监察调查中的认罪认罚从宽审查制度反思 ——从《监察法》第31条切入*

胡之芳,刘 敏

(湖南科技大学 法学与公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

2018年3月颁布实施的《监察法》第31条规定，涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，符合法定情形的(1)被调查人适用认罪认罚从宽的条件是“主动”+四个情形之一，四个情形分别为：(1)自动投案，真诚悔罪悔过的；(2)积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；(3)积极退赃，减少损失的；(4)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形。，经领导人员集体研究并报上一级监察机关批准后，监察机关可以提出从宽处理的建议。由此，国家从立法层面肯定了认罪认罚从宽在监察调查阶段的适用，同时这一规定也初步建构了该阶段认罪认罚从宽的审查制度。稍加考察不难发现，《监察法》关于认罪认罚从宽制度的规定只有一条，颇为简单，而对于符合认罪认罚从宽条件的情形，需要经过两级监察机关体研究、批准才能提出从宽建议。这一审查制度是《刑事诉讼法》中所没有的，那么，《监察法》为何设置有别于刑事诉讼法的认罪认罚从宽审查制度？这一审查制度是否合理？如何完善？对上述问题的回答，无疑影响到认罪认罚从宽能否在监察调查阶段得到准确适用并产生良好效果。

一、监察调查中认罪认罚从宽审查制度的立法意旨

(一)高效反腐与司法宽容

认罪认罚从宽制度是近年来刑事司法领域的重大改革举措，在经过充分总结借鉴试点经验的基础上，才被立法所吸收。从制度源起的角度而言，认罪认罚从宽制度是基于刑事诉讼实践的需要而产生的一项制度。而监察调查活动由《监察法》予以规范，并不属于刑事诉讼活动。我们知道，《监察法》的制定是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措，其目标是整合反腐资源，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，推进国家治理体系和治理能力的现代化。但究其根本，监察机关对涉嫌职务犯罪行为进行监察调查的目的在于确定应否追究行为人的刑事责任，监察调查活动虽然具有一定的特殊性，但毫无疑问是刑事追究活动的一部分。也正因为此，监察调查活动与刑事侦查行为在手段、程序、后果等方面都具有高度相通性。从这一角度而言，《监察法》规定在监察调查阶段可以适用认罪认罚从宽制度是顺理成章的事。

然而，值得注意的是，在普通刑事案件中，侦查阶段并不存在认罪认罚从宽的审查问题，而在审查起诉阶段，检察机关审查犯罪嫌疑人认罪认罚时，一般不需要经过特别的程序，更不需要报请上级机关批准同意。相较之下，《监察法》则规定“经领导人员集体研究并报上一级监察机关批准后”，监察机关才可以提出从宽处理的建议。那么，立法为何针对监察调查这一阶段设置更为严苛的审查机制？为何这些规定没有与《刑事诉讼法》保持一致？

笔者认为，立法关于职务犯罪的相关规定是根据此类犯罪本身的性质以及国家强力反腐的态度所决定的。改革开放以来，我国的经济、法治等方面均取得了较为瞩目的巨大成就，但同时公权力异化也滋生了大量的腐败问题，官员腐败不仅威胁党的执政基础，亵渎了公职人员的廉洁性，同时影响着国家的长治久安。为了有效遏制权力腐败问题，监察体制改革成为了必然的选择，《监察法》的颁布施行则为反贪惩腐提供了专门的法律规范，国家以坚决的态度打击贪腐犯罪，其力度及广度呈压倒性态势。相比较于普通犯罪所奉行的谦抑、宽缓化的原则，职务犯罪奉行的则是从重从严、坚决打击的理念。[1]6

