央地合作共建国家储备林项目的实践与启示——以重庆国家储备林项目为例

罗 廉

(重庆市林业投资开发有限责任公司,重庆 401121)

建立国家储备林制度,是全面保护天然林的重要举措,是保障国家生态安全的重要途径,是改善民生扩大内需的重要工作,是深化林业改革发展的重要机遇。建设国家储备林作为准公共产品,资金需求大、成果显效慢,除少量中央投资扶持外,大部分都需承储主体自筹资金投入[1]。为破解林业长期存在的投融资障碍,充分发挥开发性和政策性金融示范引领和带动作用,2015年起,国家林业主管部门与国开行、农发行等开展战略合作,发挥开发性和政策性金融融资规模大、周期长、利率低的优势,指导各地依托国有平台对接争取开发性、政策性金融吸引市场主体参与国家储备林建设。2019年,在国家林业和草原局、国家开发银行支持下,重庆市政府引进中林集团成立央地混合所有制企业,作为承接国家开发银行政策性贷款的统借统还平台和国家储备林项目实施主体,以央地合作共建的形式,在重庆启动实施33.33万hm2(500万亩)国家储备林项目。

1 央地合作共建国家储备林项目的主要进展

1.1 国家鼓励和培育国有资本参与生态保护修复

中共中央 国务院印发实施的《生态文明体制改革总体方案》[2]提出,培育环境治理和生态保护市场主体,组建或改组设立国有资本投资运营公司,推动国有资本加大对环境治理和生态保护等方面的投入,支持生态环境保护领域国有企业实行混合所有制改革。建立国家用材林储备制度,逐步推进国有林区政企分开,完善以购买服务为主的国有林场公益林管护机制。《国家储备林制度方案》[3]提出,坚持机制创新,通过政府调节、管理和引导,促进市场配置资源主体作用的发挥；探索PPP模式,按照国家推广公共财政和社会资本合作模式有关要求,加强对运用PPP模式推进国家储备林建设的指导,开展建设模式示范试点。国家林业主管部门先后与财政部、国家发展改革委、国开行、农发行等单独或联合发布运用政府和社会资本合作推进林业建设,利用开发性和政策性金融推进林业生态建设等意见或通知,鼓励社会资本和市场主体参与国家储备林建设,统筹使用中央财政资金,发挥“四两拨千斤”撬动作用,吸引金融和社会资本更多投向国家储备林建设。《国家储备林建设规划(2018-2035年)》[4]进一步指出,国家储备林建设所需资金量大,传统的以财政为主的投入方式远远不能满足需求,需要探索多元化的筹资渠道,以制度创新吸引社会各界各类投资主体参与建设。

1.2 试点省份积极展开建设试点

2012年,原国家林业局在水光热等自然条件良好的广西、福建、湖南、云南、广东、江西、河南等7省(自治区),以国有林场为主体,启动国家储备林建设试点。截至2017年底,累计完成建设任务318万hm2。在探索央地合作方面,2015年原国家林业局在广西正式启动了首个利用开发性政策性金融贷款实施的国家储备林建设项目,会同国开行、广西壮族自治区政府开发了迄今为止国内最适合林业、最优惠的长期贷款(还款期27年、宽限期8年、基准利率),该做法后来陆续在河北、天津、江西、福建、河南、黑龙江、重庆等省(自治区、直辖市)推广[5]。

在具体实践中,各省普遍以国有平台作为投融资主体,采取市场化独立运作,政府政策性资金和资源均通过平台公司注入项目建设,实现借、贷、还款统筹安排和资源资产独立运行,不仅自身运行体系是市场化经营性质的,同时有效避免了政府债务产生,兼顾了政策性、风险性、经营性和金融性的有机统一。以广西为例,作为首个利用国开行贷款建设国家储备林项目的省区,政府通过划转国有商品林地、林木资源资产等做大做强广西林业集团,作为项目一期的融资平台、二期的投融资主体,实现“平台”“主体”双肩挑,统一承接国家开发银行贷款,承担统贷统还责任,并通过广西林业集团和13个自治区直属国有林场实施项目建设,避免了政府包办代替,同时通过改革国有林场经营机制,通过场外市场化经营引导社会资本跟进投入,实现了放大国有资产的目的[6]。

