增强教育系统的韧性：联合国教科文组织危机敏感型教育规划论析

刘奕涛，杨体荣，方晓湘

（1.嘉应学院教育科学学院，广东梅州 514015；2.北京大学区域与国别研究院，北京 100871，3.华南师范大学外国语言文化学院，广东广州 510631）

一、引言

目前，新冠肺炎疫情仍旧在全球蔓延。据联合国教科文组织的统计，在疫情最严重的时候，“为应对СОVID-19疫情，几乎每个国家都在全国范围内关闭了学校和其他教育机构，全球90%以上的在校学生，即超过15.7亿的学生受到影响”[1]。不可否认，这一疫情给教育系统带来了前所未有的挑战，引发了人们对教育系统在应对全球系统性风险时其脆弱性的担忧，但也给全球教育变革创造了新机。具体体现在两个方面：一方面，学校停课给各个社区的人们带来了高昂的社会和经济成本，“导致学习中断、儿童卫生营养保健不良、教师的压力倍增，家庭和学校无法更好地应对筹备、创建、维持和改进远程教育的挑战，以及更深层次的儿童遭受暴力、剥削、社会孤立机会增加的问题”[2]。这些问题反映了教育系统尚未构建起防备与应对各种风险挑战的应急能力，凸显了教育系统的脆弱性。另一方面，这场全球危机引发了对教育的重新认识，倒逼改革教育系统去适应新的学习方式，促使教育系统成为变革的先锋，使之更具韧性的应急能力。正如世界银行新冠肺炎疫情特别工作组教育联络专员卡里奥普·阿奇哈克（Kаlioре Аzzi-Нuсk）和迪戈兰·斯密斯（Тigrаn Shmis）认为：“教育管理者和政策制定者可以利用这次危机为契机，引入能够惠及所有人的新的学习模式，为紧急情况做好准备，并使教育系统更具韧性（rеsiliеnt）①所谓“韧性”，是指教育系统及其成员以促进安全和社会凝聚力的方式，抵御和适应冲击与压力，并能从冲击与压力中恢复过来的能力（参见：IIEP-UNESCO.Safety, resilience and social cohesion: a guide for education sector planners. Booklet 1 :Overview: Curriculum enhancement to promote safety,resilience, and social cohesion.Paris:UNESCO,2015:7.）。在本文中，教育系统的韧性用来表示源自自然、社会及卫生等领域的冲击与压力造成的不确定环境中教育系统的适应力。。”[3]“新冠肺炎疫情大流行使所有受影响国家的教育系统转变为灾害管理和应急反应机构”[4]。

增强教育系统的韧性，提升其应对各种风险的应急能力，应成为后疫情时代全球教育治理的重要课题。作为联合国主导全球教育治理事务的国际机构，教科文组织在教育应急领域方面的工作起始于20世纪90年代初。至今，教科文组织在这一领域中已开展了大量的研究工作，并在全球20个受危机影响的国家中开展了卓有成效的教育应急指导活动。经过多年的探索，教科文组织在教育应急领域方面的主张已逐渐成熟，并演化成一套逻辑严密的危机敏感型教育规划（Сrisis-Sеnsitivе Еduсаtionаl Рlаnning）模式。进入21世纪以来，教科文组织依托其下属的国际教育规划研究所（Intеrnаtionаl Institutе for Еduсаtionаl Рlаnning）先后制定了政策文件《在紧急情况、危机和重建情况下的教育：联合国教科文组织的战略》（Еduсаtion in Situаtions of Еmеrgеnсу, Сrisis аnd Rесonstruсtion:UNЕSСО SТRАТЕGY）（2003年）、《紧急情况和重建规划教育指南》（Guidеbook for Рlаnning Еduсаtion in Еmеrgеnсiеs аnd Rесonstruсtion）（2006年制定，2010年修订）、《将减少冲突和灾害风险纳入教育部门规划》（Intеgrаting Сonfliсt аnd Disаstеr Risk Rеduсtion into Еduсаtion Sесtor Рlаnning）（2011年）以及专门为应对新冠肺炎疫情影响的议题说明文件《危机敏感型教育规划》（Сrisis-Sеnsitivе Еduсаtionаl Рlаnning）（2020年）。这些政策文件提出了“将减少冲突和灾害风险措施纳入各国教育部门规划进程主流战略”的方法[5]，其重要的路径就是遵循危机敏感型教育规划的逻辑，在危机发生之前、发生过程中以及发生之后的不同时间节点上采取必要举措，将危机对教育的伤害降至最低，确保教育的质量、连续性和公平性。在全球不确定性增强的背景下，教科文组织危机敏感型教育规划的相关理念与实践模式可为各国将减少冲突和灾害风险措施纳入教育战略规划，提升教育应急能力提供重要启示。

