国际非政府组织卫生人才在全球公共卫生治理中的作用、困境和建议

王钰 周嘉懿 安秀和

（青岛大学政治与公共管理学院 山东青岛 266061）

全球治理对非正式的制度安排有很大的包容性，全球性问题的复杂化使全球治理更加强调多元主体的协同作用。作为协调国家、政府间国际组织行动的重要纽带，国际非政府组织是全球公共卫生治理的一支重要力量。在2020 年爆发的新冠疫情中，国际非政府组织的积极参与为控制疫情作出了独特贡献。其中强大的卫生人才的加入是使国际非政府组织得以更有效地向全人类提供无差别人道主义援助的坚强后盾。卫生人力资源在国际非政府组织的作用已超出了医护救助的方面，在政策建议和危机处理等领域，对于协同国际卫生合作、构建人类卫生健康共同体提供了技术和专业保障。

一、全球公共卫生治理中国际非政府组织人才的作用

卫生人才的加入使国际非政府组织在全球性突发公共卫生危机中能够及时地向突发地及重灾区提供医疗卫生救助。加之国际非政府组织的非政治性、灵活性和社会性，卫生人才能够在全球范围内进行活动并协助卫生治理。国际非政府组织和卫生人才在全球公共卫生治理中相辅相成，互相促进，两者优势互补，促进人类命运共同体建设行稳致远。

（一）提供医疗卫生服务

在卫生领域，国际非政府组织参与全球公共卫生治理最为直接的方式和途径是组织跨国救助活动。成熟的国际非政府组织拥有丰富的医疗卫生专业资源，汇聚了大量的卫生人才，在解决非典、埃博拉、新冠疫情等全球性传染病时具有独特的优势。2017 年至2019 年，红十字国际委员会在莫桑比克为受战争影响的平民提供免费医疗服务，设立“孕妇之家”，向孕妇提供免费的医疗服务。2018 年，刚果民主共和国的第十次埃博拉疫情爆发，无国界医生组织派员到最偏远、受疫情影响最严重的卫生区，组织健康教育促进项目，支援建设治疗隔离中心和社区病毒监察系统，并为居住在极偏远地区的病人提供治疗。卫生国际非政府组织中的医护人员在全球公共卫生治理中起到了直接的、突出的作用。

（二）提供医疗专业建议

国际非政府组织具有组织性和志愿性，吸纳了众多社会责任感强烈的专业人才，他们具备专业知识和社会责任感，能够及时发现社会需求。无论是国际非政府组织内部成员还是外部的权威医疗专家，都可以通过国际非政府组织这一实体媒介，向政府提出建议，影响政策的制定和实施。

相比国家决策者，国际非政府组织人才拥有的医疗卫生知识更完整、深入，信息和经验更详实、丰富。2020 年新冠疫情爆发并席卷全球，红十字国际委员会依据其解剖和在全球紧急情况下管理死者方面的经验，为新冠病毒感染死亡病例的管理人员编写指南，提供一系列建议，以便应对疫情可能造成的死亡激增。

（三）协调治理全球性公共卫生事件

国际非政府组织具有非营利性和独立性，执行力更高。同时，国际非政府组织具有民间性，相比政府部门更具群众性，更易于把握民意。作为政府与民众沟通的桥梁之一，国际非政府组织的人才常常能够超越政府在资源和价值方面的优先级限制，深入基层，为民众提供多样化的、普遍、细致的产品和服务。当某一主权国家无力应对突发的国际公共卫生紧急事件，或政府间国际组织受制于政治约束难以最大限度地发挥作用时，分布于社会多领域的非政府组织的人才在疫情监测、传染病早期控制等方面比政府部门行动更迅速，更有优势。

2016 年5 月，第69 届世界卫生大会通过了《与非国家行为者交往的框架》，在全球健康战略中给予国际非政府组织明确定位，力图扩大相互合作以加强双方在全球卫生治理中发挥的作用。许多欧美发达国家也都将国际非政府组织纳入本国健康战略。

二、全球公共卫生治理过程中国际非政府组织的人力资源困境

国际非政府组织在运行中得以逐步拓展和完善。但我们应注意的是，国际非政府组织其自身仍面临着一定的困境，有些根本性问题仍旧存在，尤其是新兴国际非政府组织，在运行中产生的新困境也亟待解决。其主要表现为：首先，医疗资金来源和流向的质与量难以保证。国际非政府组织的资金来源广泛，但也有很多国际非政府组织存在资金缺口，难以保证高消耗的公益性行动、专业人才培养。其次，与国家卫生治理合作中的社会功能冲突。其中有些国际非政府组织受到政府性捐助者驱动而带有政治偏向，甚至与当地政府产生冲突。另外还出现了在行动中的相关文化因素与当地民俗文化不相容而产生互不信任甚至排斥的现象。

