中国退休制度整体改革势在必行

冯彦君，王 琼

(吉林大学 法学院，吉林 长春 130012)

一、整体改革：问题的提出

退休，乃个体要面对的生活常态，社会需要正确对待的群体现象，国家应认真处理的公共政策和制度安排，这关系到国计民生与社会和谐稳定。兼容退(退职)与养(待遇)双重意蕴的现代退休制度，肇始于19世纪末，与社会保障制度同步确立与展开。退休作为文明的制度供给，在国家经济社会生活中扮演着重要的角色，不仅决定着人力资源的利用效率和社会分配公正等重大问题，也深受经济、社会、法律诸多因素(经济转型、人口结构变化、民生福祉、人权保障等)的影响和制约，并对这些因素产生广泛而深刻的反作用。各国因政治、经济、社会体制、机制的差异及其变迁，应该也必须构建适合本国国情、行之有效的退休制度，并与时俱进地对其进行调适与优化(1)当今世界各国都面临着退休制度的改革任务和时代难题，但退休制度安排及其变革十分敏感，若改革时机和尺度把握不当，就会引发社会动荡和政治危机。日本和法国退休制度改革曾遭到国民抵制、引发社会动荡的典型案例，提供了前车之鉴。早在2004年，日本小泉纯一郎执政时期推行的年金改革，被称为“年金改恶”，引发民众的极大不满和抵制，动摇了执政基础。2019年，法国马克龙政府的退休制度改革方案也再次引发全国大罢工，陷入进退维谷的尴尬境地。。放眼国内外，退休及其制度安排的改革与完善作为经济学、社会学、法学等学科共同的关注领域，成为典型的具有跨学科性质和意义的研究对象和学术主题。从研究规模和成果来看，法学研究远不及经济学和社会学广泛而深入，应予以强化。但不同于学科视野中的退休，其展现和关注的侧重点是不同的。经济学更为关注作为一种行为的退休，对其进行经济学分析，甚至形成了一种“退休经济学”(2)此方面的内容可参见Henry J.Aaron编著的《退休经济学——应用与实证》(中国劳动社会保障出版社2008年版)等经济学学术著作的主旨内容。。社会学则将其作为一种社会现象加以把握和认识，研究其社会影响及其制约因素，同时也在精神层面把握和认知退休，致力于塑造“退休精神”或“退休文化”[1]。与此不同，法学视野中的退休则更为关注其作为法律事实对法律关系的影响和作为权利义务型塑法律制度的功能，即退休的制度安排及其有效运行问题。仅就法学研究而言，更习惯或倾向于关注退休制度的若干重要的方面，如退休年龄设定与调适、退休金改革等问题，特别是对养老金改革问题更为关注。近些年来，国内一些宪法学者也开始探讨退休权的宪法保障和退休制度的合宪性问题，而社会法学者则更为关注迟延退休问题和退休金请求权的实现与救济问题，形成了某些学术热点与前沿地带。但将退休制度作为一个体系严谨、逻辑自洽、构造复杂、因素多元的制度整体来把握和认知，特别是探寻其制度变革的应然图景、规则设计及其立法方略之考量，则尚属不足。

中国退休制度的主干内容形成于20世纪五六十年代，其间虽经过数次局部调整，但基本内容与旨趣并未发生整体性的变化。客观而言，中国退休制度在刚柔相济之把握、平等性之追求、权利塑造和法治化等方面尚存在着不可忽视的制度缺陷与诸多不适。特别是经过改革开放40年的经济社会大发展、大繁荣，中国经济体量大幅提升，体制机制深刻变革，人口老龄化日益加剧，人权保障不断强化，“民生”“和谐”“小康”等社会诉求日渐彰扬并多重变奏为当代中国的时代主旋律。在此时代背景下，中国退休制度不能独善其身、故步自封、因循守旧、零敲碎打、惯性发展，必须做出全面的反思与检讨、整体性的改革与变革、系统性的顶层设计与完善。同时，应该以整体改革为契机，淡化退休安排的政策色彩，强化其法治化成分，并将《宪法》关于退休制度之原则性规定(3)《中华人民共和国宪法》第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业单位的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”具体化为较高层次、体系健全的退休立法的制度安排。