二、危机敏感型教育规划的内涵、特征与价值定位

（一）危机敏感型教育规划的内涵和特征

教科文组织认为，“当前的危机将在教育机会、教育质量、教育公平和教育管理等方面给教育系统带来长期影响，并且很可能会持续到新冠肺炎疫情结束之后。此外，疫情带来的灾难、冲突和暴力风险正日益普遍，这表明我们越来越需要通过预防、准备和放缓活动来加强教育部门的抵抗风险能力”[6]。这需要各国教育部门切实承担起责任，确保所有学习者的教育连续性和在当前紧急情况下保证教育工作者的福利。而加强教育应对冲突和灾害风险能力的整体规划，有助于最大程度减少教育中断造成的损害，同时形成以多风险导向和可持续发展为基础的快速响应方案，以确保教育在长期发展中能有效应对风险。这种强调教育行政部门在紧急情况下主动作为并承担责任，“支持各国教育部将降低危机风险和风险管理制度化纳入教育计划制定过程中，以帮助教育部在危机之前、危机期间和危机过后在教育规划和教育服务中更好地发挥领导作用，为危机的到来做准备，并降低危机所带来的影响”[7]的方法，被称为“危机敏感型教育规划”。“对危机的敏感性，可理解为在执行教育方案和政策时能考虑到危机的各种情况，以尽量减少消极影响和尽量扩大积极影响”[8]，“以及把握冲突或灾难与教育之间的双向互动关系，从而制定适当的应对战略”[9]。

根据危机敏感型教育规划的内涵，可以归纳其两个基本的特征。第一，“在任何危机中，良好的政府领导都是至关重要的”[10]。危机敏感型教育规划必须是国家主导的政策规划，在政策和资源上为将减少冲突与风险措施纳入教育政策规划提供制度化的条件。第二，危机敏感型教育规划对冲突与风险保持持续的敏感。由于军事冲突、自然灾害、公共卫生等冲突与风险而导致的教育中断危机是全局性的，因此危机敏感型教育规划对这些冲突与风险的预防与处理工作凸显了全程化、预防性与战略性，其目的是使学校能够在危机中重新履行正常的职能，确保教育功能的正常发挥。

（二）危机敏感型教育规划的价值定位

教科文组织认为：“教育如果以对危机敏感和了解风险的方式进行规划，将有助于预防和减轻冲突和灾难。”[11]“对危机敏感的教育规划包括确定和分析冲突和自然灾害对教育造成的风险。这意味着理解这些风险如何影响教育系统，以及教育系统如何减少其影响和防止危机发生。……危机敏感型教育规划的一个关键部分是克服教育领域的不平等和排斥，如放任不管，这种不平等和排斥会加剧冲突的风险”[12]。具体而言，危机敏感型教育规划的价值定位在于增强教育对危机的战略规划，并确保教育质量、连续性和公平性。

