云南省高原山地森林城市发展探析

彭建松,朱 坤,胥 辉,黄晓园,代继平,黄瑞金

(1.西南林业大学 森林城市研究院,昆明 650224；2.西南林业大学 园林园艺学院,昆明 650224；3.西南林业大学 林学院,昆明 650224；4.西南林业大学 地理与生态旅游学院,昆明 650224)

城市森林理论于20世纪60年代在北美国家出现、兴起与发展,这一研究热潮迅速带动并影响着其他国家和地区[1]。北欧的挪威、丹麦等国也都陆续开展了城市森林的研究,随后,欧美等发达国家提出建设“森林型生态城市”。美国在明确了指标体系、申报程序和激励机制后,于1976年开始全国性的树木城市创建；2015年底,美国公布了《2016年—2026年美国城市林业十年行动计划》[2]。20世纪70年代末,城市森林理论引入我国,为我国城市发展提供了一种新的模式和方向。为应对快速城市化发展引起的诸多生态环境、健康、安全问题,我国东北一些城市开始探索城市森林理论如何在国内应用并实现本土化。随着对城市森林理论研究的不断深入,我国在21世纪初创造性地提出建设国家森林城市。

“森林城市”是指城市生态系统以森林植被为主体,全市生态建设实现城乡一体化发展,各项指标达到《森林城市评价指标》要求,并经国家和省级林业和草原主管部门批准授牌的城市[3]。目前,我国森林城市实行分级分类建设,国家森林城市设立以《国家森林城市评价指标》(GB/T 37342-2019)为依据,国家级森林城市群尚未出台评价指标。省(自治区、直辖市)级森林城市和森林城市群多依据《国家森林城市评价指标》确定的森林网络、森林健康、生态福利、生态文化、组织管理5个方面,结合各省(自治区、直辖市)实际,制定省(市、区)级森林城市评价指标作为设立依据[4]。2004年,贵阳市被命名为全国首个国家森林城市。截至2020年,全国有194个城市被命名为国家森林城市,我国森林城市建设在理论和实践上丰富和发展了欧美发达国家提出的城市林业理论和城市生态建设的模式[5],成为改善城乡生态、增进民生福祉,建设生态文明的重要载体。

云南省地处我国与南亚、东南亚的结合部,紧邻缅甸、老挝、越南3国,是沿边对外开放的窗口,是“一带一路”生态共同体建设的重要区域和“面向南亚东南亚辐射中心”的前沿,也是我国西南生态安全屏障的核心区域。云南省森林植被类型多样,森林垂直分异明显,是全球生物多样性中心之一。该省少数民族众多,部分少数民族与邻国跨境而居,形成建筑文化、饮食文化、服饰文化、节庆文化、农耕文化等一批富有特色的地域少数民族生态文化。因此,云南具有发展高水平的、有特色的森林城市的基本条件。党的十八大以来,云南省紧紧围绕生态文明建设排头兵,中国最美省份建设和打造世界一流绿色发展“三张牌”等要求,努力实现云南绿色发展和跨跃式发展,系统打造云南森林城市,科学构建森林城市生态网络体系,持续提升森林城市建设数量和质量[6]。本文通过开展云南省森林城市建设的分析研究,以期为一段时期分级分类推进云南省森林城市建设提供依据和参考,为西南山地高原地区森林城市建设提供借鉴[7]。

1 森林城市发展状况

1.1 云南省森林城市发展现状

在云南省委、省政府的倡导下,云南省于2010年启动国家森林城市创建工作。通过省林业和草原局和地方各级城市党委、政府的积极努力,云南省国家森林城市建设取得明显成效。昆明市、普洱市、临沧市、楚雄市、曲靖市、景洪市先后获批“国家森林城市”称号。截至2020年,云南省16个州市中有4个州市获批“国家森林城市”,还有2个县级市被授予“国家森林城市”称号。总体来看,云南省国家森林城市建设数量在全国处于中等水平,在西部处于先进水平。

《云南省森林城市、县城、城镇申报与评选考核办法》于2014年1月颁布实施,凤庆县已成功创建为首个“云南省森林县城”。曲靖市麒麟区、马龙区、双柏县、屏边县云南省森林城市(县城)于2018年通过省级验收,曲靖市沾益区、隆阳区、龙陵县、师宗县、武定县、河口县、昌宁县、勐腊县、勐海县等近20个县(市、区)正在积极创建省级森林城市(县城)。