二、整体改革：制度构造与关涉的逻辑要求

任何法律制度都是由具体制度要素所构成的规则体系，退休制度亦然。有学者就此分析道：“退休权是退休制度的权利基础，退休金给付是退休制度的关键环节，退休年龄是确定退休金给付的前提，也是退休权实现的时间节点。”[2]在更为宽泛的意义上，一项完整的法律制度应由主体、权义、保障与救济等内容构造而成。就退休制度而论，主体范围、条件待遇、权利义务、保障救济皆为广义的退休制度之内容。首先，必须明确退休主体及其范围问题。退休是作为个体的劳动者退出职业劳动领域并享受相应待遇的制度安排，涉及多元主体，包括权利主体、义务主体和服务监督主体。其中的权利主体，即享有退休权的劳动者；义务主体，即负有缴费义务的单位和个人；服务监督主体，即社保经办机构及其监督管理部门。在这些主体当中，享有退休权的劳动者最为关键，其角色定位与范围厘定是核心问题。根据宪法规定，中华人民共和国公民都享有退休的权利，但是那些未从事职业劳动的公民没有退职的前提和必要，所以不存在严格意义上的退职问题，只是考量其何时可以享受养老保险待遇的问题而已。基于此，超越作为宪法基本权利的公民退休权保障之宣言而回归部门法的劳动者退休权的实现层面，则所谓的退休权主体应该也只能是从事职业劳动的劳动者，包括公共雇佣的劳动者(公务人员)和私人雇佣的劳动者(单位职工)。其他享有退休基本权的公民，只有宪法层面的退休权而无部门法上的退休权，即不存在实然的退休问题，而只是养老保险权的实现问题，这些公民可以通过城市居民养老保险和农村养老保险提供养老的制度保障。据此也可以辨析和厘定退休与养老、退休金与养老金的概念关系和制度交集(4)二者在日常话语体系中常常被混用，但在严格的学理和法律语境中，二者并非同一概念，指代对象上存在交叉关系。详见冯彦君：《退休金给付请求权困境的破解》，《社会科学辑刊》2017年第7期。。其次，应准确设定退休条件。退休条件是退休制度的核心要素，但不是全部内容。梳理退休制度改革的研究成果和相关著述发现，一般都将关注点集中在退休条件，特别是退休年龄方面，以实现“迟延”和“弹性”为目标[3]。不论是正在推行的渐进性迟延退休，抑或是作为特殊形态的诸种提前退休，都是围绕退休年龄来做文章求变革。基于体系论和整体观加以反思，退休制度改革及其学理探究高度关注一般退休制度的退休条件，特别是退休年龄要素，力求有所突破有所作为，实属当然而必要，但不能忽视待遇、权利等其他制度要素以及作为特殊退休制度的特别要素(健康状况、工作年限)的变革优化之需求。其实，即便是退休条件，除了退休年龄这个核心条件外，尚包括缴费年限和退休申请等条件要素，需要予以通盘考量。再次，需要科学设置退休权义(权利和义务)规则。退休到底是权利还是义务？这是一个法哲学层面的追问，需要进行专题探究和形上解答。其实，退休是权利还是义务，取决于选择什么样的制度模式和规则设计，也受制于个体的制度评价和感受。例如，如果退休年龄和待遇较低而制度刚性强，则退休作为义务的特征及其主体感受就会更为强烈。相反，如果退休待遇较高，年龄设计较为弹性，则退休的权利属性及其主体感知则更加明显。所以，对退休是权利抑或义务的追问，无法择一回答、一概而论。着眼于退休的强制性则凸显义务面向，相对于退休的自愿选择性和待遇主张，则权利属性更为昭然[4]。应然的制度追求是通过退休年龄的弹性设计与合理调适、退休待遇的动态提高、缴费与请领诉求的保障强化，丰盈和凸显退休作为权利的制度特征和概念意蕴。整体而言，在当下这个权利的时代，现代社会保障制度与传统济贫慈善活动最大的不同在于前者赋予了公民可诉性的公法权利，即所谓“公法上请求权”[5]。退休虽然既是权利也是义务，但更应该关注和强化其权利面向，特别是应将确保两大请求权(缴费请求权和退休金给付请求权)实现作为制度改革完善的核心任务，退休制度的改革也应该以此为目标追求。最后，还需提供完备的权利保障与救济机制。在前述两大请求权中，缴费请求权作为期待请求权是产生退休金给付请求权的前提和基础，只有足额缴费并达到一定的年限，未来的退休金给付请求权才能生成与实现。2019年，我国变革了养老保险费征缴模式，改由税务部门统一征缴。但这还不是真正意义上的“费改税”，还没有实现“缴费”到“缴税”的实质性变革。倘若实现真正意义上的税费改革，那么缴费请求权的客观基础也就不存在了。缴税作为一种公法义务，其不会产生也不依赖于劳动者的请求权。按照现行救济制度及其实操，此种期待请求权的救济是通过劳动争议解决路径实现的。与此不同，退休金给付请求权的救济是通过民事争议解决路径完成的。这是救济机制的实然安排，也是契合劳动法理的分别救济路径。值得特别指出的是，在上述两大请求权救济机制之外，还存在着一种救济机制的可能运用，应该引起足够的重视。由缴费等筹资渠道形成的养老保险基金是退休金(养老金)给付请求权实现的物质基础和保障，如果该基金存在风险和不安全因素，将会危及全体或者群体退休者的退休权益之实现。由于难免会受到“搭便车”心理之驱使以及维权成本之考量，个体就此往往不愿或不能启动常规的救济机制来维护全体或者群体的共同利益。这种情况下，公益诉讼就有了用武之地，这是公益诉讼适用于社会权救济的一个典型领域。因为“在社会权的构造和谱系中，某些社会权益如职业安全权、社会保险权等，一般情况下都具有权益受众的广泛性和法益性质上的公益性，将侵犯这些社会权的行为纳入公益诉讼的适用范围，具有无可否认的必要性”[6]。总而言之，上述退休权三大救济机制都应该确保充分发挥作用，也应将它们置于“整体观”之下进行一体考量，寻求完善之策。

