横琴创制：新时代“一国两制”的边境区域合作治理实践与完善

张洪为

(淮阴师范学院法政与公共管理学院，江苏淮安 223001)

邓小平同志提出的“一国两制”基本国策，顺利地解决了港澳回归祖国的问题。习近平指出，“事实证明，‘一国两制’是解决历史遗留的香港、澳门问题的最佳方案，也是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度。”[1]2009年6月24日国务院通过《横琴总体发展规划》，与澳门一河之隔的横琴成为了粤港澳合作发展的载体，并成为“一国两制”理念指导下的区域经济合作创新区。2015年横琴又被列入广东自贸试验区之内(珠海横琴自贸试验区)。横琴从一个边防禁区，一跃成为边境区域合作治理中不断创新制度(创制)的明星，是新时代中国特色社会主义思想的产物。横琴边境区域合作治理的出路，仍然在“一国两制”方针指引下，持续不间断地进行新创制。

一、横琴先行：新时代“一国两制”的边境区域合作治理创制实践

十年来横琴在“一国两制”方针下先行先试，走出了一条独特的边境区域合作治理新路子。“横琴在一个‘蕉林绿野、农庄寥落’的荒岛上创造出了发展的奇迹，主要经济指标呈现指数级增长——地区生产总值(GDP)从2.85亿元增长到183.6亿元，翻了63.4倍，年均增长68.32%；固定资产投资从19.08亿元增长到412.31亿元，翻了20.6倍，年均增长46.83%……”[2]横琴在边境区域合作治理的制度创新上成果斐然，主要可以归纳出如下几个方面：

(一)政治站位高

2018年习近平视察横琴时指出：“建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。横琴有粤澳合作的先天优势，要加强政策扶持，丰富合作内涵，拓展合作空间，发展新兴产业，促进澳门经济发展更具活力。”[3]横琴在贯彻习近平讲话精神及全面落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》时，以高的政治站位，确立了横琴边境区域合作治理的制度创新基调。

在“一国两制”方针指导下，横琴的总体发展方向是：“按照‘中央要求’，围绕‘港澳所需’，聚焦‘湾区所向’，发挥‘横琴所能’，以横琴为粤澳合作主平台和主载体，全面深化对澳合作，用横琴空间做大澳门新兴产业增量，用横琴资源破解澳门空间局促和产业单一问题，解决澳门关切，千方百计为澳门产业多元发展创造条件，与澳门共同打造粤港澳深度合作示范区，助力澳门融入国家发展大局，进一步丰富‘一国两制’伟大实践。”[4]横琴从荒岛变成经济发达的新区，充分体现了新时代中国特色社会主义思想在边境区域合作治理实践中的卓绝成就。

首先，横琴边境区域合作治理创制有中央的正确领导，路线不会跑偏。横琴边境区域合作治理本着“一国两制”方针，全面落实中央要求，在2009年国务院批准实施的《横琴总体发展规划》中，中央就做了制度创新的总体规划：“横琴作为粤港澳紧密合作的新载体，可充分发挥三地在人才、技术、市场和管理体制等方面的优势，促进区域间人员、物资、资金和信息的高效集聚和合理流动，形成新的政策优势和体制创新优势，以政策、体制创新促发展模式创新，为珠三角地区深化改革、扩大开放、探索科学发展模式进行试验和提供示范。”[5]中央的总体规划确立了横琴边境区域合作治理中的先行先试的示范新区地位，在政治制度和政府管理制度上拥有先行的权力，中央允许横琴先试，这需要大气魄、大智慧；港澳允许其“一国两制”，建立在其本身与内地实行不一样的制度基础上，它是解决历史问题的创新之举，其实践取得了举世公认的成功；而横琴是在社会主义制度的基础上实现“一国两制”的继续创新，其阻力可想而知。若横琴边境区域合作治理成功，对拥有广阔边疆的中国来说其效应不言而喻。横琴边境区域合作治理有中央的正确领导，路线就不会跑偏，横琴的制度创新将越来越为世界所关注。

其次，横琴边境区域合作治理创制有着新时代中国特色社会主义思想的正确引领。习近平在党的十九大报告中指出：“香港、澳门发展同内地发展紧密相连。要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”[6]在新时代中国特色社会主义思想的指引下，横琴有了可以进行制度创新的大好前提，横琴是落实粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作的桥头堡，它将新时代中国特色社会主义的最有“特色”的一面向世界展示，在社会主义制度下也可以进行更灵活的“制度创新”，这是新时代的中国特色。在确立“全面推进内地同香港、澳门互利合作”的主旨下，横琴的边境区域合作治理创新之举，路线方针政策不会跑偏。