国家从重打击职务犯罪、高效反腐的目的当然也会映射到监察调查阶段认罪认罚从宽制度上。职务犯罪多较隐蔽，证据多呈现为一对一的特点，查处难度较大，因而该阶段认罪认罚从宽制度的适用，高度契合了职务犯罪尤其是贪腐犯罪案件中较为独特的证据结构和特点，有利于减缓职务犯罪案件的证明难度，[2]54从而达到高效反腐的目的。换言之，也可以说监察调查阶段适用认罪认罚从宽的目的主要在于合理配置司法资源、提高案件的质量与效率，实体上和程序上的宽缓化某种程度上只是适用该制度的副产品。正是在这一点上，监察调查中的认罪认罚从宽制度与刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度产生了张力，产生于刑事诉讼实践的认罪认罚从宽制度之宗旨是宽容司法与诉讼效益并重(这也是认罪认罚从宽制度的生命力所在)，而监察调查中的认罪认罚从宽更强调高效反腐的目的，由于这种张力的存在，监察机关对认罪认罚从宽制度持审慎适用严格审查的态度也就不难理解了。《监察法》第31条关于“集体研究”、“上一级批准”等审查制度相关内容的规定正是国家在职务犯罪领域意图化解高效反腐与司法宽容理念之间张力的一项具体举措。

(二)目的合理与内容合理

监察体制改革后，监察机关吸收了检察机关原来的职务侦查权，调查权一定程度上具有侦查权的属性，但监察调查权与侦查权并不能等同视之。认罪认罚从宽制度在监察调查阶段和侦查阶段的适用也有所不同。侦查阶段认罪认罚从宽制度的适用不需要进行审查，而监察调查阶段认罪认罚从宽制度的适用却需经过两级监察机关的审查。对于这一制度设计的立法意旨，笔者认为是合理的。

审查机制的建立有助于认罪认罚从宽制度在监察调查过程中的正确适用。首先，在监察调查阶段建立认罪认罚从宽的审查制度有助于寻求和实现对职务犯罪从严打击的理念和认罪认罚从宽制度中蕴含的司法宽容理念之间的平衡。党的十八大以来，习总书记多次表明了对腐败“零容忍”的态度，任何腐败行为以及腐败分子都需要依法进行惩处，因而，《监察法》所规定的认罪认罚从宽审查制度在一定程度上可以防止“别有用心”的被调查人虚假认罪认罚而逃避处罚。其次，审查制度的建立有助于防止权力滥用。《监察法》赋予了监察机关较大的调查权限，加之职务犯罪案件隐秘复杂等特点，监察机关往往更多关注如何与被调查人进行心理较量，如何充分运用讯问策略在针锋相对的较量中获胜。[3]1若监察机关为了达到使被调查人主动供述的效果而运用非法手段迫使、引诱被调查人认罪认罚，不仅影响被调查人认罪认罚的自愿性和真实性，同时也会导致证据的非法性。审查制度的一个重要作用就在于对公权力强制下的认罪认罚情形予以排除，同时也借此对公权力的滥用予以规制和震慑。

综上，考虑到职务犯罪的特殊性，在监察调查过程中适用认罪认罚从宽制度时进行审查是有其必要性和合理性的。但是需要指出的是，这并不能自动推导出现行审查制度本身的科学性与合理性。换言之，目的合理不能直接推导出内容合理。如何判断监察调查中认罪认罚从宽审查制度本身的科学性和合理性呢？笔者认为，其评判标准至少要包括以下两个方面：其一，监察调查阶段审查制度的构建目的归根结底还是应当服务于认罪认罚从宽制度的准确适用，而不是通过审查活动来限制和消解认罪认罚从宽制度的适用。认罪认罚从宽制度的价值只有通过适用才能得到体现。所以审查制度的设计重在严谨，但不宜繁复严苛，否则只会降低办案人员适用该制度的积极性进而阻碍该制度效用的正常发挥，审查制度的作用将南辕北辙，适得其反。其次，监察调查阶段认罪认罚从宽审查制度的内容应当具有体系性和可操作性。一个完整周密的审查制度的运转离不开对审查主体、审查方式、审查对象、审查效力等诸多内容的明确规定。过于简略粗犷的制度设计要么导致操作的混乱不一，要么导致制度无法操作而流于形式陷入停滞。

简言之，一项合理的制度不仅应当具有立法意旨和目的上的合理性，还应当具有内容上的合理性。如前所述，《监察法》第31条所规定的认罪认罚从宽审查制度有其存在的现实需要和合理性，但这一审查制度本身是否具有科学性与合理性？对此笔者将在下文予以进一步考察和分析。