在增强教育对危机的战略规划方面，教科文组织主张：“教育规划必须超越传统机制。它必须考虑到我们时代不可预测的特性，并灵活、快速地对当地的需求做出反应。”[13]“这意味着对冲突和自然灾害事件的态度从采取被动反应转向采取更积极主动的立场，以解决冲突和灾害的根源”[14]。这是确保教育对危机保持持续的敏感，并增强教育韧性的关键。在确保教育质量、连续性和公平性方面，教科文组织主张在冲突与风险发生的过程中，应通过将风险管理制度化，确保教育质量、连续性和公平性成为政府的优先事项。比如，在应对新冠肺炎疫情导致教育中断危机时，政府和教育部门应集中于评估和确保教育系统学校重新开放的准备性、学习的连续性，以及教育系统预测和应对未来危机的适应性。教育部门还应预测新冠肺炎疫情的直接和间接后果以及长期社会孤立对教育系统和学校造成的其他挑战，同时做好应对准备。

三、制定危机敏感型教育规划的程序化过程

教科文组织认为，危机敏感型教育规划遵循一定逻辑顺序的程序化战略框架。教育部门防范与应对风险的战略规划的每一个程序化环节，凸显了教育规划与应对风险的内在关系，强调了教育规划对危机的敏感性。

（一）诊断

诊断是教育规划过程的第一步与基础，并贯穿危机敏感型教育规划的各个环节。系统的诊断全面地考虑了导致教育系统风险的社会与文化环境、历史、根源、行为者，以及它们与教育政策制定和实施的相互作用。诊断的结果为确定有关的政策目标和战略以及选择适当的优先方案和相关活动奠定了基础。教科文组织认为，在新冠肺炎疫情暴发的背景下，危机敏感型教育规划将重点诊断三个方面：第一是分析现有和潜在的危机风险，包括与其他关键部门（如卫生部门）相关的风险，并且需要了解这些风险与教育之间的双向互动关系，以制定适当的应对措施。第二，要分析教育部门在降低风险和应急响应方面的能力和现有资源，包括对现有远程开放学习项目及可用资源进行审核，以提高项目的实施范围与可及性。了解教师、学校领导者及其他教育工作人员的能力也至关重要，因为他们常常在未经过充分培训、未获得足够支持和资源的情况下引领学生探索远程学习。第三，为了减少冲突和暴力的风险，还要分析、认识和克服教育中的不平等和排外现象以及有害的文化和社会习俗。“在当前疫情大流行情况下这一点尤其重要，因为隔离和学校停课可能对最弱势和边缘化的人群产生长期影响，扩大教育系统中已存在的差距”[15]。

（二）制定政策和准备计划

“根据教育部门的诊断结果和对现有政策的审查，需要制定新的政策或修订政策，以应对与冲突和灾害风险有关的挑战。任何新政策的制定(或现有政策的修订)都应确保教育政策与国家的总体发展政策相联系，或与其他政策议程或国际承诺相一致”[16]。政策制定涉及将教育部门诊断和政策审查期间发现的问题转化为广泛而长期的政策取向和目标。应该强调的是，政策制定必须遵循“可承受性”“合意性”（dеsirаbilitу）、“可行性”及“可持续性”等原则。[17]而计划是政策的具体化路线图和国家宏观政策在学校层面的实施方案，包括确定预防和减轻冲突和灾害的优先方案。“优先方案通过确定要达到的精确指标、确定要进行的活动顺序和所需的资源，把一般目标和战略转变为更具有操作意义的用语”[18]。计划的设计必须遵循灵活性和预见性的逻辑，要明确各个项目的短期、中期和长期的实施重点。在当前新冠肺炎疫情的危机中，制定危机敏感型教育政策和计划，旨在降低风险，加强个人、学校、社区、国家和地方各级教育部门以及各级政府的备灾和应对能力。这些政策和计划应该包括在应对危机或预测危机方面的政策方向和目标及实现这些目标的主要战略，包括“确保学校和师生安全的政策”“学习连续性与公平性的课程政策”“解决数字鸿沟并确保采用具有包容性和性别敏感性（gеndеr sеnsitivitу）的学习解决方案”和“采用教育部门及其与合作伙伴达成的综合性标准运作规程、协议，以及决策路线和沟通流程”[19]。这些政策和计划的制定应该为建立一个长期的、行之有效的、具有韧性的国家教育体系打下基础。

