芝加哥公立学校“为效果付费”改革争议与规范

郝志斌

（重庆大学法学院，重庆 400044）

“为效果付费”（Pay For Success）改革是21世纪以来美国教育改革的新探索。2013年9月，美国犹他州盐湖县（Salt Lake County，UT）实施了第一个低收入家庭儿童早期教育的“为效果付费”改革项目。2014年10月，芝加哥市（City of Chicago）也实施了儿童早期教育领域的“为效果付费”改革项目。所谓“为效果付费”的教育改革，是指政府通过契约合同吸引私人投资者为公立学校教育服务供给项目提供前期资金，而后根据私营机构供给公立学校教育服务的效果决定是否偿还投资者本息。[1]为了规范其有效实施，美国2015年《每个学生成功法案》（Every Student succeed Act）规定了“为效果付费”改革的相关要求，为美国“为效果付费”的教育改革提供了法律保障。[2]本文以芝加哥公立学校（Chicago Public Schools，CPS）“为效果付费”改革项目为代表性案例，就其实施背景、举措、存在的争议和未来强化“为效果付费”改革的规范展开介绍与分析。[3]

一、芝加哥公立学校“为效果付费”改革的背景

芝加哥公立学校“为效果付费”改革是20 世纪80 年代以来新自由主义教育改革的创新之举。为了继续推动新自由主义教育改革，2004 年6 月时任芝加哥市市长戴利（Richard J. Daley）宣布了一项振兴芝加哥公立学校的“2010年文艺复兴”（Chicago’s Renaissance 2010）计划。戴利市长指出，“2010年文艺复兴”计划的根本目标是在未来6 年内新建100 所学校，为教育服务欠缺的社区提供新的选择，同时缓解人数快速增长而出现的学校拥挤状况。[4]芝加哥商业俱乐部（Commercial Club of Chicago）为该计划筹集了5000万美元资金，同时成立了一个筹款和监督机构，即芝加哥新学校（New Schools for Chicago，NSC）。该机构由商业代表、芝加哥教育委员会主席和芝加哥公立学校首席执行官等成员组成。2004年9月，芝加哥教育委员会（Chicago Board of Education）通过了“2010 年文艺复兴”计划，拟定开设100 所新学校，其中1/3 为特许学校（charter schools），1/3为契约学校（contract schools），1/3为绩效学校（performance schools，为“2010年文艺复兴”计划资助和政策约束的公立学校）。所有新学校都将与政府签订为期5年的绩效合约，但作为交换，学区承诺在课程、教学和学校组织方面给予这些新学校更大的灵活性。[5]但“2010年文艺复兴”计划引起了多方抵制，反对派建立了反“2010年文艺复兴”联盟，说服了50 名市议会成员中的40 人支持一项不具约束力的决议。[6]戴利市长的改革造成了公立学校财政危机的进一步加剧。2010年，拉姆·伊曼纽尔（Rahm Emanuel）在竞选芝加哥市长时，又提出了一个“基础设施信托”（Infrastructure Trust）计划，旨在将私人资本引入公共领域，例如机场扩建、水利改善以及通勤铁路网的扩展等，伊曼纽尔称其为“建设新芝加哥”（Building a New Chicago）计划。[7]同样，他在教育领域也承诺将致力于新自由主义的私营化，包括继续进行公立学校私营化改革，如关闭公立学校和增加特许学校等。[8]2011年，伊曼纽尔上任时声称，将通过“为效果付费”改革来解决芝加哥公立学校的资金危机，以提供更好的儿童早期教育服务。