二、监察调查中认罪认罚从宽审查制度的立法问题

《监察法》第31条规定，监察机关根据涉嫌职务犯罪的被调查人认罪认罚情况提出从宽建议时需经过领导人员的集体研究并报上一级监察机关的批准，该条文也即《监察法》关于监察调查中认罪认罚从宽审查制度的规定。稍加考察不难发现，这一规定虽然明确但却比较粗疏，审查方式、审查对象、审查效力等问题避而不提，基本只涉及审查主体的规定，而关于审查主体的规定也存在诸多缺陷，总体而言缺乏体系性和可操作性，具体分析如下。

(一)审查主体

根据《监察法》第31条的规定，监察调查中认罪认罚从宽的适用需经两级主体的审查：首先经本级监察机关“领导人员的集体研究”，然后经“上一级监察机关批准”。这种两级主体审查的方式无疑是严格甚至可以说是严苛的，如前所述，审查制度的设计旨在为认罪认罚适用的准确性提供保障，防止不当认罪认罚情形的产生，同时也体现了国家对监察调查过程中认罪认罚从宽制度之适用的审慎态度。然而两级主体审查的制度设计不仅难以实现立法初衷，还可能适得其反，其弊端不容忽视。

1.“领导人员”的规定可能导致操作标准不一

首先，《监察法》没有确定“领导人员”的范围。通常而言，“领导人员”即指为实现组织的目标而运用权力向其下属施加影响力的人。实践中，根据职权分工的不同，部门的组织架构亦不相同，所以领导人员往往范围较广，既有主管全面工作的领导，也有主管业务部门的领导，还有主管后勤档案事务工作的领导等。就监察调查中认罪认罚从宽的审查工作而言，无疑是一项专业性很强的业务工作，审查人员应当具有丰富的法律知识和办案经验，《监察法》笼统规定的“领导人员”显然不能体现审查主体的专业性和规范性。其次，“领导人员”的法定人数没有规定。稳定的人数构成有助于体现审查制度的规范性和权威性，然而《监察法》对此未有确切的规定及统一的标准，往往导致不同地区的实际运行存在差异，未免有失严肃严谨。

2.两级主体审查可能增加制度成本降低认罪认罚从宽制度的适用率

认罪认罚从宽制度的重要目的之一在于缓解司法资源的紧张，提高诉讼效率，但是这种两级主体审查的方式客观上使得审查主体叠床架屋，审查流程相对复杂，必然造成适用该制度的成本增加，从而导致效率偏低。实践中，认罪认罚从宽的审查程序通常如下：下一级监察机关的承办室通过室务会讨论并提出建议，随后层报至监察委主任同意，再经由纪委常委会、监委会领导人员集体研究后报上一级监委对口联系室(2)例如，省监察委有12个办案室，每个室均有负责的片区，比如第三室负责联系X市，那么第三室就是X市市监委的对口联系室。批准。应该说，这种审查模式与我国科层制的权力结构形式息息相关。根据达玛什卡的观点，科层制是一个被组织到一种等级结构中的职业化官员群体，体现出较为严格的等级层次，由上级机关担负着“质量把关”的重任。[4]27在监察调查阶段，被调查人认罪认罚经领导人员集体研究后报上一级监察机关批准。这种经由上级机关“质量把关”的程序一定程度上避免了认罪认罚出现错误的几率，是公正、有序的司法活动的保障，与此同时不可否认的是这种“质量把关”降低了下级机关重要性，同时增加了审查成本，即便符合公平公正，效率也会因各项程序的流转而不断降低。就刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度而言，不论是审查起诉或是审判阶段，对于犯罪嫌疑人、被告人的审查均是由同级办案机关进行，相较之下，《监察法》所规定的两级主体审查制度使程序变得颇为复杂。从实践中监察机关工作人员反应的情况来看，认罪认罚从宽制度普遍适用率较低，而“必须经上级检察机关批准”恰恰是大部分办案人员不愿意适用该制度的重要原因之一。