（三）构建成本和财务框架

“良好的规划可以节省重建或修复昂贵的基础设施和教育材料的成本”[20]。政策和计划需要与预算、预算周期和财务框架紧密联系起来，以便为政策和计划的实施提供有力的保障。制定成本和财务框架主要应落实以下内容：“确定安全、恢复力和社会凝聚力优先事项所需的成本项目和单位成本”；“使用模拟模型对成本进行预测”；“计划在特定地区和身份群体之间更公平地分配教育资源”；“确定资金缺口和资源”和“调动资源，为教育部门计划提供资金。当所有潜在的国家政府资源都用尽时，教育部门可能需要寻求外部资金。一系列协调外部融资机制可以用来确保长期项目的融资”[21]。在新冠肺炎疫情危机的背景下，精准的成本核算与财务资源分配有助于在危机情况下提供更具可预测性和公平性的资金。这包括为应付各种风险而设立的基金，确保可持续的资金以保障教育工作者的工资发放，为大规模的远程教学提供资源和财务支持，以及增强弱势群体儿童的营养补给等。

（四）开发监测与评估框架

基于冲突、风险环境脆弱性的动态性质，必须持续不断地诊断、监测和评估教育活动及其对环境的影响和与环境的相互作用，以确保它们符合计划的结果，并避免意外的后果。“监测是持续和有系统地收集关于具体指标的数据，以便向正在进行的开展干预活动的主要参与者提供进展程度和各项目标实现情况的指标。评估是对正在进行或已完成的政策或计划进行系统和客观评价，包括其设计、实施和结果。其目的是评估目标和战略的相关性和实现情况，以便为决策提供信息”[22]。教科文组织强调，应对危机的规划应该以证据和数据为基础。在应对新冠肺炎疫情危机时，应“开发和融合危机敏感型数据收集工具和分析，并将其纳入现有的教育信息系统，确保随时可获取关于危机影响的可靠数据以及学校、教师和学习者所需的信息，以最终实现增强教育系统危机防控和减缓能力的目标”[23]。基于此，教科文组织建议构建一个强大的纳入冲突与风险指标的国家教育信息管理系统，收集和分析教育系统有关受冲突和风险影响的数据，以改善规划、资源配置、监测与评估、政策形成和决策，从而提升教育系统应对危机的能力。

四、实施危机敏感型教育规划的策略

教科文组织认为，危机敏感型教育规划的基本实施策略在于：“规划必须由国家主导，以确保政府作出快速的决定，并负责承诺资源和计划的执行；规划必须是参与性的，以确保与国家优先事项一致；规划必须是一个组织良好的过程，明确有关人员的作用和责任；规划必须是一种能力发展活动，工作人员通过规划工作获得知识和技能。”[24]

（一）突出政府的主导作用

“在任何危机中，良好的政府领导都是至关重要的，它促进了果断行动、公开和一致的沟通。最重要的是，它把公众的利益放在首位”[25]。在应对类似新冠肺炎疫情这种涉及面广、影响深远的重大危机面前，政府能否发挥主导性作用直接影响到对危机敏感的教育规划、政策或方案的有效实施。在危机敏感型教育规划的实施中，政府的主导作用体现在三个方面：第一，将减少冲突和风险措施纳入国家教育政策和规划的主流，使之成为制度化的风险管理战略。这使得在面对紧急情况时，各级部门能够根据已制定的协议做出快速决策，有助于国家加强其预测、预防和应对冲突和灾害的能力。第二，促成中央与地方教育部门应对风险挑战的共识和一致行动，“运用跨部门（尤其是教育部门、卫生健康部门和儿童保护部门等）协调机制，使教育部门采取的任何措施与中央和地方的国家优先事项保持一致，使取得的成果更有可持续性”[26]。第三，教科文组织强调危机敏感型教育规划要对危机进行前瞻性的战略性谋划，确保应对危机资源的可及性、公平性和针对性，尤其是在新冠肺炎疫情暴发的背景下，危机敏感型规划应特别关注解决公平问题，确保资源适度向弱势群体倾斜。