最后，横琴边境区域合作治理创制有粤港澳地方政府的通力合作，道路越走越宽。改革开放以来，地方政府间的竞争是促进地方发展的强劲动力，中央给予了广东省尤其是珠海市“一国两制”建设横琴的机遇，这是地方政府梦寐以求的历史性政策优势。一般来说，地方政府将政策利好会运用到极致，以带来地方最大化地发展。横琴在十年内横空出世，以全新的新区形式出现，充分证实了地方充分利用了政策利好，吸引了港澳地方政府共同发展横琴。多方合作，通力打造一个全新的横琴，让粤港澳同时获利，这是地方政府的胜利，它奠定了横琴边境区域合作治理制度创新的基础。

(二)产业策略准

在2019年中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，设有“推进珠海横琴粤港澳深度合作示范”专门章节，论述横琴边境区域合作治理的产业发展策略。具体来说，中央对横琴边境区域合作治理做了全面的产业制度创新。

其一，将横琴发展为国家新区。早在2009年的《横琴总体发展规划》中，就确立了横琴产业方向为：“加强珠澳合作，大力吸纳国外和港澳的优质发展资源，打造区域产业高地，通过高技术的转移、扩散和外溢效应，促进珠三角和内地传统产业的技术改造和优化升级。拓展澳门的产业发展和教育科研空间，促进澳门经济适度多元发展。”[7]横琴建立新区以来，产业政策创制一项接着一项，引入澳门大学建立新校区、推动中医药科技产业园发展等等新产业的引进，尤其是产业的配套服务政策的紧跟，横琴新区的边境区域合作治理创制，跨过了成功的关键节点。

其二，将横琴发展为自贸试验区。将横琴纳入到国家级的自贸试验区范围，这是中央对横琴经济制度创新的又一重要举措。横琴边境区域合作治理的成功与否，与其经济发展直接挂钩，给予横琴自贸试验区的地位，这是中央将横琴纳入了具有边境区域合作治理创制权的领域之内。有了自贸试验区地位，新的产业进入就具备了更优越的条件。

其三，将横琴发展为粤港澳深度合作示范区。《粤港澳大湾区发展规划纲要》对粤港澳的深度合作做了定位：“配合澳门建设世界旅游休闲中心，高水平建设珠海横琴国际休闲旅游岛，统筹研究旅客往来横琴和澳门的便利措施，允许澳门旅游从业人员到横琴提供相关服务。支持横琴与珠海保税区、洪湾片区联动发展，建设粤港澳物流园。加快推进横琴澳门青年创业谷和粤澳合作产业园等重大合作项目建设，研究建设粤澳信息港。”[8]这意味着横琴继国家新区和自贸试验区之后，再次担当国家战略重任，横琴产业迎来了新的一波发展机遇。

(三)社会治理强

人离不开社会生活，横琴治理制度创新并没有忽视社会治理上的创制。中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，也着重提出了要加强民生合作：“支持珠海和澳门在横琴合作建设集养老、居住、教育、医疗等功能于一体的综合民生项目，探索澳门医疗体系及社会保险直接适用并延伸覆盖至该项目。在符合横琴城市规划建设基本要求的基础上，探索实行澳门的规划及工程监管机制，由澳门专业人士和企业参与民生项目开发和管理。研究设立为澳门居民在横琴治病就医提供保障的医疗基金。研究在横琴设立澳门子弟学校。”[9]

十年来，横琴社会治理制度创新一项接着一项，横琴新区、自贸试验区等多重政策优惠不断叠加起来，对港澳优惠的政策体系创制逐步完成。主要创制有：其一，全面落实“港人港税，澳人澳税。港澳居民在横琴工作个税做到与其户籍地持平，当地政府予以税收补贴；其二，对横琴内的公共服务平台调备购置予以补贴；其三，人才引进力度的创制；其四，医疗基金、澳门子弟学校的创制基本完成。横琴成功的社会治理创制，充分体现了“一国两制”边境区域合作治理全新的制度创新。

二、横琴试错：新时代“一国两制”的边境区域合作治理创制检讨

“一国两制”解决了港澳的历史遗留问题，“一国两制”也给了中国边境区域合作治理以启示。在边疆如此辽阔的中国，边境区域合作治理可以通过制度创新，创制许多新的区块，促进边疆区域持续稳定的和平与共同发展。新时代中国特色社会主义思想予以横琴高度的先行先试权利，让横琴创制试错，却可以为全国边境区域合作治理提供全新的路径借鉴。若横琴创制成功，将对沿海地区的深圳、厦门、福州平潭，以及陆地边境线上众多边境区域合作开发区，产生示范作用。这是低成本高收益的制度变迁过程，不断检讨试错中的经验教训，有利于全国性边境区域合作治理创制。