3.两级主体审查可能导致后续审查流于形式

从职务犯罪案件的办案流程而言，监察调查阶段对认罪认罚从宽进行审查的结果并不具有终局性，因后续审查起诉阶段与审判阶段仍然需要对认罪认罚进行审查。故此，若对于这一阶段设置过多的程序规定，很可能发生隐形的权力冲突，因为监察机关被定位为政治机关，在权力和地位上具有独特优势，这种优势地位通常情况下会加大监察机关从宽建议的约束力和影响力，再考虑到监察机关向人民检察院提出从宽建议经过了领导集体研究和上一级监察机关的批准，这样的层层把关无疑会在无形中向检察院进一步施加“应当从宽”的压力，及至于审判阶段，法院对于经过了几道程序的“从宽”建议“照单全收”也就不足为怪了，监察调查阶段对认罪认罚从宽的两级主体审查很可能导致后续诉讼阶段的审查成为摆设，失去实际意义，也即失去了通过后续程序实现监督和制约的作用，诉讼程序的价值和意义也就不复存在。

(二)审查对象与审查内容

2018年修订的《刑事诉讼法》吸收了认罪认罚从宽制度的试点经验，正式将此项制度确立为刑事诉讼法的一项基本制度，其中第190条涉及了认罪认罚的审查，即“被告人认罪认罚的……审查认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性”。由此可知，刑事诉讼中对被告人认罪认罚行为的审查，包括认罪认罚的自愿性、认罪认罚具结书的真实性和合法性。为确保认罪认罚制度的全面实施，“两高三部”制定了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对认罪认罚从宽制度进行了较为全面的规定，其中第28条和第39条均规定了自愿性和合法性的审查。具体而言，第28条规定检察院重点审查犯罪嫌疑人是否在明知状态下认罪认罚，侦查机关的义务以及犯罪嫌疑人的悔罪态度等问题，第39条规定审判人员根据案情，围绕定罪量刑的事实，从自愿性、认知能力以及知悉与否等角度对认罪认罚的自愿性、真实性、合法性进行审查。

以上是《刑事诉讼法》及《指导意见》关于审查起诉和审判阶段认罪认罚从宽之审查对象和内容的规定，侦查阶段并不存在认罪认罚从宽的审查问题。然而，与侦查阶段认罪认罚从宽的适用有所不同的是，《监察法》要求监察调查阶段对认罪认罚从宽的适用必须进行审查。但另一方面《监察法》并未确切规定认罪认罚审查的具体对象和内容。考虑到认罪认罚从宽制度原本源自刑事诉讼活动，在《监察法》对于认罪认罚审查的具体对象和内容无明确规定的情况下，参照《刑事诉讼法》及相关司法解释的规定无疑是合理的，但这一做法仅仅是权宜之计，因监察调查行为并不属于刑事诉讼活动，也并不适用《刑事诉讼法》，所以监察调查阶段对认罪认罚从宽的审查对象和内容理应由《监察法》予以明确规定。

(三)审查方式

认罪认罚从宽制度的审查方式是指在调查程序中权力主体对被调查人认罪认罚从宽的行为进行核实核查的方法和步骤。科学合理的审查方式是确保监察调查阶段认罪认罚从宽制度正确适用的重要保障。根据《监察法》第31条的规定，监察调查是在监察机关内部进行的一种较为封闭的审查活动。本级监察机关的“集体研究”和上级监察机关的“批准”过程，多体现为对书面材料的查阅和审核。一般而言，科层式权力结构的制度设计常常体现为不同的官员将搜集到的各种材料汇集起来以供决策之用，他们通常以书面文档为根据来作出决策。监察调查中对于被调查人认罪认罚的审查程序是一种典型的书面审查。实践中，不论是领导人员集体研究所依据的审查材料，还是上一级监察机关作出批准时审查的报告均是书面材料，这种以书面材料为中心的审核方式，不仅导致上一级监察机关的审查变成针对调查案卷的甄选和判断，同时也使下一级监察机关各项证据的证明力和证据能力难以受到实质性的审查。这样一来，尽管从形式上看，对认罪认罚从宽的审查通过二级主体重重把关，但实际上可能流于形式而效果甚微。

