舆情周期目标的重要路径及价值

1.精准性宣传策略推进立法全过程民主实质化，回应公众价值诉求

鉴于受众既有的阅读偏好和习惯，不同领域的法规在传播过程中形成的舆情周期也不完全一致。如前文所述，对于在全国具有重大意义的法规，公众对其敏感度、关注度不言而喻，舆情周期也相对较长。而对于一些经济类、文化类，或者与公众生活贴近度不高的立法形成的舆情周期则相对较短，进而造成公众知悉度低，参与度不高，立法信息宣传价值难以实现。

对此，针对不同领域、不同类型的地方性法规，可以根据其特点制订不同的传播策略，促进立法宣传有效化。如针对地方性的重要法规，可以强化其特殊性，加强解读、突出亮点;对于社会领域的法规，可以精选法律核心观点，挖掘与公众生活的共通点加以重点宣传;对于经济领域的法规，可以寻找其与民生的连接点，搭建与公众的关联点，增强吸引力;对于民生领域的法规，可以以故事、问题等方式为切入口，聚焦法律核心价值，尝试引发公众共鸣。

此外，在传播策略上，对于着重解决本地方问题的地方性法规，可以借助省内全媒体小矩阵进行分步骤协同传播，以期实现立法信息区域内全覆盖，实现公众参与机会平等，保障公众对立法信息的知情以及参与热情，促进法律引导作用的实现。对于涉及区域协同执法，及建立示范意义的地方性法规，可以借助区域大矩阵进行同频集中传播，以期快速集中高力度的助推舆情热度并延长舆情周期，扩大立法信息在区域内乃至全国的知悉度，避免区域间的立法信息鸿沟，挖掘地方性法规的多重价值。

2.借助算法推荐技术引导公众认知和行为正向发展，实现立法背后的价值导向

随着数字经济的不断发展，数据的价值越来越受到重视。上海、贵阳、重庆、哈尔滨等全国各地相继成立大数据交易所，各个大数据交易平台网站也陆续上线[3]。与此同时，算法已经渗透到社会生活的方方面面，对人的影响也在不断深化，算法作为一种中介，构建了一种数据化界面，重塑了人们对世界的认知方式[4]。算法推荐技术在新闻传播领域获得快速发展和广泛应用，在实现信息传播预期目标的同时，也在一定程度上加剧了受众层面的信息茧房、数据滥用、 算法黑箱、把关权迁移等问题，对用户的隐私权、自主权、知情权、平等权、被遗忘权造成了不同程度的威胁，改变了新闻生产和传播方式，冲击了专业新闻机构的垄断性地位，在新闻传播领域引发了不小的伦理困境[5]。但是算法推荐本身作为一项技术在新闻传播领域具有不可比拟的优势，如果能打破商业的以利益为导向的初衷，正确合理使用算法推荐技术或将能开创立法宣传的新局面。

2021年9月1日，《中华人民共和国数据安全法》正式施行，这是我国第一部有关数据安全的专门法律，随后其将与《网络安全法》以及即将施行的《个人信息保护法》一起，为保护数据资源安全提供法律依据。在遵守上述法律规范的前提下，地方人大可以与大数据服务公司等合作，寻找效率导向的“算法”与公平导向的“新闻”二者之间的平衡点，建构算法推荐人大立法新闻的应用细则[6]，在普遍宣传立法信息外，对特定区域、特定群体进行精准推送，提升宣传效果。

从更深层次讲，个体的需求和成长具有发展性，媒体建构的拟态环境是人们认知世界的重要工具，借助算法推荐技术，以社会公平正义、民生福祉为出发点，进行立法信息精准推送，一方面能够保证立法宣传的覆盖率，确保公众能知悉知晓立法信息，保证从实质上真正实现立法工作中的全过程民主;另一方面或许也有助于打破受众既有的“信息茧房”，改变基于受众原有兴趣导向而导致受众所接触信息同质性增加、知识多样性减少，造成的受众认知偏差、刻板印象和群体极化风险[7]，引导公众认知和行为正向发展，实现立法背后的价值导向。

3.以民意大数据赋能人大数字化改革，推进“智慧法治”建设发展

人大要行使立法、监督、決定重大事项等职权，离不开民情民意民智的支持。大量民意数据的汇集、分析、反映、反馈，应当是人大数字化改革赋能人大履行职权的重要支撑[8]。另外，《法治中国建设规划（2020—2025年）》中明确提出，“充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，全面建设‘智慧法治，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化”。因此，以现代化科技手段，对立法工作的宣传者、舆情管理者进行必要的互联网技术应用、新闻传播、舆情管理等方面的技能培训，提升其科学技术、新闻素养等综合水平，确保其能够借助互联网技术，更深入地了解民情、更广泛地倾听民意、更准确地分析民智，使立法参与者真正感受到成就感和获得感，激发公众参与的积极性，形成民意数据采集的良性循环。

此外，在地方人大立法的舆情周期发展过程中，还应及时借助大数据进行立法“回头看”，特别是在法律实施的初步阶段，及时通过大数据分析评估立法对社会经济和公众生活的实际影响，监测网络中公众对法规实施效果的评价，对凸显出的问题及时进行释疑解惑，对暴露出的法规自身的缺陷和不足及时加以矫正和修订，以此切实保障科学立法、民主立法的实现，切实提高立法质量，实现以良法促进发展、保障善治的目标。

注释：

[1]康建胜、吴琼、吴灵玲：《设区的市立法后评估的价值与实践》，载《人大研究》2020年第11期。

[2]田成有：《地方立法必须向“精细化”转型》，载《人大研究》2020年第11期。

[3]《数据安全法正式实施 促进国内数据要素交易规范化隐私计算或迎风口》，财联社，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1709656976763625593&wfr=spider&for=pc，访问日

期2021年9月2日。

[4]彭兰：《生存、认知、关系——算法将如何改变我们》，载《新闻界》2021年第3期。

[5][6][7]匡文波：《智能算法推荐技术的逻辑理路、伦理问题及规制方略》，载《新华文摘》2021年第8期。

[8]梁玮：《民意大数据赋能是人大数字化改革的重要支撑》，载《浙江人大》2021年第1期。

（作者单位：河北省人大常委会研究室，石家庄学院法学院）