2 重庆国家储备林项目的主要探索

2019年1月,重庆市政府与国家林草局、国家开发银行签署战略合作协议,决定投资190亿元,其中国家开发银行提供政策性贷款150亿元,在梁平、城口、奉节等30个区县(自治县)建设33.33万hm2(500万亩)国家储备林基地,这是国内唯一一个以省级行政区域为单位全域规划的国家储备林项目,也是首个央地合作共建市场化主体推进的国家储备林项目。根据规划,项目将配套建设基础设施、林下经济、木材加工贸易、森林旅游和森林康养等,覆盖林业全产业链。截至2020年10月,已先后在城口县、梁平区、奉节县和巫溪县等地签约落地国家储备林建设任务12.33万hm2(185万亩)。目前,在城口县开展流转收储集体商品林试点工作,已完成收储林地1.89万hm2(28.4万亩),并逐步开展国家储备林基地建设。

2.1 共建 共享 共赢 探索央地合作新路径

重庆现有69家国有林场,均属区县管理。国有林场改革后,全部按照公益类事业单位管理,其中公益一类65家、公益二类4家,实行财政兜底政策,没有实行分类指导、分类经营,管理体制也不符合国家储备林贷款主体条件,加之国有林场管理的森林资源90%都是公益林,且商品林林相不好、价值量不高、变现能力弱,无法照搬广西等省份的经验和模式。为此,2019年5月,重庆通过将区县国有林场的国有人工商品林作价入股的方式,与中林集团共同组建央地混合所有制企业——重庆市林业投资开发有限责任公司(以下简称“重庆林投公司”),由中林集团控股,作为重庆国家储备林项目投融资平台和实施主体,在区县成立(分)子公司,采取林地流转的方式开展国家储备林基地建设。运行方式以重庆林投公司统筹,区县分(子)公司运行为主,利用中央企业资金、技术、管理经验和成熟的木材营销渠道,激活国有商品林优势资源的市场价值,既充分调动了市场主体的积极性,又有效避免了政府债务或隐性债务风险,实现了“央地合作、优势互补、资产重组、互利共赢”。

2.2 先改 先行 先试 开启储备林建设新模式

重庆城口县位于大巴山南麓,川陕渝三省(市)交界处,地理位置优越,森林生态资源丰富,森林覆盖率高达70.2%[7]。2019年7月,重庆林投公司与城口县政府签署合作协议,率先落地重庆首单国家储备林项目,在政策创新、平台搭建和产业布局等方面积极探索,为全市国家储备林项目建设积累了先行先试经验。

1) 创新政策,为项目推进“开路”。重庆市林业局、重庆市发展改革委和重庆市财政局联合印发实施《关于加快推进重庆市国家储备林建设的通知》[8],明确支持探索建立“林票”制度,开展林业碳汇、森林认证试点,探索发放《林木权证》等,赋予国家储备林项目更大的改革探索空间。在此框架下,城口县政府出台《城口县集体林地经营权证登记管理暂行办法》(1)城口县人民政府办公室.城口县集体林地经营权证登记管理暂行办法.2020.,明确经村集体经济组织2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意并提交相关资料,可以对集体林地经营权、林木所有权、林木使用权进行流转,从政策层面为林地流转松绑,解决了企业的后顾之忧。

2) 搭建平台,为盘活林地“搭桥”。在成立省级项目实施主体的基础上,重庆林投公司在城口县成立了分公司,并与城口县政府按照51∶49的出资比例成立大巴山林业开发有限责任公司。通过大巴山公司将村集体经济组织纳入项目经营管理体系,由村集体经济组织动员村民自愿将承包的林地入股并授权村集体经济组织进行统一经营、管理、合作、流转和进行相关处置决策。村集体经济组织的加入,既消除了农民流转林地的顾虑,又使村集体经济组织有了具体的工作内容和稳定的经济来源,增添了农村经济的活力。

3) 兴林富林,为脱贫攻坚“托底”。重庆市国家储备林项目是一个扶贫项目,最大的受益者是山区群众。一是村集体经济组织通过给大巴山公司流转农民入股林地并约定按年收取每亩50元流转费用,其中向农民支付40元、留存10元用于对已流转林地进行管护,实现了村集体经济组织和农民的长期稳定收益。二是通过聘用当地农民参与项目建设、林地管护等劳务活动,获取劳务收入。三是流转林木采伐时按50元/m3向农户支付分红金,既让农民有盼头,又有效调动了他们参与管护的积极性。四是与县域规划对接,大力发展主导产业、引导农民参与发展生态旅游产业,共享发展红利。