(一)持续动力不足

当前，横琴边境区域合作治理创制的权力源头来自中央。中央通过政策法律的制订，赋予地方优惠政策和创制权力。横琴有今天发展的成绩，就得益于中央政府不断赋予横琴优惠政策和创制权。从确立横琴为国家新区，到自贸试验区，到最近的粤港澳深度合作示范区，中央政府赋予了横琴一波又一波的政策利好，这是其他边境地区(开发区)所没有的，有中央的优惠政策，又有地方落实创制推进，才有了横琴的今天。珠港澳大桥通车，粤港澳大湾区进入到了深度合作阶段，横琴边境区域合作治理获得了中央赋予的创制的最优外部条件，即横琴创制条件已基本达到极限。横琴若想获取更多的优惠政策，可能性较小。

中国地方政府的创制的主要动力来源于上级(尤其是中央)的放权。这是集中统一领导体制的必然结果，其优点是全国一盘棋，能保证政令的统一与高效；其不足是难以适应地方治理尤其是边境区域合作治理的需求。边境区域合作治理需要更多的灵活性和自主性，地方创制要允许地方不断试错。边境区域合作治理“虽然是由边疆地区地方政府主导领导下进行，但客观上需要非政府组织、事业单位、企业和公民的协同治理，还需要中央政府、周边其他国家政府以及国际组织的协同治理”[10]。横琴居于港澳大湾区，作为新区、自贸试验区、示范区，其面临的政治、经济和社会事务，具有跨域性、重杂性，中央赋予的优惠政策既给了横琴发展的机遇，也给横琴边境区域合作治理持续创制带来了挑战。

挑战主要体现在，一波又一波政策利好，容易让横琴形成“等靠要”的惯性，在政策创制的选择上往往“放不开”，不敢去试错。创制最利好的条件已经得到之后，如何适应极速发展的需要，持续创制就成了难题。“一国两制”“新时代中国特色社会主义思想”已经很成熟了，但是大多数的横琴人仍不习惯以这些理论来主动创制，当然创制具有一定的政治风险也是一个重要原因。横琴的发展，不限于横琴，它首先涉及港澳，同时涉及中国与全世界的经济联系，制度变迁的周期比其地区要短很多，不断创制是横琴现实发展的需要。这就要求横琴人要更大胆地进行创制试错，还需要更强大的自治能力，而这些恰恰是现实中的横琴所缺乏的。

适应政治、经济和社会治理的制度创设，需要有权威性、自主性，而横琴边境区域合作治理创制具有很强的政治色彩，哪怕是纯属经济和社会治理领域的创制，也往往有许多外部因素的影响，尤其是某些戴着“有色”眼镜者的挑剔，这些都是横琴地方政府不敢自主创制的重要原因。

在缺少了中央持续政策支持的基础上，横琴边境区域合作治理创制能力不断降低，这与当前横琴快速发展的社会需求不相匹配。

(二)港澳参与不足

“一国两制”的成功实施，得益于中央政府赋予了港澳高度的自治权，“港人治港”“澳人治澳”被人作为常识不断提起并确立为港澳地方治理的基本原则。横琴属内地管辖，中央赋予了横琴诸多的优惠政策，但并没有确立“横琴人治理横琴”这样的管理原则。在新时代中国特色社会主义思想指导下，原则上我们也允许横琴人先行先试，它包括了横琴人根据横琴发展的需要自行创制。

横琴人对边境区域合作治理的创制，具有特殊性，由于边疆地区许多社会公共事务的跨域性，边境区域合作治理并非完全属于特定区域的地方政府所管理，而是该地方政府联合边境相邻地区治理主体，对这些跨域性公共事务共同治理。粤港澳大湾区已被珠港澳大桥紧紧地勾连起来，横琴又面临着新一波的快速发展，可以想象，未来将会有越来越多的港澳企业及同胞转移到横琴来发展，“横琴人”将成为一个具有不同文化特征的群体，越来越多的“港人”“澳人”将成为新的“横琴人”。不同文化特征的新“横琴人”将会对地方治理、边境区域合作治理提出自己的诉求。横琴将不止于一种内地主流的“大一统”文化，还将包容进具有欧美“自治”传统的文化，各种文化的融合是边境区域合作治理公共事务的跨域性决定的。

