中国共产党领导制度建设的历史演进(1921—1949)

陈 金 龙

(华南师范大学 马克思主义学院，广东 广州 510631)

制度的全局性、稳定性、长期性特点，决定它在党的建设过程中处于中心位置。党的制度体系以党章为根本，包括党的组织制度、党的领导制度、党的自身建设制度、党的监督保障制度。具体就党的领导制度而言，主要包括党的集体领导制度、党的集中领导制度、党的领导方式制度。中国共产党自创立时起，就高度重视制度建设，制度建设贯穿党的建设全过程和全领域。新民主主义革命时期是党的领导制度发端、建立与逐步完善的阶段，党的领导制度建设伴随新民主主义革命的进程而逐步展开。本文拟就新民主主义革命时期党的领导制度建设演进的历史进行考察，以揭示党的领导制度建设演进的动因、特点和作用。

一、党的集体领导制度的确立

党的集体领导制度解决的是党内权力配置问题，重大事项由集体讨论决定而不是个人说了算，这是党的领导的最高原则。新民主主义革命时期，党的集体领导制度随着党的自身建设实践的演进而逐步确立起来。

中共一大选举产生了由陈独秀、张国焘、李达组成的中央局，并有成立中央执行委员会的初步设想。中共二大党章采取委员会制的集体领导制度，规定成立中央执行委员会、区及地方执行委员会作为集体领导机构：中央执行委员会由全国代表大会选举五人组成，任期一年；地方执行委员会由全体党员大会或代表会推举三人组成，区执行委员会由区代表会推举五人组成，任期半年。“各委员会均互推委员长一人总理党务及会计，其余委员协同委员长分掌政治、劳动、青年、妇女等运动。”[1]166这里既规定了委员长产生的办法，又明确了执行委员会内部的具体分工。中共三大通过的中央执行委员会组织法规定，“中央执行委员会由本党常年大会选出。其一切行动对大会负责，在两大会之间为本党最高指导机关，管理各区各地方之行动”[1]268。这一规定，明确了中央执行委员会的产生、地位与职责，确立了中央执行委员会的权威，有利于其领导作用的发挥。中共五大通过的组织问题议决案明确规定，“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委以至支部”[2]208。党的集体领导制度的提出，在党的领导制度建设史上具有重要意义，表明中国共产党已具有集体领导的自觉，奠定了集体领导制度建设的思想基础。中共五大提出设立中央政治局常务委员会的设想，并通过党章确立下来。《中国共产党第三次修正章程决案》将中央执行委员会调整为中央委员会；由中央委员会“选举正式中央委员一人为总书记及中央正式委员若干人组织中央政治局，指导全国一切政治工作”；“中央政治局互推若干人组织中央常务委员会(Secretariat)处理党的日常事务”[2]270-271。中央委员会、中央政治局及其常委的设立由此开始，实施集体领导的思路日渐清晰，中共五大对于党的集体领导制度的确立具有重要意义。

大革命失败后，党的集体领导制度得到强化。1928年1月30日下发的中央通告第三十二号，专门讨论集体领导问题，并将其提升到党的建设“最严重的问题”的高度。针对当时实行集体领导导致工作无中心、负责同志都不敢负责、工作松懈怠慢、妨碍工作进行等问题，通告对怎样实行集体领导提出具体指导意见，如：“集体的领导仍需分工，分工而应有专门性质”；一切权力与指导集中于各级党部的执委或常委，“一切大的工作方针都要共同的决定”；执委或常委书记，应是主要负责人[3]157。通告使党的集体领导制度化迈进了重要一步。

抗日战争时期，关于集体领导的制度规定相继出台。1937年12月，中共中央制定《中央书记处工作规则和纪律草案》，明确规定中央书记处的职权、地位、各位书记的工作纪律等重大原则，其中关于中央书记处的工作规则贯彻了集体领导原则。比如，中央书记处每三日开会一次，集体解决中央的日常工作和处理答复各党部的问题；用中央书记处名义发布的电文文件，需要经过半数以上书记签名同意后才可发出；书记处的重要文章、对外发表的重要谈话或重要报告大纲，必须经过中央书记处集体讨论后才能公布[3]303-304。与此同时，中共中央制定的《中央政治局工作规则和纪律草案》，同样体现了集体领导原则。在此基础上，中共六届六中全会审议通过《中央委员会工作规则与纪律的决定》，对中央委员会、中央政治局、中央书记处、各中央局及各中央分局的工作规则与纪律分别做出详细规定，使党的集体领导有了规范性要求。