通过复制城口的经营模式,重庆林投公司在奉节县、巫溪县、梁平区等地设立林业开发有限公司。通过国有商品林入股、集体林地收储,将聚集大量可利用的优质资源,并因地制宜开展集约人工林栽培、现有林改培和森林抚育,在全市高标准建设33.33万hm2(500万亩)国家储备林。

3 把握“三性” 做大做强国家储备林的对策建议

尽管国家相继出台了一系列政策支持和鼓励社会资本、市场主体参与国家储备林建设,但仍有许多突出问题和短板亟待解决。以重庆为例,一是政策限制多,发展空间受限。相对于其他生产经营项目,林业生产经营受国家林业政策影响,发展森林旅游、森林培育等前期投入大,且生产周期长,要实现短期经营收益的难度较大。二是松材线虫病疫情发生形势严峻,成果巩固难。重庆作为松材线虫病发生程度较为严重的省区之一,大部分区县均已按照疫区管理,流转林地森林资源管护难度极大,且受疫区管控限制,所有采伐的松木均按照疫木管理,基本上不能产生经济效益,林木价值因此被严重低估。三是利益联结不紧密,难以调动区县参与积极性。国家储备林项目属在地产业,如果得不到地方政府和林业主管部门的支持,很难落地见效,也难以实现自然资本加快增值。为此,建议从以下3个方面加强国家储备林建设。

3.1 把握“公益性” 打好生态优先牌

1) 增加优质木材储备,维护国家木材安全。生态安全是国家安全体系的重要内容,木材安全与生态安全密切相关。近十年来,我国木材消费总量增长了173%,已经成为全球第二大木材消耗国和第一大木材进口国,国内木材生产总量不足、结构性短缺、木材自主供给能力弱,难以在短期内解决,供需缺口持续扩大。受国际木材交易限制引进影响,我国原木进口阻力大,各种挑战增多。《濒危野生动植物种国际贸易公约》[9]严格限制交易的树种增加到400余种,全球先后有86个国家限制或禁止珍稀和大径级原木出口；部分国家采取绿色壁垒等贸易保护主义措施或反倾销诉讼,加大对我国木材和木制成品进出口限制,尤其受中美贸易战、新冠肺炎疫情和逆全球化思潮影响,我国进出口贸易受冲击,珍稀树种和大径级原木进口存在断供风险。木材安全问题已演变为资源战略问题和国际政治问题,维护国家木材安全,必须立足国内,不断提高自身木材供给能力,增加木材战略储备,提升抗风险能力。因此,实施国家储备林项目,一定要站在维护国家安全的角度,大力培育和发展工业原料林、长周期珍稀和大径级用材林,不断增加中高端品种的有效供给。

2) 扩大优质森林总量,全面提升森林质量。重庆有22个区县位于三峡库区,幅员面积4.61万km2,占全市国土面积的56.4%,库区人口占全市总人口的近60%[10],库区两岸城镇广布、人烟密集,人地矛盾十分突出,资源承载力严重不足,环境保护面临巨大压力。同时,三峡库区属于水土流失强度侵蚀区,两岸山高坡陡,森林植被总量不足、分布不均,山体滑坡和泥石流等地质灾害时有发生,特别是三峡水库蓄水后形成30m左右的消落带[11],水土流失问题严重。2018年三峡水库重庆库区水土流失面积达1.61万km2,虽然较1999年减少47.2%,但水土流失严重的局面并未根本性改观[12]。通过实施国家储备林,大面积营造优质高效多功能森林,通过林分改造补种阔叶树、彩叶树,培育近自然的健康森林,大幅度提升森林的质量和效益,有利于全面保护天然林,有利于国有资产保值增值,对于提升资源环境承载能力和维护三峡库区生态安全具有重要作用,有助于推动建设长江经济带绿色廊道,实现长江两岸人与自然和谐共生。

3.2 把握“民生性” 走好富民惠民路

党的十九大提出,实施乡村振兴战略,明确产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,赋予林业特殊的地位和作用。建设国家储备林,不仅维护生态安全,改善农村人居环境,还能创造就业机会,是建设生态林业民生林业的最佳契合点,要结合乡村振兴赋予林业的特殊任务,在富民惠民上下功夫。

1) 要把助推乡村生态振兴作为工作的重要着力点。生态宜居是实施乡村振兴战略的关键环节,是提高广大农村居民生态福祉的重要基础和保障,日本的生态村建设、韩国的新农村运动,都把保护生态作为振兴乡村的重要着力点,实现了乡村振兴与生态改善良性互动。实施国家储备林项目,在绿化、美化上下功夫,补齐绿色发展的基础设施建设短板,让乡村自然资本加快增值,既能满足人民日益增长的美好生态环境需求,又为打造美丽乡村、发展生态旅游打下坚实基础。

