我国内蒙古西部地区国有林场经营现状与发展问题探析

秦家炜,于宝勒

(内蒙古自治区林业监测规划院,呼和浩特 010020)

国有林场与国有林区是建国初期国家为了加强生态建设和森林资源利用所投资建设的。多年来,他们在维护国家生态安全、木材安全、物种安全、粮食安全,促进国家经济建设等方面做出了重大贡献[1]。

习近平总书记明确指出,“国有林场是宝贵的生态资源,是国家最重要的生态安全屏障和森林资源基地,在国家生态安全全局中具有不可替代的地位和作用,必须从中华民族历史发展高度来看待这个问题”[2]。国有林场和国有林区是国家最重要的生态安全屏障和维护国家生态安全最重要的基础设施,在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用[3-4]。内蒙古自治区国有林场经营区大多位于区内生态区位十分重要的区域,在维护祖国北疆生态安全、应对气候变化、促进内蒙古绿色发展中起到重要作用。

内蒙古自治区幅员辽阔,相较于东部地区而言,西部地区气候更加干旱,普遍存在降水量少,蒸发量大的特点,自然条件相对较恶劣,生态状况更加脆弱。因此,东西部国有林场在其发挥的主要作用、林场定位、资源特点等方面均存在较大的差异。内蒙古西部区是今后内蒙古自治区林业生态工程建设的主要战场,如何促进西部地区国有林场健康发展,对内蒙古自治区生态文明建设与国家北方生态安全屏障的构建都具有重要意义。

1 内蒙古西部地区国有林场概况

据调查,截至2019年,内蒙古自治区西部地区6个市(呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、乌兰察布市、巴彦淖尔市、乌海市)共有国有林场81个,总经营面积113.4万hm2。其中,呼和浩特市15个,经营面积28.3万hm2；包头市12个,经营面积20.6万hm2；鄂尔多斯市26个,经营面积23.5hm2；乌兰察布市13个,经营面积18.9hm2；巴彦淖尔市14个,经营面积21.9hm2；乌海市1个,经营面积0.2hm2。国有林场有林地面积22.8万hm2,占总经营面积的20%；灌木林地面积33.3万hm2,占总经营面积的29%。退化林面积7.6万hm2,其中退化乔木林4.3万hm2,退化灌木林3.3万hm2。

81个国有林场中有20个位于自然保护区境内,共涉及1处国家级自然保护区(大青山国家级自然保护区),4处自治区级自然保护区(乌拉山自治区级自然保护区、梅力更自治区级自然保护区、阿贵庙自治区级自然保护区、苏木山自治区级自然保护区)。

据统计,西部地区国有林场在职职工共计2 832人,专业技术人员约占15%,专业技术人员职称以初级职称与中级职称为主,高级职称人数非常少；多数林场本科以上学历人员比例低于5%,以高中或中专学历人员为主；职工以40—50岁的人员所占比重较大,部分林场40岁以下职工人数不足30%,30岁以下职工人数比例不足10%。

2 国有林场经营成效与特点

2.1 修复生态脆弱区

我区西部国有林场大多位于水土流失与风蚀沙化严重地区,国有林场的森林资源在防风固沙、防止水土流失等方面起到非常重要的作用。多年来,这些国有林场始终以保护培育森林资源、维护国家生态安全为宗旨,致力于森林资源的保护、管理与发展,依托天然林保护工程、“三北”防护林工程、退耕还林工程等国家重点林业工程建设,保护天然林、加强营造林,森林资源总量得到明显提升。目前,我区西部国有林场森林覆盖率达到49.46%,国有林场的森林资源在其所在的区域占有重要位置。国有林场多年的防风固沙和治沙造林等工作,对改善区域生态环境,构建祖国北方重要生态安全屏障做出了卓越的贡献。

2.2 注重森林保护与管护

国有林场在做好营造林工作的同时,一直着力抓好森林防火与林业有害生物防治、森林管护等工作,通过国家重点工程专项资金、植被恢复补偿、森林保险等途径努力筹措资金、完善落实目标责任、制定相关奖惩制度、加强护林员与林火扑救队伍建设,做到从资金、制度、人员等多方面落实好森林防护与管护。

2.3 积极推进林业产业发展

为了国有林场能够快速、健康、可持续发展,一些林场依托自身区位特点与资源优势,在发展经济林果、林下种植等方面均做了多种尝试,且取得了较好的效果,生态效益、经济效益与社会效益也逐步显现。