解放战争时期，党的集体领导制度得到加强，其举措是党委制度的健全。1948年9月，毛泽东为中共中央起草《关于健全党委制》的决定，强调“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”，今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，“都必须建立健全党委会议制度，一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行”[4]497-498。这一决定总结了党内实行集体领导的成功经验，纠正了部分组织集体领导有名无实的错误，扩大了实行集体领导的范围。与此同时，中央政治局会议通过的《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》再次强调，“健全党委制，是良好地实现全党民主集中制的重要环节”，各级党委“必须实行重要问题均经党委集体讨论和作出决定的制度，而不应当由个人决定重要问题”[4]519。党委制成为集体领导的组织形式，进一步将集体领导制度化。

集体领导是中国共产党领导制度的最高原则，这一原则有利于发展党内民主、集中全党智慧，确保党中央决策的科学性，进而形成领导合力，彰显集体领导的制度优势。

二、党的集中领导制度的建构

党的集中领导制度解决的是党的上下级组织关系、党的组织与其他组织关系问题。新民主主义革命时期，确立了党的一元化领导原则，明确了党对政府、军队、青年团的领导，并建立了报告请示制度，党的集中领导制度的基本框架建构起来。

中共四大明确提出无产阶级在民主革命中的领导权，认为“中国的民族革命运动，必须最革命的无产阶级有力的参加，并且取得领导的地位，才能够得到胜利”[5]219。意识到党的领导地位和掌握领导权的重要性，是党的集中领导制度建构的起点。土地革命战争时期，面临大革命失败后党的组织遭到严重破坏的特殊环境，尤为强调党的集中领导。八七会议通过的《党的组织问题议决案》指出，“现时秘密状态之中，需要最大限度的集权”[2]450。这里所说的集权实际上是指集中领导，以应对复杂环境下党的生存和发展面临的危机。为避免集权制演变成为个人集权，中共中央给红四军前委的指示信提出，“所谓集权制当然是指在集体指导组织中的集权，绝不是个人的集权”[6]396。大革命失败后所强调的集权制，是集权于党的组织而非集权于个人，集体领导是集权的基础。指示信还提出，“党的一切权力集中于前委指导机关，这是正确的，绝不能动摇。不能机械地引用‘家长制’这个名词来削弱指导机关的权力，来作极端民主化的掩护”[6]520。这里规定的是党的上下级组织的集中领导制度。

抗日根据地分散在全国各地，为维护党中央的权威，更为强调党的集中领导，以增强各根据地的协调性、统一性。1941年7月颁布的《中共中央关于增强党性的决定》，批评了分散主义、独立主义、本位主义、个人主义、家长制等现象，要求“在党内更加强调全党的统一性、集中性和服从中央领导的重要性”[7]。针对某些工作部门向党闹独立性、下级向上级闹独立性、个别同志对于带全国性的问题随便发言等情况，1942年9月，中央政治局通过决定，要求各根据地建立以党为中心的一元化领导，党“应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体”[8]423。一元化领导原则的确立，是党的集中领导制度趋向成熟的重要标志。1943年3月，为使中央机构更加简便与灵活，事权更加统一与集中，“以达到更能增强中央的领导效能”[9]171，中共中央对中央机构进行了调整和精简，在中央政治局及书记处之下设立宣传委员会和组织委员会，实行归口管理。中央政治局担负领导整个党工作的责任，有权决定一切重大问题，凡属重大的思想、政治、军事、政策和组织问题，须经政治局会议讨论通过。书记处是根据中央政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，在组织上服从中央政治局，但在中央政治局方针下有权处理和决定一切日常性质的问题。中央机构的调整和精简既体现了集中领导的原则，又有利于提高集中领导的效率。