二、芝加哥公立学校“为效果付费”改革的实践

2014 年芝加哥公立学校开始“为效果付费”改革，通过芝加哥亲子中心项目（Chicago Child Parent Center）为2600名低收入家庭的儿童提供高质量的儿童早期教育服务。芝加哥亲子中心项目是美国早期教育干预项目的优质项目，主要致力于为处境不利家庭及其3～9岁儿童提供教育服务，于1967年开始实施。[9]芝加哥亲子中心项目过去完全由联邦和州政府资助，但政府资助模式出现效率低下、资金紧张等问题。在此背景下，芝加哥公立学校通过“为效果付费”改革引入市场机制提高芝加哥亲子中心项目的实施效率，缓解直接拨款模式下的资金压力。2014年，伊曼纽尔市长向市议会提出了一项法令，允许教育委员会通过“为效果付费”改革实施高质量的儿童早期教育计划。根据该法令，芝加哥市签署了贷款协议（The City of Chicago Loan Agreement）、“为效果付费”协议（Pay-For-Success Contract）等以提供高质量的儿童早期教育服务。[10]在芝加哥公立学校“为效果付费”改革项目中，投资者通过中介机构向服务提供者提供资金，如果项目经由独立评估机构评估后认为达到预定目标，则政府将偿还投资者的预定本息。“为效果付费”改革按以下步骤加以推行。

首先，伊利诺伊州设施基金会（Illinois Facilities Fund，IFF）作为芝加哥公立学校“为效果付费”改革项目的中介机构，负责从投资者处筹集资金。芝加哥公立学校近1700万美元的“为效果付费”改革资金由高盛社会影响基金（Goldman Sachs Social Impact Fund）和北方信托（Northern trust）作为优先级投资者，普利兹克家族基金会（The J.B. and M.K. Pritzker Family Foundation）作为次级投资者共同筹集。优先级投资者具有资金优先受偿权，但和次级投资者一样均需在学生取得积极学业成绩时才能得到偿还，投资者的收益是通过项目所节省的费用来支付的。中介机构除筹资外，还需要根据评估协议聘用独立评估机构并监督其服务、协调协议项下的资金往来以及根据协议提供项目信息共享服务等。

其次，伊利诺伊州设施基金会完成筹资后将资金拨付给项目服务提供者用以实施具体任务。芝加哥公立学校利用私人资本将高质量的亲子中心项目（Chicago Child Parent Center）扩展到为低收入社区提供高质量的儿童早期教育服务。大都会家庭服务机构（Metropolitan Family Services，MFS）为父母参与提供指导支持，如协助家庭需求评估和计划数据分析等。此外，该项目还建立了一个交互式在线数据库，以实现信息共享等。

然后，在服务提供者完成项目任务后，斯坦福国际研究所（Stanford Research Institute International，SRI International）将对其进行独立评估。该项目评估获得了哈佛大学肯尼迪学院社会效益债券技术援助实验室（Social Impact Bond Technical Assistance Lab at Harvard's Kennedy School）的支持，[11]同时芬尼根家庭基金会（Finnegan Family Foundation）将在头两年资助该计划的评估费用。斯坦福国际研究所在哈佛大学社会效益债券技术援助实验室编写的设计草案基础上开发了新的评估方法。除了评估“为效果付费”的确定指标外，斯坦福国际研究所还进行某些定性研究，以帮助提高项目绩效。

最后，政府机构将根据斯坦福国际研究所的评估结果决定是否“为效果付费”。在芝加哥公立学校“为效果付费”改革项目中，芝加哥市政府与芝加哥教育委员会（Board of Education of the City of Chicago）是项目付费机构。付费取决于学生的成绩变化，衡量内容主要包括以下三个方面：特殊教育服务需求的减少、接受儿童早期教育服务后达到的幼儿园教育准备水平与三年级阅读水平的提高。其中，每减少1名特殊教育服务需求学生，政府将支付9100美元；参加儿童早期教育项目后，学生幼儿园教育准备水平每提高1名，政府将支付2900美元；三年级学生阅读水平每提高1名，政府将支付750美元。[12]该项目投资者将根据该项目是否达到其预定目标获得回报。如果未达目标，那么投资者可能会损失全部投资。