此外还有，国际非政府组织内部人员配置的问题。受资金不足的限制，有些国际非政府组织内部员工的工资难以保证，加之由于工作地点分散和易变等因素削减了员工的积极性，加速了人员的变更，使工作或任务的连续性得不到保证。再者，有些新兴国际非政府组织的规模和运行能力限制了其员工培养与调度、信息资源获取的效率。监管困境表现在内部腐败上还会导致国际非政府组织的资金不能有效流向医疗救助和研发等项目，而成为少数人获利的工具。人员平均水平、技术掌握率、信息普及度等与目前公共卫生问题或危机的实际需要间的差距也影响了其整体应变能力。

三、全球公共卫生治理中的国际非政府组织人才发展的建议

国际非政府组织参与全球公共卫生治理具有长期性，而这需要一个不断完善的渐进过程，应更加注重内部人力资源的综合能力培养。

（一）强化卫生资源管理和监督能力

国际非政府组织长期存在一些运行和管理问题，如在新冠疫情期间，湖北省红十字会和武汉红十字会因卫生管理人员失责及防疫物资分配不当与效率低下问题，引得质疑声四起，这无疑不暴露其在卫生资源管理与监督方面的漏洞与短板。因此要注重加强组织内部运行机制的完善，强化危机管理能力，建立健全危机管理制度。此外，国际非政府组织还应更多地吸引具有强烈使命感和综合素质较高的卫生人才，重视卫生管理人员的培训，有效防止组织内部人员出现懈怠甚至腐败等现象，加强国际非政府组织卫生人才队伍建设。

（二）加强医学前沿研究和完善卫生人才机制

国际非政府组织加强医学前沿研究和完善卫生人才机制，能够有效促进医学技术的更新与发展，因此国际非政府组织应重视对医学专业人才的培育和培训工作，着力构建“引得进、用得好、留得住”的卫生人才机制，逐步形成尊重人才、吸引人才、用好人才的人才发展环境。着力增强基层医疗卫生服务能力，加强卫生人才队伍建设，不断扩充医疗资源供给。

发展大计，人才为本。卫生领域的国际非政府组织要着力解决高层次医疗卫生人才紧缺状况，可通过与高校医学部合作，引入高质量医疗卫生人才和医疗服务，双方通过人才培养、重点专科技术指导，共同培养高层次卫生人才；或采用资助医学工作者进修深造、到当地进行临床实践等方式来增加人才临床经验与技术研究开发能力。中国儿童儿科医生基金会一直重视对医学人才及技术的培养开发。2006 年该基金会就创立了国际医疗领导力组织项目，直接培训中国医疗政策和管理领域中的医疗专业人员，旨在实现公共卫生政策与医疗卫生体制改革及医院管理实践的有机结合及相互促进。

（四）提高卫生人员的卫生建设能力

支持当地卫生体系建设已成为很多国际非政府组织的工作重点之一。在未来发展中，国际非政府组织的卫生人员应尽可能提高卫生服务建设能力。鉴于国际非政府组织的特殊性，其卫生人才应凭借其专业能力，在公共卫生治理方面广泛地为政府政策和卫生体系改革提供支持，协商健康标准和办法，监测当地卫生体系绩效，协同完善当地卫生体系等。

（五）坚持倡导可持续发展理念

促进可持续发展是国际非政府组织一直以来积极倡导的发展理念。在实施救助时，国际非政府组织的相关卫生人员应更多采取自下而上的救助方式，谨记“授人以鱼不如授人以渔”，减少受援者的依赖性，注重激励受援者自力更生，使其计划和决策真正符合可持续发展的需要。

随着全球化持续深入，国际非政府组织在全球公共卫生治理中发挥越来越重要的作用。困境面前，国际非政府组织仍在全球公共卫生治理中展示出了巨大的潜力。面对此次全球疫情危机，国际非政府组织在全球抗疫中发挥的作用不容小觑。国际非政府组织及其内部卫生人才优势相加，其在全球公共卫生治理的国际合作中的贡献将会持续增加，成为构建人类卫生健康共同体的重要力量。