横琴边境区域合作治理的跨域性，决定了横琴公共事务的管理需要新“横琴人”广泛的参与。而作为新的边疆区域，地方政府仍然延用传统的内地地方政府治理方式，这种治理方式虽然也强调“参与”，但与港澳所推行的自治基础的“参与”有着文化上的差异。两者在“参与”的认知上，常常出现非常大的文化差异，内地所认知的广泛“参与”，在港人澳人眼里可能是“参与不足”。要达到港人澳人也认同的“广泛”参与，需要我们的政府管理制度上有巨大的创新，新型的边境区域合作治理创制应该是在新“横琴人”中的“港人”“澳人”也能广泛进入地方政府决策及具体执行的各个环节的基础上。

从经济领域的发展来看，横琴创制更要有港人澳人的广泛参与，“发达国家的技术和产业处于全球的前沿，创新只能来自于自己的发明。发展中国家则位于世界技术和产业链的内部，创新可以依靠引进和模仿来实现，而使风险和创新的成本远低于发达国家。”[11]横琴经济领域的发展离不开港澳技术和管理的转移，市场领域产业转移的需要，横琴还需要有更多的港人澳人参与。而当前横琴的发展，主要依赖中央政府与地方政府的“推动”，而缺少自下而上的新“横琴人”的推动。港人澳人创制参与的不足将制约着横琴今后的快速发展。

(三)社会自治不足

“大一统”体制重视自上而下的制度统一，其不足则是基层社会的自治力不足。“大一统”体制下，“一盘散沙”是基层社会的基本特点。边境区域合作治理需要有更多更高的权威，“边境区域合作治理的目的，是在国家政治制度框架下运用权力权威去指挥控制、引导规范社会组织、企业和公民的活动，最大限度维护公共利益。”[12]

横琴的现状是中央的权威充足、地方的权威不能满足快速发展需要，尤其是横琴刚刚发展起来的社会力量在边境区域合作治理发挥的作用严重不足，更谈不上社会力量参与横琴边境区域合作治理的创制。

中央已经给予了横琴最优惠的社会民生政策，这在内地人看来已然“极好”了，但放眼全世界，尤其是经济和社会长期处于较为发达的港澳地区来说，我们的民生工程才刚刚起步，与世界上发达的民生工程(如福利国家政策)仍然有短期内无法弥补的“鸿沟”。

弥补港澳与内地民生福利的差距，需要横琴人基于国家赋予的最优惠待遇基础上，结合横琴发展的需要，不断创制，不断完善民生工程。在这个边境区域合作治理创制的过程中，需要有港澳人士的广泛参与，需要基层社会组织真正地“自治”起来。民生工程仅仅“等靠要”很难满足横琴快速发展所需，社会自治力的严重不足已经影响到了横琴发展的速度。

三、横琴未来：新时代“一国两制”的边境区域合作治理创制完善

制度的创设是一个全面的系统的工程，横琴今天的成就得益于十年来中央政府赋予了横琴最优惠的创制权，未来的横琴创制将取决于横琴自身，包括政府、企业、社会组织和个人的共同努力。

(一)“三三制”：横琴未来边境区域合作治理的政府制度创新

在中国共产党的历史上曾经采取过“三三制”：1940年3月6日毛泽东为中共中央起草《抗日根据地的政权问题》，指示抗日民主政府必须实行“三三制”原则，即“政府机构的人员构成比例，共产党员(代表工人阶级)、左派分子(代表小资产阶级)、中间分子和其他分子(代表中等资产阶级和开明绅士)大体各占1/3。政权机构的人员由人民选举产生，实行民主集中制。”[13]当时的“三三制”政策的实施，保证了中国共产党的领导，团结了一切可以团结的抗日力量，进一步巩固和扩大了抗日统一战线。

陕甘宁边区推行的“三三制”对今日横琴边境区域合作治理创制具有启发意义。横琴今后的发展，难以再依赖中央政府的优惠政策，中央的优惠政策即使再有，也极为有限了。深圳的发展就是这样一个过程，从中央的特区设置，先行先试，到逐步政策优惠减弱，深圳依赖自己的政府制度、经济制度和社会管理制度全面的创新，实现了关键性的突破。今天横琴不可能复制深圳发展之路，横琴必须依赖横琴自身的特点和优势，在“一国两制”方针下，依靠新时代中国特色社会主义思想，不断进行创制。