2) 要把助推乡村产业振兴作为工作的重要抓手。探索激活林地价值,通过探索多元化发展,助推乡村产业振兴,是国家储备林项目承载的重要使命。要以国家储备林基地建设为基础,用活用好国家储备林项目的政策、资金等优势和市场主体的人才、技术和管理优势,在林木良种培育、科学造林营林、林下经济、林产品加工贸易、生态旅游、林业金融扶持等方面探索集约经营、规模化发展经验,为林业产业转型发展探索经验,为推动乡村产业振兴贡献力量。

3) 要把保就业、保民生作为工作的重要使命。2020年是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。习近平总书记在陕西考察时指出,“脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点”。受突如其来的新冠肺炎疫情影响,全球经济下行压力加大。2020年一季度国内生产总值同比下降6.8%,是自1992年开始发布季度GDP以来首次出现负增长[13]。4月17日中央政治局会议在强调加大“六稳”工作力度的同时,首次提出保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定和保基层运转的“六保”要求,从“六稳”到“六保”,更强调底线思维,是党中央应对疫情冲击、推动经济平稳运行的重大战略部署。各林业职能部门要强化使命担当,充分发挥国家储备林项目建设周期长、就业容量大、扶贫带动强的特点,积极吸纳符合条件的脱贫户、失业农民工就近就地稳定就业。

3.3 把握“创新性” 下好改革先手棋

实施国家储备林项目,是林业现代化建设的创新工程,改革是项目推进的关键环节。

1) 促进林业金融创新。用活用好“绿色金融”,充分发挥财政金融合力、吸引开发性政策性金融参与,实现国家储备林建设长周期与政策性金融贷款长周期之间的有效匹配,大力推进“林权抵押+政府增信”、林业PPP等可复制可推广的融资模式,积极参与“林业碳汇”,协同推进国家储备林项目建设。

2) 创新运营机制。探索政策激励、“蓄水养鱼”,给予市场主体申请国家政策性补助资金开展相关工作方面享受与国有林场等市场主体同等待遇。同时,编制市场准入负面清单,进一步放宽市场准入限制,通过政府引导,规范经营管理秩序,在确保生态安全的前提下,允许社会资本投入发展生态旅游、林下经济等林业特色产业。

3) 深化林业改革。结合新《中华人民共和国森林法》,争取国家尽快修订《中华人民共和国森林法实施条例》,落实相关配套政策。推进林地“三权”分置改革,探索制定林地经营权证发放管理办法。探索完善天然林纠错、公益林调整政策。按照采伐量不大于生长的总原则,由国家储备林经营主体自主编制采伐方案,采伐指标实行单报单批。争取国家调减重庆市耕地保有量及基本农田数量,将坡耕地退耕还林用于储备林建设。允许对松林开展带状改培,变松材线虫病被动防治为主动防控。争取国家启动实施专门的“国家储备林建设工程”,配套安排相应的补助资金,纳入林业重点工程项目库管理。争取国家加大政策性贷款贴息力度,切实增强国家储备林项目的还款保障。

4) 发挥国有林场优势和国社联动机制。充分发挥国有林场优势和国社联动机制。做好国有林场改革后半篇文章,在保证生态公益职能的前提下放活国有林场经营权,发挥国有林场人才和技术优势,挖掘国有林地潜力,因地制宜筛选适生树种,优先选用优良乡土树种,积极发展林苗一体化,采取定点育苗、定向供苗解决国家储备林苗木缺口；鼓励国有林场采取场外造林、国社联动等方式参与集体林地流转和储备,鼓励与集体经济组织、林农等采取合作造林、合作经营和合办平台等方式参与国家储备林国有平台公司入股。

5) 用好用活现有政策。依靠“林长”管林,在森林防火、松材线虫病防控等方面,落实地方政府属地责任,合力做好资源保护工作。争取“项目”兴林,积极争取将国家储备林项目纳入国民经济社会发展“十四五”规划、林业草原“十四五”规划等,积极申报国土绿化、新一轮退耕还林、森林抚育、退化林修复、石漠化综合治理等国家和市级重点工程项目资金支持。融入“林票”富林,通过建立市场化生态补偿机制完善资源有偿使用制度,让保护发展生态的经营单位和个人不吃亏、能受益、可持续,弥补实施国家储备林项目周期长、收益慢的不足,实现国有资产保值增值。