(四)从宽处罚建议

职务犯罪本身具有隐秘性、复杂性等特点，往往导致实践中侦破难度颇大，在监察调查阶段适用认罪认罚从宽制度有利于鼓励被调查人尽早认罪认罚，也有利于早日查清犯罪事实。对于被调查人而言，案件处理中的从宽待遇无疑是其愿意认罪认罚的一个重要推动力。监察调查过程中，被调查人的从宽待遇体现在监察机关向检察机关提出的从宽建议中。《监察法》第31条规定：“涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚……监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议”。然而，这一规定中的从宽建议体现为何种内容？何种形式？何种效力？这些问题无疑会影响到监察调查中认罪认罚从宽的适用，但在该条文中对这些问题均无涉及。

从内容而言，从宽建议往往有模糊性建议和具体性建议之分。从监察调查的实践情况来看，监察机关多采取模糊性的从宽建议，但是否也可以做出具体性建议呢？立法对此语焉不详。从形式而言，各地区监察机关往往各行其是，有些是以《关于建议给予XXX(被调查人姓名)从宽处理的函》的形式向检察机关提出建议，[5]26有些地区的建议是在起诉意见书中写明，有些只是于到案经过中提及这一情况。从宽建议形式上的不一致一定程度上无疑会影响其规范性和权威性。

此外，实践中检察机关对待监察机关提出的认罪认罚从宽建议的效力也认识不一。根据笔者的了解，有些地区的监察机关从宽建议采纳率不到50%，而有些地区则高达100%。究其原因在于《监察法》对于从宽建议的效力并没有明确的规定，从宽建议在多大程度上具有约束力不得而知，这种定性不明不仅不利于鼓励被调查人供述犯罪事实，也导致不同地区在案件处理方式上存在差异，违背了“相同的案件相同处理”的形式正义要求，最终有损案件的公平公正处理。

三、监察调查中认罪认罚从宽审查制度的立法完善

从法律经济学的角度来看，任何一种制度均有实施的风险，所以必须对该制度的实施设置一定的保障措施。[6]50对于监察调查中认罪认罚从宽的适用同样如此，着眼构建一个科学合理的认罪认罚从宽审查制度便是防止风险发生的有效措施之一。针对前文关于监察调查阶段认罪认罚从宽审查制度存在的诸多问题，笔者认为应从以下几个方面予以进一步规范和完善。

(一)简化和明确审查主体

如前所述，目前《监察法》规定了由两级监察机关对认罪认罚从宽的的适用进行审查。这一制度设计在很大程度上会影响下级监察机关适用认罪认罚从宽制度的积极性。由于上下级监察机关双重审查制度的相对复杂性，实践中很多监察机关面对被调查人认罪认罚情形时不是积极适用认罪认罚从宽制度，而是倾向于根据传统的自首、立功的相关规定来提出从轻建议，从而一定程度上导致认罪认罚从宽制度徒具其文。另外，由于监察机关的政治属性，两级审查主体的制度设计也很可能导致后续诉讼阶段的审查流于形式。

基于此，笔者主张简化审查主体，取消认罪认罚从宽制度的两级审查而由本级监察机关自行审查。排除上一级监察机关的参与有助于提高效率，同时也有利于程序的通畅。与此同时，建立专门的审查小组。实践中，监察机关的案件部门已然包括案件管理室、监督检查室、审查调查室、党风政风监督室、干部监督室、审理室、网络信息室等多个部门，但笔者认为专门的审查部门仍然应当通过未来监察法的实施细则予以规定，对认罪认罚从宽的审查由专门的审查部门负责，这样有助于保证审查过程和审查结果的相对独立性。关于审查部门的人员构成，应当明确要求审查人员由具有法律专业知识和素养的监察官组成，审查人员人数亦需予以明确从而保持稳定性，而不是笼统宽泛地规定由“领导人员集体研究”，唯有如此，才能保证认罪认罚从宽审查活动的专业度，同时也有利于提高审查效率。