调查结果显示,鄂尔多斯市某国有林场,在林地权属不发生转变,用途不发生改变的前提下,采取“林场+企业+农户”的合作造林模式,发展林下经济,不仅改善了林分质量,还提高了林业收入。在该模式下已完成133.3hm2沙棘套种紫花苜蓿和66.7hm2樟子松套种南瓜。林场依靠林业项目资金投入基础设施建设和造林工程,企业负责在林地内发展林下经济,并负责林木后期的浇水、施肥等抚育管护,不仅充分解决了林场后期的管护资金问题,同时更好地发挥了林中空地使用率,实现了林场和企业的共赢。巴彦淖尔市某国有林场依托区位条件优势,积极发展葡萄经济林建设,目前,葡萄种植面积达到86.1hm2,种植了包括摩尔多瓦、红提、巨峰等鲜食葡萄品种16种,赤霞珠、蛇龙珠、品丽珠等酿酒葡萄品种10种。今后10年,规划增加葡萄种植面积79.5hm2,葡萄年产量可达到1 500t以上。

3 存在的问题

3.1 国有林场森林资源质量普遍不高

西部国有林场森林资源质量普遍不高,主要体现在单位面积乔木林蓄积量较低、乔木林龄组结构不合理、树种单一、混交林比例较低、灌木覆盖度较低等方面。国有林场林分退化、老化现象较为严重。如，呼和浩特市15个国有林场平均每公顷乔木林蓄积量为48.2m3,其中一半以上的林场乔木林每公顷蓄积量在30.0～50.0m3,平均混交林比例仅为2.48%；乌兰察布市某国有林场,成、过熟林面积占乔木林面积比例高达97.87%,鄂尔多斯市某林场过熟林蓄积占森林蓄积比高达96.23%。

西部地区大部分国有林场于上世纪建场初期营造的乔木林已进入到成过熟期,尤其是20世纪80年代建植的“三北”防护林因树龄超过生理期、连年干旱、地下水超采等原因,功能退化、枯梢、枯死现象严重。同时,西部地区由于自然条件差、位置偏远,灌木平茬抚育难度大、成本高、加工利用率低,且国家没有专项项目支持,使得大面积的灌木林处于放任不管的状态,最终导致灌木林老化、退化。经调查,目前西部地区国有林场退化林面积在7.6万hm2以上,这些退化林分亟需采取修复与改造措施,遏制其林分质量下降,恢复其生态功能。

3.2 林地纠纷问题普遍存在

西部地区大部分国有林场建立初期正值集体经济时代,国有林场土地基本属于低补偿或无补偿的“划拨”。改革开放以来,随着土地价值逐渐增高,很多农牧民对集体经济时期划拨协议持否定态度,并形成了土地从根本上是农民的,林场只有经营权,有林的地方属林场,无林的地方属农民的“普遍共识”。正是基于这种没有法律依据的认识,蚕食林间空地,以村、社为单位的集体性侵占林地,在林场不知情的情况下将林场土地出卖给企业或个人,强占林场苗圃经营等情况均有发生。国有林场与周边关于林地的纠纷与争议长期存在,林农矛盾突出。

当地政府与各级主管部门对林地纠纷问题没有切实有效的解决方法,国有林场在此类纠纷中某种程度上处于弱势。除了与农民、村集体的林地纠纷外,部分林场一地两证(林场有林权证、村集体有土地证)、林场职工工资田等历史遗留问题仍没有得到妥善解决。

3.3 森林经营资金来源单一

国有林场建设的基本初衷是为了优化生态空间格局、加大自然生态保护力度[5],这使得完成国家生态建设任务成为国有林场最主要的任务,公益属性明显。在生态公益林建设与保护的过程中,地方财政无力投入、配套资金跟不上、林场自身缺乏自筹能力等原因导致中央财政补助成为大多数林场主要或唯一的资金渠道。

多年来,中央财政补助标准上调幅度甚微,补助标准仍处于较低水平,且补助范围较窄,而当前生产材料、台班、劳务费均呈逐年上涨趋势,森林抚育、退化林修复等经营需求不断增长,可造林地段立地条件较差,造林与幼林管护成本不断提高,导致现有资金投入无法满足实际需要,营林动力不足,经营成效不佳。

由于没有资金保障,很多林场的林火预防、有害生物防治等工作仍然手段落后、科技化程度不高,野生动植物资源保护、生物多样性维护、森林资源动态监测、科研与科技推广等工作更是难以开展。