党对军队的绝对领导是党的集中领导的内在要求。土地革命战争时期，基本确立了党对军队的绝对领导制度。毛泽东在三湾改编过程中，创造性地做出“支部建在连上”的制度安排，班、排建立党小组，连队建立党支部，营、团建立党委，并规定部队的一切重大问题都要经过党组织集体讨论决定。经过三湾改编，初步建立起党领导军队的制度。古田会议决议批判了极端民主化、非组织观点等错误思想，强调“党对于军事工作要有积极的注意和讨论。一切工作，在党的讨论和决议之后，再经过群众去执行”[6]729。这一规定体现了党对军队的领导。为了贯彻党对军队的绝对领导，1930年颁布的《中国工农红军政治工作暂行条例草案》明确提出：红军“须接受无产阶级先锋队(共产党)的领导”，“红军的政治工作就是要巩固无产阶级及其先锋队——中国共产党在红军中的领导”[10]。军队政治工作的旨趣在于确保党对军队的领导。随后，中共中央革命军事委员会颁布《总政治部关于红军中党的工作的训令》等文件，一致要求“保障党对红军的绝对领导”[11]。抗日战争时期，军队分散在各根据地，要发挥军队在抗日战争中的作用，增强对日作战的协调性，更加需要党对军队的绝对领导。1940年10月，总政治部关于干部工作第一号指示规定，八路军、新四军是“共产党领导的劳动人民的军队，它是一个党的军队”[12]。党对军队的绝对领导制度在抗日战争时期得到强化。1947年2月，中共中央给晋察冀军区政治部并各中央局分局发出指示，要求根据古田会议决议的原则，组织军队中各级党委会，讨论和决定军队作战、工作、政策及干部等问题，以加强党对军队的领导，避免军队中单纯首长制所产生的缺点。各级党委会的建立，进一步强化了党对军队的绝对领导。

青年团是党的后备力量，对青年团的领导是党的集中领导的重要方面。建党和大革命时期，由于特殊的历史背景和客观条件，党与团几乎同时分别建立，许多地方团甚至先于党建立，团的作用一度盖过了党[13]。1926年7月，团中央扩大会议在上海召开，会议通过的《宣传问题决议案》指出，青年团的性质为共产党领导下的青年群众团体。土地革命战争时期，明确要求实现党对青年团的领导。1929年8月，《中共中央关于鄂西党目前的政治任务及其工作决议案》指出，“青年团是党在青年工农群众中的组织，是自己工作之一部分，是党的最主要的一个助力。党与团应该在组织上工作上发生密切的关系，党应该在政治上领导团，帮助团培养干部，帮助团的青年化，党团在工作上要互相帮助的发展，互相作工作报告与派代表参加会议”[6]414。这里规定了党领导青年团的具体方法，党对青年团的领导主要是政治领导和干部培养。1930年9月19日，中央通告第八十九号明确要求划分党团组织，强调青年团是党领导下的青年组织，是“党的后备军”[14]。党对青年团的领导制度在抗日战争时期、解放战争时期得到进一步强化。

报告制度是实行集中领导的重要保障。建党时期，已开始实行报告制度。1924年11月，中共中央发布第二十一号通告，要求各地方每次接到中央文告后，应将执行情况随时报告中央；委员长或组长，至少一星期向中央报告一次；报告不宜过于简略，要很有条理述明各项工作的全部[5]164-165。1926年7月，中央执行委员会扩大会议制定的《组织问题议决案》提出，“各级机关间，必须建立互相密切的关系；各上级机关对于下级机关，各下级机关对于上级机关，都须有定期报告”[15]284。这里规定的报告制度是双向的，主要是相互的信息沟通。与此同时，《关于宣传部工作议决案》提出，每月各区委及地委必须按期向中央宣传部报告，报告内容包括鼓动成绩、宣传成绩、地方所出刊物期数及当时的中心口号、思想舆论调查、教育成绩、党校成绩、中央各种刊物在当地的影响、当地同志在中央刊物刊发的通讯数量与目录。在此基础上，中央宣传部应将全国的鼓动、宣传、调查、各种刊物的期数及其对于重要事件的论解、编译成绩等，以书面形式报告中央局[15]287-289。这是宣传方面报告制度的开始。大革命时期，各地对于农民运动没有专门报告，即使有专门报告，或报告不及时，或报告不切实，对于中央农委的指导工作不利，以致形成各自为战的状态。1926年8月，中央发布通告，要求以后各区各地“每月至少应将农运工作情形专门报告于中农委一次，其临时发生之斗争亦应随时报告”[15]351。这是农民运动报告制度的规范化。