（二）构建促进多元主体参与的协调机制

教科文组织指出：“当国家和地方当局、教师和合作伙伴参与战略的规划和实施时，对危机敏感的战略将更加相关和有效。”[27]这种参与的实现得益于多元主体间的教育协调机制的建立。协调机制应促进多元主体在危机政策沟通、政策对话、教育制度建设等方面建立共识，更重要的是使其他主体与政府在危机敏感教育规划方面的优先事项保持一致，并维持长期承诺。它应有助于确保以有效和公平的方式使用资源，避免活动的重复，促进活动的协同作用，避免集中注意特定领域而忽视其他领域。多元主体应通过协调机制“针对短期需求，制定长期规划，解决教育系统脆弱的问题。应根据各自的优势，协作努力，以满足教育需求”[28]。

（三）完善应对危机的组织过程

教科文组织认为：“如果一个参与式进程要顺利运行并涉及广泛的参与者，它需要很好地组织和支持，需要明确这些参与者的角色和责任，特别是起领导和协调作用的参与者。”[29]同时，它强调：“当教育部门已经对人力资源和组织结构进行投资时，它们在危机时期将具有更强的领导能力。”[30]应该指出的是，系统应对危机的组织过程不仅要明确多元参与者的角色和责任，明确危机处理过程中每个环节的运作特征，而且要使跨部门的风险治理和危机管理单位成为常设机构，具备有效指导、计划和协调风险降低工作的能力，突出风险管理的制度化和常态化。在应对新冠肺炎疫情危机的背景下，危机敏感型教育规划要为学校重新开放做好充分准备，确保政府和学校在危机期间和之后作出实施、协调和监督的周密安排。从提升教育系统应对危机适应力的长期规划看，要总结和记录吸取的教训，以指导未来决策和实践；重新思考教育和学习的目的、内容，考虑改革的可能性；修订和制定远程学习等方面的政策和指南；确保将应急教育纳入国家教育政策和计划，并制定具体和明确的策略。

（四）增强应对危机的能力建设

由于计划的执行取决于从教育系统行政部门到中央行政部门再到学校各级的各种行为者，因此必须发展各级部门应对危机的能力，这将有助于建设更安全的学校、增强社会凝聚力和改善教育服务。能力建设的一个基本方面是提升应付变化的能力，并在处理现有问题时更多地采用一种综合和全面的办法，而不是传统的、狭窄的部门思维方式。具体而言，教科文组织认为，在个人能力发展方面，要根据风险和危机管理的政策及学校层面的应急计划，围绕减少灾害风险的目的，向学生、教师、学校社区和教育官员提供信息和培训。其中，要特别注意在危机发生之前、之中和之后，提升教师的身心健康、社会情感能力和应变能力，包括运用新技术的能力和为学生提供心理社会支持的能力，从而帮助学生应对危机所带来的不确定性和焦虑感。在组织能力发展方面，不仅在组织内部，而且在管理不同组织和部门(公共、私人和社区)之间的关系方面，要细化危机管理的结构、过程和程序，增强教育部门内部的危机管理制度化，确保教育部门有必要的能力理解和应对教育系统面临的风险，这是将危机敏感规划制度化的关键。同时，要加强组织的资源、技术、信息等在应对危机方面的作用。此外，也要加强跨部门、跨组织间应对危机的教育协同能力。在体制能力发展方面，要进行有关应对危机的法律和规章完善与改革，使各级部门的组织、机构能够依照法律和规章的要求，加强其能力建设。