三、芝加哥公立学校“为效果付费”改革的争议

芝加哥公立学校“为效果付费”改革是一项创新的私营化探索，支持者宣称其能够提高效率、促进公平和削减成本，但反对者认为“为效果付费”改革实质是私人资本掠夺公共资源，还将这种掠夺伪装成慈善和责任。其中，主要的争议集中在以下三方面。

（一）是否能提高芝加哥公立学校改革效率

哈佛大学肯尼迪学院政府绩效实验室（Harvard Kennedy School Government Performance Lab，GPL）的利伯曼（Jeffrey Liebman）教授是“为效果付费”改革的主要支持者。他认为，在“为效果付费”改革的市场机制之下，政府项目的低效及资金浪费等问题将不复存在。“为效果付费”改革涉及合约多层嵌套，其基础是政府与私人部门达成的协议，即仅当某一特定的公共服务供给结果得到改善时，政府才为其支付资金。[13]“为效果付费”改革使相关各方都能做自己最擅长的事，私人部门可以创新，政府可以扩大项目规模。“为效果付费”改革是目前填补芝加哥公立学校改革中空状态的最佳选择。“为效果付费”改革强调“低效的公共部门”需要“市场规范”来节约成本，增强问责和降低风险。美国进步中心（Center of American Progress）、洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation）和哈佛大学肯尼迪学院政府绩效实验室等，都是“为效果付费”的积极支持者。

但是，反对者认为“为效果付费”改革使政府须为教育服务支付额外费用（即利息），同时还失去了对该教育服务的民主治理控制权。“为效果付费”改革使芝加哥公立学校改革的重点“不再是教育内容和成就，而是简单的数字”。[14]为什么市政府不直接资助该项目，而要依赖复杂的贷款结构，而且“为效果付费”改革中政府须提前预留需要支付给投资者的费用，这意味着政府并不能因此实现资金使用的灵活性。[15]支持者主张的私营化理论认为独立的竞争力量，即“市场纪律”是在大多数情况下能够提供动力的唯一力量，但这一论点似乎并没有多大说服力，私人部门也可能像政府机构一样僵化，同时市场力量在阻止这种僵化方面的效果并不明显。市场力量通常只会在私人部门不再盈利的情况下发挥作用，如果公司盈利，市场则通常会放任不管，不会管公司的效率有多低，或者离理论上的最佳状态有多远。毕竟，利润，仅仅是利润，而不是效率，才是市场的全部。[16]

此外，要使“为效果付费”改革具有投资吸引力并发挥作用，就必须有收益的可能性。然而，“为效果付费”改革中经济利益货币化所需的时间较长，需要私人投资者提供更多的预先资本来支持提供这些服务。资金越多，期限越长，意味着投资者必须承担更高的风险。实际上，芝加哥公立学校短期内无法向投资者证实这些服务是否能够按照预期的方式运作。同时，“为效果付费”的资金节约需要用可量化的数字来证明，问题是谁来测量？基准如何确定？项目成功与否完全由独立评估确定，在这种模式下欺骗造假等行为将不可避免。实际上，在新自由主义教育改革中，这种急功近利和腐败问题屡见不鲜。美国西北大学（Northwestern University）前校长、学校董事会成员亨利·比能（Henry Bienen）就反对该提议，质疑其功能和高效率。

（二）是否能促进芝加哥公立学校教育公平

一般而言，教育公平包括提供相对平等的受教育机会与条件、教育成功机会和教育效果的相对均等，即每个学生接受同等水平的教育后能达到一个最基本的标准，包括学生的学业成绩上的实质性公平、教育质量公平及目标层面上的平等。就提供相对平等的受教育机会与条件而言，芝加哥公立学校“为效果付费”改革体现了一种市场管理逻辑，与“新市场官僚主义”（New Market Bureaucracy）相一致，与其类似的新自由主义的私营化举措还有特许状、代金券、奖学金税收抵免等。[17]但私营化举措使教育资源差距不断扩大，某些学校获得了最先进的设施、设备和用品，而为低收入有色人种学生服务的社区学校却变得越来越隔离且资源不足。[18]此外，在芝加哥贫困地区的公立学校关闭的比例过高，无论贫困地区是根据种族、收入还是地理位置来定义，这个结论都是如此的。[19]由此可见，“为效果付费”改革等私营化探索并不能有效促进芝加哥公立学校提供相对平等的受教育的机会与条件。