1.2 云南省森林城市发展差距

目前,从省(直辖市、自治区)的分布来看,福建省9个地级市、江西省11个地级市已全部成功创建为国家森林城市,成为全国实现森林城市全覆盖的省份；浙江省11个地级市中已有10个成功创建为国家森林城市,有6个县级市创建为国家森林城市；河南省17个地级市中已有16个成功创建为国家森林城市。从云南周边省区国家森林城市建设的情况看,贵州省贵阳市建成全国第一个国家森林城市,奠定了贵州省在国家森林城市建设中的地位；广西14个地级市中,已有10个城市成功创建为国家森林城市；四川省21个地级市中,有11个城市成功创建为国家森林城市。从空间分布来看,森林城市分布多集中于东南沿海地区以及华北、华中等经济发达的省份,而森林资源相对较好的中西部地区反而建设数量较少,且空间分布不均匀,西藏,甘肃等省区尚未建成国家森林城市。

从云南省国家森林城市建设的总体情况看,滇中森林城市群未纳入“十三五”期间国家森林城市群建设,与森林城市建设先进省份和周边省区比较,还存在工作启动晚,建设数量少、空间分布不均、投入不足,建设水平不高、特色不显著等问题[8]。

2 森林城市发展潜力分析

为增加发展潜力评价的科学性和实际指导意义,在评价指标选取和赋值上借鉴了智慧城市发展潜力评价、特色小镇发展潜力评价、生态文明建设水平评价、旅游开发潜力评价、公园城市建设基础评价等有关评价指标建立方法。评价指标既涵盖了国家森林城市评价体系中的关键指标,特别是量化指标,又选择了能够反映云南区域特色的指标,共确立了4个一级指标(城市森林网络、城市森林健康、城市生态文化、城市经济基础)和11个二级指标,最终形成云南省森林城市发展潜力评价指标体系[11]。采用聚类分析法和AHP分析法对全省16个地级市(州)、129个县(县级市、区)进行评价。将评价结果分成3个等级,Ⅰ级代表森林城市发展潜力高,Ⅱ级代表森林城市发展潜力中等,Ⅲ级代表森林城市发展潜力弱。其对应的评价结果数字特征值为:Ⅰ级(≥6),Ⅱ级(3—6),Ⅲ级(≤3)。

2.1 市(州)级森林城市发展潜力评价

从评价结果看,西双版纳傣族自治州得分最高,为7.38,昭通市得分最低,为2.58。第Ⅰ等级包括西双版纳傣族自治州、昆明市、丽江市,其森林城市发展潜力高。第Ⅱ等级按评价结果从高到低,依次为楚雄彝族自治州、德宏傣族景颇族自治州、玉溪市、曲靖市、普洱市、大理白族自治州、临沧市、保山市、迪庆藏族自治州、红河哈尼族彝族自治州、怒江傈僳族自治州和文山壮族苗族自治州,这12个市(州)中,曲靖市、普洱市、临沧市已创建为国家森林城市,迪庆藏族自治州、保山市森林覆盖率高,应重点加强城区绿化建设,尽快启动国家森林城市创建；第Ⅲ等级为文山壮族苗族自治州和昭通市,两个市(州)森林覆盖率较低、城区绿化基础较差,森林城市发展潜力弱,建议先提升城市综合实力,加大绿化造林力度,为创建森林城市打好基础。

2.2 县(市、区)级森林城市发展潜力评价

从评价结果看,景洪市得分最高,为8.42,镇雄县得分最低,为1.61。其中,景洪市、腾冲市、安宁市得分均超过8,森林城市发展潜力值最高。新平彝族傣族自治县、弥勒市、易门县等11个县市森林城市发展潜力高。景东彝族自治县、昌宁县、鹤庆县、云龙县等77个县(市、区)森林城市发展水平中等。镇雄县、麻栗坡县等26个县市森林城市发展潜力弱。

3 森林城市发展目标

在全省各市(州)、县(市、区)发展潜力评价的基础上,确定云南省森林城市发展目标。以面向南亚东南亚辐射中心为重点,持续加强国家森林城市建设,从数量和质量上再上一个新的台阶,力争成为生态文明建设排头兵、民族团结进步示范区。至“十四五”末,新建国家森林城市13个。市(州)3个:保山市、玉溪市、西双版纳傣族自治州；县(市、区)10个:腾冲市、弥勒市、大理市、芒市、瑞丽市、香格里拉市、澄江县、永平县、华坪县、屏边苗族自治县。