土地革命战争时期，报告制度进一步规范。针对各地给中央的报告存在过于简单、零碎的问题，1928年10月17日发布的《中央通告第七十三号(规定各种报告大纲)》提出了实行报告的具体要求：上月报告于下月5日前寄出；各种工作报告要有数字统计，尽可能制成表格；有些客观情况下月与上月相同者可不报告，但第一月必须报告，以后还须注意切实调查；政治报告可附对中央的建议；每月经费要详细报告，否则中央将停发；报告上避免人名、机关名，防止遗失时泄密；送递报告时要使用秘密技术。此外，通告还规定了组织报告大纲、宣传工作报告大纲和党内经济报告的要求[3]183-185。通告的发布及实施，促进了党内组织、宣传、经济报告的统一和规范，保证了报告要素的完整性和报告制度的严肃性。

抗日战争时期，鉴于王明在抗日方针政策等重大问题上不请示中央就擅自以中央名义发表宣言和声明，致使党的军队和群众组织遭受重大损失的情况，1942年9月，中共中央颁布《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，要求“在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一”，下级党政军民组织在“解决新的原则问题及按其性质不应独断的问题时，不向上级和中央请示，都是党性不纯与破坏统一的表现”[8]428。这是在党的决定中第一次明确规定请示的要求，请示实质上是一种事先报告。

解放战争时期是国共两党最后博弈、较量的时期，稍有不慎将导致严重后果，因此请示报告制度显得尤为重要。1948年1月7日，毛泽东为中共中央起草《关于建立报告制度》的党内指示，明确规定：各中央局和分局，由书记负责，每两个月向中央和中央主席做一次综合报告；各野战军首长和军区首长，除做战方针必须随时报告和请示，并且按照过去规定每月做一次战绩报告、损耗报告和实力报告外，从今年起，每两个月要做一次政策性的综合报告和请示。对于报告的具体内容、字数要求、报告方式都提出了明确要求[4]3-4。3月25日，中共中央发出《关于建立报告制度的补充指示》，要求各中央局、分局、前委对下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论属于何项问题，均须同时发给中央一份；下级所做政策及策略性报告，其内容重要者亦须同时告知中央[4]240。5月25日，毛泽东为中共中央起草党内指示，再次批评了“事前不请示事后不报告的错误态度，将自己管理的地方，看成好像一个独立国”的现象，强调“全党迫切需要的，是不失时机的生动的具体的报告和指示”[4]319-320。8月14日，毛泽东围绕请示报告制度再次起草指示，要求“严格执行及时的和完备的报告制度，将这件事作为一种绝对不允许违反的指令”[4]423。9月，中共中央政治局会议通过决议，对各项工作中何者决定权属于中央，何者必须事先请示并得到中央批准后才能实行，何者必须事后报告中央备审等，做出明确规定。围绕同一个问题如此密集发布指示、形成决议、做出决定，这在党的历史上是不多见的。如此，请示报告制度日臻完善。

党的集中领导制度的建构，明确了党的领导核心地位，维护了党中央的权威，为实现党对政府、军队和青年团的领导提供了制度保障。

三、党的领导方式制度的建立

党的集体领导、党的集中领导都要借助一定的领导方式来实现，新民主主义革命时期开始了党的领导方式制度建设的实践。

民主集中制既是党的组织原则，也是实现集体领导的方式。《中国共产党第三次修正章程决案》第十二条规定“党部的指导原则为民主集中制”[2]268，这是首次在党章中规定民主集中制原则，确立了民主集中制对于党的集体领导的重要性。1928年1月30日下达的《中央通告第三十二号(关于组织工作)》，重申民主集中制原则，强调民主是集中的基础，集中是在广泛民主基础上的集中，“党内要尽可能的实行民主主义”[3]158。强调党内民主，有利于纠正党内存在的家长制倾向，实现党的集体领导。中共六大通过的党章，重申党的组织原则为民主集中制。1928年10月17日，中央发布通告第七号提出，“尽可能实行民主化，注意启发并接收下级同志的意见，实行集体的讨论和集体的分工，打破家长制、命令制的遗习，另一方面则防止极端民主化的发生”[16]677。这一规定强化了党的集体领导制度。中共七大党章对民主集中制进行了具体规定，“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”[17]。这一规定诠释了民主和集中的辩证关系。