3.4 基层人员队伍问题

西部地区国有林场普遍存在人员老龄化、缺乏人才储备、人员队伍专业素质有待提高等问题。目前,西部区国有林场在职职工平均年龄偏高,40—50岁人员比重较大,中青年技术人员数量少,人才断层问题突出。造成这类问题的原因,一是目前林场人员编制较少,年轻的技术人员只能通过临时聘用的形式参加工作,造成技术人员稳定性降低,工作积极性不强等情况；再者,国有林场作为基层单位,是林业系统的神经末梢,工作事务繁杂、条件艰苦、待遇低等因素都会导致高学历和青年技术人员不愿加入,或加入了留不住的情况出现。例如,乌兰察布市某林场在职职工仅3人,还有一个国有林场在职在编的仅1人,某林场在职在编人数9人均为50岁以上,巴彦淖尔市某国有林场在职在编的5人年龄也均在50岁以上。

国有林场在职职工整体文化水平还处于较低的状态,整体专业技术能力相对薄弱。由于历史原因与不健全的用人机制,文化程度偏低、专业能力不强、观念较陈旧等人员队伍问题,严重制约着国有林场的现代化发展。据调查,鄂尔多斯市国有林场在职职工中,以小三场(农场、牧场、林场)安排人员占80%以上,大专以上学历的占在职职工总数的22.57%,工程师及以上占在职职工总数的17.21%。包头市国有林场在职职工中近40%为高中及以下和中专学历。巴彦淖尔市某国有林场一百多名职工中,中级技术职称的仅2人,初级技术职称的仅4人,其余均为技术工人。与此同时,大部分国有林场职工接受专业技能知识培训的机会较少,专业技术素养得不到有效提升；由于人才断档现象严重,导致工作经验丰富的人员年龄偏大,年轻人工作年限短、经验少,专业技术知识与工作经验缺乏代际传承。

3.5 经营理念陈旧

很多国有林场森林经营方式仍处于粗放经营阶段,科学经营、集约化经营的理念不强。“重造轻管、重量轻质”现象依然存在,对森林质量提升的必要性与重要性认识不足。由于思想观念陈旧、对当前政策与发展认识不清、缺乏资金保障等原因导致林场经营管理人员经营意愿不强,“坐、等、靠”的思想较为严重。

森林管护无疑是国有林场承担的重要责任与工作内容之一,但目前,森林防火与有害生物防治却成为很多林场主要的或仅有的工作内容,这其中有部分林场是由于位于自然保护区境内,受到相关法律法规约束,也有部分林场是由于自身经营发展方向不清,经营意愿不强所致。现代林业发展的理念是森林生态系统支持、调节、供给与文化等功能的综合发展,仅靠防火与防病虫害是远远不够的。

3.6 林业产业效益低下

产业发展活力不强、结构不均衡、产销体系不健全是很多国有林场林业产业发展中存在的普遍问题[6]。在内蒙古西部地区,尽管部分国有林场在林业产业发展上做了很多的尝试,但是总体来说国有林场的林业产业的发展均存在形式单一、产业化程度不高、不能形成真正的效益等情况。产业投入和科技支撑不足、资金短缺、地处偏远、交通不便、信息不灵等原因是造成“大资源,小产业、低效益”的主要原因。

目前,国有林场林业产业主要以开展林下种植与发展森林旅游为主,由于资金投入不足、基础建设不完善、宣传力度与品牌建设不足等原因,导致林下种植未能产出明显的经济效益,森林旅游有规划无落实,发展缓慢或停滞。如,乌兰察布市某林场的国家森林公园,1993年批准成立国家森林公园,2012年申报国家森林公园总体规划,但截至目前,配套设施设备仍基本处于空白状态,难以形成规模。

3.7 基础设施建设薄弱

近几年,在上级部门的重视和支持下,随着危旧房改造、林区道路、生物防火林带等建设项目实施,林区基本状况得到了改善,但仍存在着一些问题。部分护林点地处偏僻,交通闭塞,没有通电、通讯,工作环境极为艰苦,护林员的生活条件、人生安全得不到有效保障；管护用房、防护设施破损,设备短缺与老化情况较严重,对林火、有害生物的监控与防治手段相对原始落后,预报预测工作不及时,预防上主要靠“死看硬守”,林火扑救设备简陋,效率低下；林场资源动态监测网络建设滞后,森林资源的数据管理、更新、监测能力薄弱。

4 发展建议

4.1 积极开展退化林分修复与改造 加强森林抚育 提升森林质量

要加快国有林场退化林分的修复与改造,根据国家相关技术规程规定开展退化林修复,应根据退化程度、立地条件等因素合理选择修复方式,稳步提升林分质量,恢复森林生态功能；加强森林抚育,改变“重两头、轻中间”的经营模式,进一步提高林分质量。国家与地方应对退化林修复与森林抚育提供资金扶持与保障。