五、结语

世界正处于“百年未有之大变局”。由暴力冲突、自然灾害、卫生风险等导致的全球人道主义危机日益增多。面对这种全球性的危机现状，政府必须发挥主导性作用，增强危机管理意识和能力。教科文组织的研究报告指出：“减少灾害和冲突风险不仅可以拯救生命，而且具有成本效益；在灾难发生前，每1美元投资于风险管理，就可以避免7美元的损失。”[31]日益加剧的危机现象促使各国加快将应对危机的举措纳入国家政策体系，以建立危机分析、预警机制和预防措施，从而拯救无数的生命，减少危机暴发和重建费用。教育系统在文化传承与能力发展方面发挥着重要的角色，因此对预防冲突具有重要的作用。而要发挥教育在预防冲突的作用，确保危机过程中教育的质量、连续性和公平性，就必须对教育进行前瞻性和整体性的战略规划，使其增强对危机出现的预防能力以及危机处理过程中的规范性与科学性、危机后的适应性。教科文组织所提出的危机敏感型教育规划模式，从落实《变革我们的世界：联合国2030年可持续发展议程》（Тrаnsforming Оur World: Тhе 2030 Аgеndа for Sustаinаblе Dеvеloрmеnt）教育发展的目标出发，不仅在指导深受战争、暴力冲突、自然灾害等影响的国家克服教育脆弱性、保障儿童基本教育权利和预防危机等方面积累了丰富的经验，而且在当前新冠肺炎疫情危机背景下对于各国教育系统如何应对全球公共卫生危机导致的教育中断、教育质量下降和教育公平性缺失等问题均具有重要的意义。

这种启发价值主要体现在以下三点。第一，各国需要在国家政策和教育部门计划中系统地纳入防范与应对风险危机的举措，在教育系统中形成一种对危机敏感的战略规划思维，构建基于风险诊断、制定政策和准备计划、制定成本和财务框架、开发监测与评估框架为运作逻辑的战略规划文化。其中，政府作为资源的调配者必须发挥主导性作为，通过政策、制度、法律等宏观调控的手段，加强对安全风险防控的顶层设计。第二，构建强有力的分级协作体系。风险、冲突等要素的影响是全局性的，且其发挥的方式是急剧扩散的，在危机防控和处理的各个环节中如果存在危机性质认识不到位、政策沟通不畅通、职责分工不明确或部门间相互推诿等现象，那么教育系统将很容易陷入危机状态。这就要求在全国形成应对危机联防联控的分级协作体系，确保中央一级的政策、计划等要求能够畅通地传递到地方各级，并有效贯彻执行。这其中包括建立一个由各级政府部门、教育机构、企业、社会组织等多元主体参与的全国性风险防控委员会及其下设的办公室、一个纳入风险与冲突等危机要素指标的国家教育信息管理系统，以及一套多元主体联动协作的行为准则等。第三，利用危机对教育系统适应力提出的挑战，重新思考教育和学习的目的、内容和方式以及学校的作用，推动学校教育变革，增强教育系统抵御不确定风险的韧性。风险、冲突等危机要素的存在反映了学校教育系统中存在着某些方面的脆弱性。这些脆弱性的客观存在应成为学校教育系统治理的着力点。它要求学校系统地反思学校作为一个培养人的地方，在面对危机时应该如何作为的方式。教科文组织基于其人道主义的原则所提出的危机敏感型教育规划反复强调的理念具有重要的启示意义：不仅应通过战略规划确保教育系统应对危机全过程具有敏感性，提升教育系统处理危机的能力，而且更应为深层次地通过战略规划推动学校制度建设、学校领导力提升、教师队伍建设、教学方式创新和学生服务方式转变等一系列变革，从而在根本上保障不确定环境中教育的质量、连续性和公平性。