从非党组织而言，党的集中领导通过在政府和各种群团组织中设立党团来实现。党团是党组的前身，最早设立于大革命时期。中共四大通过的《对于组织问题之议决案》提出，“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中，应组织党团，从中支配该党和该团体的活动”[5]260。党在大革命时期的领导作用是通过党团实现的。中共五大党章首次增写“党团”一章，规定“在所有一切非党群众会议及执行的机关(国民党、国民政府、工会、农民协会等等)中，有党员三人以上，均须组织党团。党团的目的，是在各方面加紧党的影响，而实行党的政策于非党的群众中”[2]276。中共六大党章保留了党团的规定，增加了党团“监督党员在非党组织中之工作”[16]481的职能，并对党团的运行进行了规定。1928年9月至10月，中共中央给毛泽东、湘赣边特委及红四军军长发出指示信，专门就如何处理苏维埃区域内党和苏维埃的关系进行了阐释，指示信特别指出：“在苏维埃区域内，党应当是苏维埃的思想领导者，应经过党团指导苏维埃的工作，纠正过去党代替苏维埃的错误，同时严防苏维埃代替党的危险。”[18]指示信是对党的六大决议案的贯彻落实，保障了党对苏维埃政权的有效领导。1930年7月，全国组织会议通过的《目前政治形势与党的组织任务》决议案，对于党与苏维埃政权的关系明确规定：“党在政治上是领导苏维埃，但在组织上不能直接指导和命令苏维埃，党只能运用在苏维埃中的党员起党团作用，实现党的领导。”[19]这是为解决苏区存在的“以党代政”“党政不分”而做出的规定，明确党对苏维埃政权的领导方式。1934年3月，在总结各地苏维埃党团工作的基础上，中央组织局颁布《苏区党团组织与工作条例》，明确了党团的具体组织方法，对党团日常工作、党对于党团的领导、党团与青年团的关系，做出详细规定，使党团组织及其运作有了基本规范。中共七大党章则将“党团”改称为“党外组织中的党组”，同时将具体条文减少至三条，主要说明了党组的设立与产生、任务、人事任免以及党组与党委的关系。党组是对非党组织实施党的领导的组织形式。

党的领导方式、领导方法直接关系到党的领导效能与实现。1942年9月，中央政治局通过决定，在确立党的一元化领导原则时，强调 “党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办”[8]426。这是对党的领导方式的原则规定。1943年6月，中央政治局通过《中共中央关于领导方法的决定》，强调反对主观主义、官僚主义的领导方法，提倡科学的领导方法。其中明确规定：“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”[9]330一般和个别、领导和群众相结合，涉及的是领导方式，既要一般号召又要深入实施，既要发挥领导骨干的作用又要发挥广大群众的作用。决定还指出“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”[9]332，对领导和群众相结合的具体方法进行了系统阐释。

党的领导方式制度的确立，为党的集体领导、集中领导的实现提供了制度依托，有利于促进党的领导行为科学化、规范化，提升党的领导效能，实现党的领导目标。

四、结 论

新民主主义革命时期，党的领导制度建设围绕党的集体领导制度、党的集中领导制度、党的领导方式制度三个维度而展开，基本制度框架已经建立起来，并经过实践积累日趋完善。党的领导制度建设的历史演进彰显了党的制度建构、制度创新能力。

新民主主义革命时期，党的领导制度演进的原因：一是党自身建设和发展的内在要求，党的领导行为需要制度规范和约束；二是党面临的环境任务变化对党的领导提出新的要求，推动党的领导制度的建立和完善；三是党的领导实践经验积累，推动党的领导制度的建构和完善。

新民主主义革命时期，党的领导制度的演进既保持了制度的稳定性和连续性又能因应环境变化适时进行制度创新，既能针对党的领导制度面临的突出问题开展制度建设又能依据党的领导制度建设的内在要求开展制度建设，实现问题导向与目标导向的统一，既重视党的领导制度的制定更重视党的领导制度的执行，通过提高制度的法律位阶强化制度的执行力，发挥党的领导制度的整体效能。

新民主主义革命时期，党的领导制度建设既保证了革命过程中党的领导作用的发挥，促进了新民主主义革命的胜利，也为新中国成立后党的领导制度建设奠定了重要基础。事实上，新中国成立后党的领导制度基本沿用了新民主主义革命时期的基本制度框架，并根据中国共产党执掌全国政权的内在要求创新了党的领导制度。