就教育成功机会和教育效果的相对均等而言，“为效果付费”结果导向的经济激励会导致多主体关注多项任务中最容易实现结果的方面，实际上这类问题早已存在。美国布什总统签署的《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind）开创了教育问责制的新时代，这种问责政策的主要目的是提供激励，以提高学生学习成绩。批评者认为当前的问责政策导致教师将资源投入具有明显效果的科目，同时忽视边缘学生，忽视学习中不能明确测试结果的关键方面。[20]与此同时，“确保地方政府的服务目标得到正确的体现，要比实际改善这些服务付出更多的努力”，这种优先次序的逆转可以毫不夸张地描述为“市场斯大林主义”（Market Stalinism）。令老师沮丧的是，他们的工作似乎越来越旨在给“大人物”留下深刻印象。[21]然而，诸如人文学科就不太可能实现量化衡量，那么“为效果付费”改革可能仅会追随那些可以量化的学科。[22]由此，“为效果付费”改革无疑会造成芝加哥公立学校教育成功机会和教育效果的不均等。

（三）是否能节约芝加哥公立学校改革成本

“为效果付费”改革支持者的一个中心论点是通过仅为结果付费来节省资金。然而，如果“为效果付费”评估不独立或者“腐败压力”导致所谓的“市场纪律”失灵，无疑会使得这种成本节约成为空谈。而且，实践表明“为效果付费”改革会增加成本，而非节约成本。例如，“为效果付费”协议需花费高额费用来处理大量法律服务，而且这个周期一般需要很长时间。同时，如果“为效果付费”协议不能通用，则每个项目协议都必须重新协商起草，且所有新项目都不能以现有项目为模型。因而，研究者认为芝加哥公立学校“为效果付费”改革并不能够节约公立学校改革成本。[23]公立学校很难依靠项目成本节约来支付“为效果付费”改革的报酬。

“为效果付费”改革的另一个成本问题是私人部门参与其中，市场利率往往会高于政府债券的利率。研究者指出，政府的资本成本往往低于市场成本，如果真有更好的方法，这些方法应该由政府直接提供资金，而不是通过“为效果付费”改革等模式间接提供资金。[24]例如，众议院拨款委员会（House Appropriations Committee）的委员罗斯·亨特（Ross Hunter）阻止了一项联邦“为效果付费”法案。他说：“作为一个私人投资者，你会要求什么样的利率？11% ? 9% ? 相比之下，政府收益债券的利率可能低至4%。”[25]此外，研究者还担心“为效果付费”改革会出现将慈善资金用于弥补公共支出的风险，将慈善资金锁定在收益上。戴维·麦克唐纳（David Macdonald）甚至明确指出，“为效果付费”改革并非慈善事业，相反，是“反慈善”的，是伪装成慈善事业的逐利活动。[26]换言之，对投资者最具吸引力的项目是那些看起来更有可能产生可靠且优厚回报的项目，而非风险更大的“为效果付费”改革项目。[27]像高盛这样的银行永远不会冒着50%的损失风险投资500万美元，即使高盛要承担风险且评估结果对其不利，政府也不可能拒绝偿还高盛全部的500万美元。[28]同时，如果政府因项目成本大于收益而被迫在“为效果付费”实施过程中重新谈判协议条款，还可能会面临私人投资者锁定交易的风险，例如提高收益率或要求以部分担保的形式提供信用增级等。实际上，在大多数“为效果付费”改革项目中，慈善基金会或政府都为投资者提供了某种形式的担保。[29]总之，“为效果付费”改革中政府将税款支付给银行等私人部门并不能有效节约成本[30]，反而可能会损害芝加哥公立学校“为效果付费”改革目标群体的利益及其附随的公共利益。[31]