对于省级森林城市建设,应充分挖掘云南省16市(州)的129个县(市、区)的创森潜力,优先在高潜力地区较广泛建设省级森林城市,有效衔接国家森林城市建设的宏观政策,作为国家森林城市创建的后备资源。在森林网络、森林健康、生态福利、生态文化与组织管理等5个层面,结合城市实际情况,力求在创建云南省森林城市过程中,看齐《国家森林城市评价指标》(GB-T 37342-2019)的相关要求。至“十四五”末,新建省级森林城市38个:曲靖市麒麟区、曲靖市沾益区、曲靖市马龙区、师宗县、保山市隆阳区、龙陵县、昌宁县、双柏县、牟定县、武定县、屏边苗族自治县、河口瑶族自治县、勐海县、勐腊县、昭通市昭阳区、绥江县、易门县、永仁县、禄丰县、元阳县、金平苗族瑶族傣族自治县、文山市、祥云县、宾川县、南涧彝族自治县、个旧市、开远市、建水县、洱源县、芒市、梁河县、盈江县、陇川县、丽江古城区、宁蒗彝族自治县、泸水市、巍山彝族回族自治县、永平县。

4 森林城市发展布局

围绕全省森林城市发展目标,以地理分区、主体功能区划和区域发展战略为基础,按照“强滇中、优片区、活沿边、促沿江”的要求,综合考虑森林资源条件、城市发展需要等因素,根据全省资源环境承载力规模,对山水林田湖草进行统筹规划、综合治理,提升城市森林生态系统功能,着力构建“五区、四带、三群”的森林城市发展格局[12-13]。

4.1 五区

把云南省森林城市建设划分成“五区”,分别为“滇中森林城市优化发展区”、“滇西、滇西南森林城市协同发展区”、“滇东南森林城市示范发展区”、“滇西北森林城市融合发展区”、“滇东北森林城市培育发展区”。结合区域发展经济社会发展和自然资源禀赋,分级分类开展森林城市建设,形成特色鲜明的森林城市生态网络体系[14]。

1) 滇中森林城市优化发展区。滇中地区气候温和,人文和自然资源丰富,城市经济发达,但城市的发展对自然生态系统的压力较大、人口密度大,环境问题较为突出,森林结构较不合理,森林生态系统功能未能充分发挥,城市人居环境亟待进一步提升。将该区域定位于优化发展区,全面提升森林城市建设水平。建设重点为玉溪市中心城区和其他县(市、区),尽快启动森林城市建设。对现有森林城市进行优化提质,充分展现高原山地森林城市特色；加强生态科普教育基地、自然教育设施、环境标识系统等生态服务设施建设,提升森林城市的惠民成效；在森林城市建设基础上,统筹开展森林城市群建设。

2) 滇西、滇西南森林城市协同发展区。滇西、滇西地处热带北缘到南亚热带过渡地带、河流宽谷地区。该区域是我国通往南亚、东南亚最便捷的陆上通道和重要门户,森林资源丰富,植被类型多样,是国家物种资源宝库和重要生态屏障。该区域定位于森林城市协同发展。发展方向为加大区域森林城市在面上的拓展。结合“澜沧江开发开放经济带”发展战略,加大保山市和西双版纳州森林城市建设力度,引导资源条件好的城市开展森林城市建设,扩大环境容量和生态空间,增加城市内森林绿地面积,提高城市生态承载力；充分发挥森林、湿地等生态系统服务功能,增强生态产品生产能力。

3) 滇东南森林城市示范发展区。滇东南地区为典型的喀斯特地貌类型,生态环境较为脆弱,森林质量不高,城区绿化覆盖率偏低,生态廊道连通性较弱,城市森林生态网络体系有待完善。该区域定位于推动森林城市的典型示范建设，发展方向为:以区域内已开展森林城市建设的城市为示范,总结和推广建设经验和模式,为资源条件类似地城市提供森林城市建设示范。重点选择部分资源条件较好的地区,优先启动森林城市建设。对于资源条件较差区域,因地制宜、分区施策,有效增加城市内森林绿地面积,为森林城市建设夯实基础。