(二)细化审查对象与审查内容

认罪认罚从宽的审查对象包括认罪认罚的过程和认罪认罚具结书。具体审查内容通常包括自愿性、真实性以及合法性。

首先是自愿性审查。认罪认罚的自愿性的界定可以参考《指导意见》的规定，即指被调查人明知认罪认罚从宽的事实基础和认识到该制度所产生后果的意志因素。前者指的是被调查人清晰认识到指控的犯罪事实、认罪认罚的法律后果以及其享有的诉讼权利；后者则是被调查人应是出于自由意志而做出的选择。因而，审查自愿性时需要从以下方面加以把握：第一，知悉性审查。(1)被调查人是否知道自己被指控的罪名。在监察调查中，那些被调查的行为既可能涉嫌职务违法也可能涉嫌职务犯罪，如果被调查人不明知自己触犯了哪一罪名，很可能会将原本只是违规、违法的行为错误地认为是犯罪行为。(2)法律后果。被调查人是否了解认罪认罚的法律后果，例如明知自己即将面临的刑罚或非刑罚措施、未来将不再享有无罪辩护的权利等。(3)诉讼权利。被调查人是否知道自己在认罪认罚后享有从宽的权利。第二，认知能力的审查。审查主体需要确认被调查人没有受到任何身体伤害、威胁或其他违背意愿的心理强制以及是否具备认罪认罚意思表示的认知能力和精神状态。

其次是真实性审查。认罪认罚必须建立在真实性的基础上，若无真实性作为保障，便会产生虚假的认罪认罚。被调查人大都存在职务行为的失范和逾规，如果监察机关在调查处置过程中不能很好地把握罪与非罪的界限，就很有可能造成不真实的认罪认罚。真实性的审查应该建立在证据认定的基础上。《监察法》第33条规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。笔者认为，这一规定一方面意味着，监察调查中收集固定的证据应当具有诉讼证据的基本属性，即客观性、关联性和合法性；另一方面对证据的审查运用也应当遵循刑事诉讼法的相关规定，其中《刑事诉讼法》第55条的规定尤具指导意义，即“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据确实、充分的，可以认定被告人有罪和处以刑罚。”

对于职务犯罪案件而言，尤其应当注意的是正确对待被调查人的口供。由于职务犯罪的隐蔽性，证据往往具有一对一的特点，必须更细致地开展证据收集工作，排除内在矛盾，提供合理解释，只有证明犯罪构成要件事实的基本证据完备，能形成内心确认的，被调查人的认罪认罚才能认定为具有真实性。

最后是合法性审查。根据《刑事诉讼法》及其相关司法解释的规定，合法性主要体现于认罪认罚具结书的签署上，在签署具结书时，需要辩护人或值班律师在场。对于监察调查程序而言，并没有签署具结书这一程序，但合法性审查仍不能排除，审查机关需要审查是否有非法证据的采纳，调查部门指控的罪名是否符合法律的规定，认罪认罚的程序是否合法，是否符合认罪认罚的条件，调查人员是否履行了应有的义务等。

综上，自愿性、真实性、合法性三者是相互联系的整体，自愿性是前提，被调查人只有没有受到外界干扰，基于自由意志作出的认罪认罚才合法有效。真实性是关键，监察机关应当结合全案证据形成的证据链准确查明被调查人涉嫌犯罪的事实。合法性是保障，只有认罪认罚的程序符合法律规定，才能保证认罪认罚的自愿性和真实性的实现。

(三)丰富审查方式

《监察法》第31条关于监察调查中认罪认罚从宽的审查方式未做明确规定，从实践情况来看主要限于书面的封闭式审查。对此，笔者认为可以从以下方面进行完善。

1.允许律师介入

目前，监察调查中对认罪认罚从宽的审查都是在监察机关内部采取较为封闭的方式进行。这种审查方式下，被调查人处于同外界完全隔离的被动境地，信息来源单一，其认罪认罚的真实性、自愿性和合法性难免缺乏充分保障。审查主体对认罪认罚自愿性、真实性、合法性的判断也基本依赖于监察调查部门提供的案卷材料，同样可能影响到审查结论的准确性。为了改变这一状况，笔者建议允许值班律师参加认罪认罚过程，审查部门在对认罪认罚从宽的适用进行审查时应当征询律师的意见，在此基础上做出最终结论。

2.采取书面与言词相结合的审查方式

实践中以“书面审查”的方式对被调查人认罪认罚从宽进行审查，这种方式虽然高效，但很可能使审查流于形式。笔者主张采取书面与言词相结合的审查方式，也即要求审查主体不仅通过卷宗材料对被调查人认罪认罚行为进行审查，而且采取提审的方式对被调查人认罪认罚的真实意思及自愿性进行询问审核。通过这样的方式使审查部门得以全面充分地了解案件情况以及被调查人的真实态度，对被调查人认罪认罚的自愿性、真实性以及合法性做出准确判断，从而保证认罪认罚从宽制度的正确适用。