四、芝加哥公立学校“为效果付费”改革的规范

“为效果付费”改革实际上仍需“政府买单”，因此芝加哥公立学校“为效果付费”改革需要进行完备的规范建设，以防范可能造成的资金损失。[32]已有研究指出，芝加哥公立学校“为效果付费”改革的规范程度并不高，相关规范处于缺位状态。“为效果付费”改革在现有法律框架下能否有序实施？能否与传统模式实现契合？“为效果付费”改革中，政府如何知道预期目标是否实现？谁来评估服务提供者的绩效——发行人、政府、投资者，还是其他人？谁负责评估独立评估机构？对于未能按预期执行的困境应如何处理？如果“为效果付费”项目中政府、投资者等资不抵债该怎么办？以上诸多问题暂未有明确答案。[33]对此，密歇根大学法学院（Law School，The University of Michigan）布兰德（Deborah Burand）教授认为，“为效果付费”改革要有序实施就需有效管控“为效果付费”的多层合约嵌套、绩效评估以及不确定性风险。[34]

针对“为效果付费”改革的风险和效率问题，2016年，美国教育部（U. S. Department of Education）拨款支持“为效果付费”改革可行性研究；2018年2月，美国国会通过了《社会影响伙伴关系成果支付法》（Social Impact Partnerships to Pay for Results Act，SIPPRA），旨在提高教育、医疗等社会服务的效率。国会拨款1亿美元用于实施“社会影响伙伴关系示范项目”，并为这些项目提供可行性研究。在此基础上，一些已有研究也为未来芝加哥公立学校“为效果付费”改革的规范提供了方向：一是，规范“为效果付费”改革的信息共享。依据良好的商业惯例和有关法律的规定，“为效果付费”协议各方披露关键信息和数据。[35]二是，制定有关影响力投资的标准，以便于项目主体理解、衡量最重要的影响因素；[36]三是，定期召开相关会议，建立对话渠道，促进政府和市场主体之间的信息共享，确定可以采取的具体措施等。[37]四是，规范评估制度。根据美国财政部（U.S. Department of The Treasury）发布的《资金可用性通知》（Notice of Funding Availability，NOFA），财政部预计将拨付大约994万美元用于支付独立评估机构的费用。[38]在该通知下，“为效果付费”改革项目中需要为独立评估机构支付的费用将与项目结果脱钩，以此来保证独立评估机构的独立性。

综上所述，与任何一种创新无异，芝加哥公立学校“为效果付费”改革的复杂性同样带来了诸多问题，可能造成芝加哥公立学校的公共使命迁移，因而研究者对芝加哥公立学校“为效果付费”改革是否能提高芝加哥公立学校改革效率，是否能促进芝加哥公立学校教育公平，是否能节约芝加哥公立学校改革成本等存在较大争议。在芝加哥公立学校“为效果付费”改革中，私人部门成为重要力量，政府仅“为效果付费”，这种新型治理力量带来的新权利诉求、新利益关系、新责任配置方式，滋生了诸多风险和矛盾，产生了许多不可预见的新的破坏力，例如“新市场官僚主义”，即代价高昂、资源浪费和效率低下。芝加哥公立学校“为效果付费”改革中，私人部门分享治理权或自我赋权的趋势，可能形成私人部门垄断芝加哥公立学校资源的局面。同时，私人部门还很容易被经济理性所激励的利益集团所俘获，最终损及公立学校附随的公共利益。质言之，芝加哥公立学校“为效果付费”改革多重合约嵌套结构和多元主体的特质，带来了法律治理的诸多挑战，不断挑战有关利益归属的传统规则和公平正义的价值体系。因此，未来芝加哥公立学校“为效果付费”改革需要加强规范设计。