4.2 建立健全人才机制 加强人员专业素质提升

国家和自治区应出台国有林场人才引进优惠奖励补贴政策,积极引进国有林场发展急需的管理和技术人才,加强国有林场人才队伍建设,为国有林场可持续发展储备后备力量。林场应进一步引入现代管理机制,建立起一整套科学、公平、有效的激励机制和增强管理创新能力的创新机制,给人才提供良好的平台,促进个人发展从而实现国有林场专业技术力量的提升。

同时,加强对专业技术人员的知识与技能培训,努力提供更多与外界学习与交流的机会,加强技术人员之间的学习与交流,汲取先进的经验与方法；完善机制,充分激发职工提升自我、研发创新等方面的积极性；鼓励人员自学、进修,改善人员知识结构。

4.3 完善法律法规 提升农牧民法律意识 多途径妥善解决林地纠纷

国家与自治区应进一步完善国有林场、国有森林资源管理的法律、法规,加强立法保障,明确国有林地资源的合法地位,以法律的手段保护国有林地资源不受侵犯。各级政府与国有林场应加大林业法律法规、典型案例的宣传力度,提升周边农牧区群众的法律意识,树立法律法规的威摄力。

建立林场与农民的合作共赢机制,林场经营中提升农户的参与度,加强社区共建,充分发挥社区在森林资源共管中的积极作用,使社区在参与资源共管过程中得到发展,提升周边社区的可持续发展能力,促进林场资源有效保护和持续经营,实现林场与社区共同发展,互利双盈。

4.4 拓宽资金渠道 发展多种经营 培育新的经济增长点

国家应适当调整森林经营补偿标准,拓宽补偿范围,以适应目前日益上涨的生产材料与人工台班费用；地方政府应加强对林场森林经营的重视程度,为森林经营提供资金支持与保障；国有林场自身应积极寻求新的资金渠道,加强新理念、新技术的学习与应用,融合林场自身特点与需要,建立与高校、科研院所等单位的多方合作机制,提高林业科技化水平,加强科技成果转化与推广。

林场应积极争取围绕生态保护、森林防火、森林培育、基础设施建设、改善民生等方面的新项目,通过项目带动投资,通过投资带动发展。鼓励社会资本、林场、职工、农牧民参与发展林下经济。立足自身、因地制宜,科学推进名、特、优、新经济林、花卉苗木、森林旅游、沙产业等新兴产业的发展,培养新的经济增长点，优化产业结构和建立健全产品产销体系,激发产业发展活力,增强国有林场发展后劲与盈利能力[5]。以林业产业带动区域经济发展的同时为脱贫攻坚、乡村振兴提供有效途径。

4.5 注重森林资源的多功能经营 实现林业现代化

国有林场在继续加强森林防火与有害生物防治力度的同时,应从森林保护与管理制度建设、经营活动安排等方面综合施策,提高森林抵御自然灾害能力,注重生物多样性保护,加强外来入侵物种管理与防治,促进物种基因库建设,加强生物多样性保护基础设施建设与宣传力度。让国有林场的森林资源为野生动植物提供更为优质的栖息地,为其所处的区域提供更好的人居环境。

4.6 加强基础设施与能力建设 提高森林经营科技含量

在今后的森林经营中应着重对老旧、损坏、失去效用的基础设施进行更新与重建,以确保其发挥更好的保护效果；紧跟时代步伐,重点提高森林经营与管理的现代化程度,提升科技含量,加强先进设备、设施等硬件的建设以及数据处理、管理软件、操作系统等软件设施的建设,从而提高森林经营与管理的效率与质量。

加强新理念、新技术的学习与应用,融合林场自身特点与需要,建立与高校、科研院所等单位的多方合作机制,提高林业科技化水平,加强科技成果转化与推广。

5 结语

2015年,党中央、国务院印发了《国有林场改革方案》[4],提出全面深化国有林场改革,促进国有林场科学发展。目前,我国4 855个国有林场改革任务全面完成并通过国家验收,95%的国有林场被定为公益性事业单位[7],这进一步明确了国有林场保护培育森林资源、维护国家生态安全的功能定位。完成国有林场体制改革只是国有林场现代化发展的第一步。在已确立的国有林场功能定位的基础上,如何巩固改革成效,真正解决经营管理中存在的诸多问题与矛盾；如何推进国有林场健康可持续发展；如何提升与巩固国有林场在生态文明建设、区域社会经济发展中的作用与地位等,都是走上资源良好、管护科学、管理先进、经济富裕[8]的现代化林场发展道路需要着重考虑的问题。