(四)明确从宽处罚建议的内容与效力

《监察法》规定，监察机关对认罪认罚从宽的被调查人，经审查批准后可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。《刑事诉讼法》则规定，审查起诉阶段人民检察院对于认罪认罚的犯罪嫌疑人应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议。那么监察调查阶段的从宽处罚建议对于审查起诉阶段的量刑建议有何种影响？二者之间如何衔接？这实际上涉及监察机关从宽处罚建议的“从宽内容”和“从宽效力”问题。

1.从宽处罚建议不应涉及具体量刑

根据《刑事诉讼法》第162条的规定，侦查阶段犯罪嫌疑人自愿认罪的，侦查人员应当记录在案，随案移送，并在起诉意见书中写明有关情况。《指导意见》第23条规定：公安机关不得作出具体的从宽承诺。从上述规定中不难看出，刑事诉讼中侦查机关只享有宽泛的从宽建议权而不能提出具体的量刑建议。鉴于调查权与侦查权的相似性，笔者主张监察机关的从宽建议亦应当以模糊性为宜。一方面，模糊性建议可以为审查起诉阶段的量刑建议提供更大的调整空间。无论监察调查还是刑事侦查都旨在收集证据查明案件事实，侦查终结或调查终结才会将案件移送检察机关，但这只是侦查机关或监察机关对案件事实的初步认定，必须经过后续检察机关和审判机关进一步审查和审理才能最终确认案件事实，在这一过程中，案情依然具有波动性和易变性。显然，精细的量刑建议可能会遭遇后续阶段诸如新证据出现所导致的事实认定的变化而失去实际意义，而模糊的从宽建议更符合办案机关认识案件事实真相的规律。

2.明确从宽处罚建议的效力

《监察法》规定监察机关将案件移送检察院时可提出从宽处罚的建议，但目前《刑事诉讼法》并没有规定检察机关如何对待监察机关的从宽建议，基于监察机关的政治地位，为避免从宽处罚建议造成的隐形约束力以及畅通衔接程序，有必要进一步明确从宽处罚建议的效力。具体而言，笔者主张应当赋予监察机关的从宽处罚建议参考作用，而不是强制约束力。原因在于：其一，可以避免权力的冲突，充分发挥审查起诉的功能和作用。审查起诉阶段是连接监察调查与审判阶段的纽带，通过这一阶段的审查，能够对涉嫌职务犯罪的监察调查工作予以审核把关，发现弥补前期工作的不足，反之检察机关的审查起诉就会成为走过场。其二，如果被追诉人确实符合从轻处罚、减轻处罚或者免除处罚的有关情节，人民检察院依法审查起诉及人民法院依法审判时，本身自然会予以充分考虑。[7]374其三，人民法院才享有定罪量刑权，被追诉人能否从宽处罚，仍然需要接受司法机关的最终认定，[8]58故而监察机关的从宽处罚建议只可能具有参考效力，如果赋予其强制约束力，那么司法最终原则也就荡然无存了。

结语

认罪认罚从宽制度在监察调查阶段的确立是对宽严相济刑事政策的贯彻和落实，有利于激励被调查人认罪认罚从而节约司法资源实现高效反腐的目的。为了在国家高效反腐的理念和认罪认罚从宽制度所蕴含的宽容司法理念之间保持平衡，《监察法》第31条设置了认罪认罚从宽的审查制度。但该条所规定的上下两级监察机关“集体研究”“批准”的审查方式，貌似严格实则粗疏，很大程度上导致监察调查实践中认罪认罚从宽制度的适用率偏低。基于此，笔者在对监察调查中认罪认罚从宽审查制度之立法意旨、立法问题予以考察剖析的基础上，从审查主体、审查对象和内容、审查方式以及从宽处罚建议等几个方面提出了相应的规范和完善建议，期待拙文的思考能引起学界和实务界对该制度更深入的探讨，促进一个真正权威高效的反腐工作机制的健康运行。