4) 滇西北森林城市融合发展区。滇西北地区各城市大多经济发展水平不高,社会发展不平衡,少数相对发达的城镇与较多落后的乡村并存,是贫困少数民族聚集地区之一。森林多集中在山地、河流源头,城区与村镇居民区绿色福利空间相对不足,民族生态文化需要得到有效保护。发展方向为:选择自然与人文资源条件较好的城市开展森林城市建设,以生态旅游为纽带,实现城区与乡镇、生态与文化的融合发展。森林城市建设以生态文化建设为重点,优化城市森林生态网络格局[15],加强城区绿色福利空间建设和周边民族传统村落的生态建设；保护神山圣树、风水林、龙潭林等具有重要生态文化价值的森林资源,充分发挥其生态系统服务功能,打造优美宜人的城市森林景观。

5) 滇东北森林城市培育发展区。滇东北地区地处云、贵、川三结合部的乌蒙山区腹地,山高谷深,为典型的山地构造地形,区域总体属生态脆弱地区,气候变化对区域生态的影响突出,森林覆盖率较低,森林分布不均。城市中心人口众多、建筑密集,开放绿地空间较少；山脉、水系、道路等生态廊道不连贯,城市生态空间明显不足,未充分发挥以森林为主体生态防护屏障作用。该区域定位于森林城市的培育及质量提升，发展方向为:选择资源条件较好的地区、城市开展森林城市培育,提升森林景观质量；以区县森林城市培育为先导,优化城市森林生态格局,注重城区绿化,保护大树古树；加强江河湖泊沿岸绿化,打造生态廊道；以金沙江沿岸森林城市建设为重点,突出森林城市的生态功能,加强区域内的森林经营,提高森林质量,构建健康稳定的森林生态系统,打造城市森林生态防护屏障。

4.2 四带

1) 沿边跨境合作森林城市辐射带。以“沿边跨境经济合作带”国家战略为基础,重点建设方向定位于保护云南沿边8市(州)的25个县(市、区)的城市生态空间。结合区域资源条件、采用适宜模式,加大城市内外宜林地造林增绿,加强环城防护林建设,开展各具特色的森林村庄建设,打造具有国际示范意义、以森林为主体的沿边森林城市生态辐射带。

2) 金沙江开放合作森林城市防护带。抓住国家推进长江经济带发展和加大乌蒙山片区、滇西边境片区、迪庆藏区扶贫开发等重大机遇,以“金沙江开放合作经济带”战略为基础,重点建设定位于提供金沙江经济带的生态支撑,加强沿江7州(市)23个县(市、区)的森林城市带建设,加强城区水网、道路网为骨架的生态绿廊和景观廊道建设,注重金沙江干热河谷地区的生态保护与湿地修复,构建以森林为主体的沿江生态屏障。

3) 澜沧江开发开放森林城市支撑带。抓住国家推进沿江开放和加大滇西边境片区、迪庆藏区和怒江州脱贫开发等重大机遇,以“澜沧江开发开放经济带”战略为基础,重点建设定位于提供澜沧江经济带的生态支撑,加强沿江7州(市)34个县(市、区)的森林城市带建设,加强城区水网、道路网为骨架的生态绿廊和景观廊道建设,注重河湖湿地保护与修复,构建以森林为主体的沿江绿色生态屏障。

4) 昆玉红旅游文化产业森林城市承载带。抓住建设滇中城市经济圈的重大战略机遇,以“昆玉红旅游文化产业经济带”战略为基础,重点建设定位于昆玉红济经带的生态承载力。加强沿带主要聚集区的森林城市建设,以国家级森林城市为基础,打造各具特色的森林乡镇、森林村庄,充分展现城市文化特色,注重扩大城市绿色生态空间,增强森林生态产品供给,提高城市生态承载力,构建以城市森林为载体的绿色经济带。

4.3 三群

结合国家和云南省新型城镇化战略和经济社会发展战略,依据森林城市发展分区,以现有森林城市为基础,以森林城市范试点建设为重点,串点成线,连线成群,着力开展滇中森林城市群、云南沿边森林城市群、大理—丽江—香格里拉森林城市群3个森林城市群建设。通过开展森林城市群建设示范,构建健康稳定的城市群森林生态系统,有效贯通城市间生态空间,形成成片森林湿地。加强滇中城市群生态空间的连接,不断优化城市群生态格局[16]。构建区域范围的森林生态网络系统,将地理格局内的河流、湖泊、山峦、片林相互连通,优化区域性的生态环境、生态产业、生态文化等内容。围绕滇中地区、云南沿边地区、大理—丽江—香格里拉地区开展森林城市创建,为国家级森林城市群的创建提供前提。城市群地区蓝绿空间占比不低于50%。