横琴可以借鉴历史上共产党人实行“三三制”团结一切可以团结的力量的做法，横琴可以在横琴地方政府制度建设上，创设“三三制”：共产党人领导下的当地政府，吸纳港人、澳人进入地方政府地方事务的管理中来。这是可以最大限度吸纳从港澳来的新“横琴人”共同参与政务的直接途径。历史上的“三三制”能带来最广泛的统一战线的建立，今日的横琴地方政府同样有信心以“三三制”吸纳最广泛的从港澳来的新“横琴人”共同参与边境区域合作治理。实行“三三制”是横琴未来边境区域合作治理政府制度可以尝试的创新。

(二)市场主导：横琴未来边境区域合作治理的经济制度创新

党的十九大报告强调，要“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力”[14]。报告再次定位了政府与市场之间的关系：既要发挥政府作用，更要让市场在资源配置中起“决定性”作用。至于计划与市场之间要达到一个怎样的平衡，长期以来，社会各界未形成共同认识。党中央确立“市场在资源配置中起决定性作用”的思想，为横琴未来边境区域合作治理的经济制度创新提供了指针。横琴链接港澳两大具有典型市场特征的经济体，香港和澳门的市场经济地位是国际公认的，横琴引入大量的港澳产业后，完全具体了先行先试创设市场主导地位的经济制度。

“在人类追求幸福和尊严的漫漫征途上，中国市场经济转型，尽管革旧维新、非同凡响，也仅是跃向前方的一小步。”[15]虽然经历了20余年的市场经济改革，中国的市场经济仍然不够成熟，政府与市场关系长期处于摇摆中。横琴边境区域合作治理在经济制度上的创制，在中国的政府与市场关系试错中，走出一条全新的道路。大胆创制，不断试错，将为全国边境区域合作治理创制提供样本。

(三)分类分层：横琴未来边境区域合作治理的社会治理制度创新

“大一统”体制下，中央的权威充分，地方自治则明显不足；港澳有着西方公众自治的传统，横琴未来边境区域合作治理的社会治理创新，可以借鉴与学习港澳公众自治体制。

中国在改革过程中，政治变革中一个最重要也是最令人困惑的方面是决策权的下放，“为了经济增长和提高生活水平以便提供稳定的钥匙，地方需要开发其资源以保证经济成功的灵活性。”[16]中央给予了横琴 “新区”“自贸试验区”“示范区”等特殊的政策，中央下放给横琴的决策权已然不少。但是，快速发展的横琴仍然无法满足越来越多、越来越快进入横琴的港人、澳人对社会治理的需求。“充分放权，保障‘小政府’顺畅运作，是横琴建设新型社会管理体制面临的头道难关。”[17]

横琴将是粤港澳多方合作治理的综合体，地方自治的诉求将会非常强烈，尤其是来自港人、澳人的社会治理需求和压力，将强烈地要求横琴社会治理进一步放松规制，并趋于采用更多的公共服务。

新“横琴人”将有着复杂的分类，同时也需要更多的分层次管理。无论是分类管理，还是分层管理，横琴社会治理需要更多的自主权，需要更多人参与的社会自治。这为横琴边境区域合作治理创制提供了条件，也提供了挑战。如何在社会治理中，落实基层自治权，落实更多的民生工程，满足港人澳人需求，吸引更多的港澳产业转移，做好民生工程的分类，实现多层次的制度创新，都是当前横琴急迫需要解决的问题。

注释：

[1][6][14]习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第55,55-56,21-22页。

[2]夏 凡、王 星：《坚守初心，拓展粤澳合作空间》，《南方日报》2018年10月26日。

[3]《习近平在广东考察》，2018年10月25日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-10/25/content_5334458.htm，2020年6月1日。

[4]牛 敬：《横琴携手澳门共同打造粤港澳深度合作示范区》，《珠海特区报》2019年6月25日。

[5][7]《横琴总体发展规划》，2016年6月21日,http://www.pprd.org.cn/fzgk/sqzc/201606/t20160621_53319.htm,2020年6月1日。

[8][9]中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，2019年2月18日,http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#allContent,2020年6月1日。

[10][12]袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。

[11][美]埃备蒙·费尔普斯：《大繁荣——大众创新如何带来国家繁荣》，北京：中信出版社，2014年，推荐序一。

[13]张予一：《中国共产党大事典》，北京：人民出版社，1991年，第182页。

[15][英]罗纳德·哈里·科斯：《变革中国——市场经济的中国之路》，北京：中信出版社，2013年，第270页。

[16][美]李侃如：《治理中国——从革命到改革》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第333页。

[17]中共中央党校课题组：《分层治理 实现两种制度对接融合》，《中共珠海市委党校、珠海市行政学院学报》2010年第2期。