5 森林城市发展对策

在森林城市建设已经纳入到国家发展战略层面的背景下[17]。结合云南省森林城市建设的实际情况,开展实施云南省森林城市建设“7·1”工程,加速推进云南省森林城市建设。

5.1 加强顶层设计,成立1个领导机构,统筹全省森林城市建设

建立健全组织领导机制,强化对云南省森林城市建设的统一组织、统一规划、统一协调和统一管理,成立云南省森林城市创建工作领导机构,修订《云南省森林城市建设管理办法》,明确将省级森林城市纳入省政府审批事项[18]。加强对森林城市建设的人力、物力、资金和政策的支持。推进城市间、部门间协调合作,提升森林城市建设的整体性、协同性。各级党委、政府要将森林城市建设纳入当地经济社会发展规划,纳入领导干部目标责任制考核内容。

5.2 强化政策支持,出台一个实施意见,指导规范全省森林城市建设

制定和出台《云南省人民政府关于加快森林城市建设的指导意见》,云南省林业和草原局制定关于贯彻落实“指导意见”的实施办法,召开年度云南省森林城市建设座谈会,大力支持森林城市建设。将森林城市建设纳入国土空间规划体系,加大城乡造林绿化土地供应,城市腾退土地优先用于森林城市建设。积极创新投融资模式,加大对森林城市建设的投入力度。

5.3 争取国家支持,建设1个国家森林城市群,融入国家森林城市建设战略

云南省委、省政府应积极与国家林草行政主管部门协商沟通,在将滇中城市群纳入《国家新型城镇化规划》19个重点建设城市群的基础上,争取将滇中城市群纳入“十四五”国家森林城市群建设,凸显滇中城市群的生态优势,为促进滇中城市群大健康产业发展和滇中调水生态安全提供保障,形成“6+1”的全国森林城市群空间格局。

5.4 协调区域布局,实施1个全省规划,构建全省森林城市建设体系

根据国家林草行政主管部门出台的《关于着力开展森林城市建设的指导意见》[19]和《全国森林城市发展规划(2018—2025年)》[14]的要求,在对全省森林建设情况进行现状调查和统计分析的基础上,完善《云南省森林城市发展规划》,按照规划确定的今后一个时期全省森林城市发展的思路、目标和任务，分级分类推进全省森林城市建设。

5.5 开展先行先试,建设一个试点城市,摸索山地森林城市建设经验

结合国家发展战略和政策支持,选择地处乌蒙片区、革命老区和生态脆弱区的昭通市,开展全省森林城市建设的试点工作,在大力开展生态修复的同时,积极发展高原特色农林业和全域旅游,探索森林城市建设与绿色能源、绿色食品、健康生活目的地等世界一流绿色发展“三张牌”深度融合,将取得的经验向全省推广。

5.6 强化工作措施,建设1批国家森林城市,助推全省森林建设工作

在充分考虑云南省自然地理特征、资源环境条件、森林植被分布,以及城市经济社会发展水平等因素的同时，围绕国家和云南省重大战略、主体功能区划、城镇化发展布局等,依据行政区划级别、城镇化发展层次基础，建设一批国家级和省级森林城市群、森林城市、森林乡镇和森林村庄,形成具有高原山地特色的森林城市建设体系[20]。

5.7 强化科技支撑,建设1个省级智库,发掘高原山地森林城市特色

积极解决森林城市建设中的理论和技术问题,加强高原山地城市森林结构与功能提升等关键技术的研发,注重先进技术的推广应用,建设高原山地森林城市省级重点实验室,设立云南省城市森林研究中心。加强城市森林学科专业建设,全面提升学科专业建设水平和服务森林城市发展能力，进一步完善和制定云南省森林城镇、森林庄园、森林学校、森林村庄、森林单位、森林人家相关技术标准和管理办法。整合省内高校和科研院所的森林城市研究团队和机构,吸纳国内外、省内外森林城市研究专家,建设一个云南省森林城市智库，为全省森林城市建设提供决策咨询和科技支撑。