在完成对退休制度构造的本体解析和多元考察之后，还应继续探寻在退休制度本体构造之外的退休制度与其他制度之间的逻辑关涉关系，以进一步证成我国退休制度应谋求整体改革与制度完善之命题主张。考察退休制度的关涉制度及其逻辑关系，宜于区分为直接关涉与间接关涉。其中，直接关涉是指前涉于劳动关系终止，无固定期限合同的订立、终止等制度规则，后摄于养老保障和老年照护保险等。退休作为一种法律事实，是导致劳动法律关系终止的重要法律行为。事实劳动法律关系终止于退休，不定期劳动合同也因劳动者退休而终止。在此意义上，所谓的不定期(无固定期限)劳动合同也并非没有期限，其虽然没有约定退休之前的终止期限，但是相对于退休这个绝对的退职期限而言，实质上仍是有期限的合同。退休年龄及其退职权行使除了具有为劳动关系画上终止符的意义之外，也具有为劳动合同解除施加某些限缩条件的参照对象之价值(5)我国《劳动合同法》第42条规定了用人单位不得进行情势性解除(40条)和经济性裁员(41条)的六种限定性情形，其中第(五)项规定的情形为：在本单位连续工作满十五年，且距法定退休年龄不足五年的。这项规定实质就是以法定退休年龄为参照系衡量判定用人单位单方解除(解雇)的有无及其合法性问题，体现了退休制度(法定退休年龄)的前涉关联关系。。退休制度的后摄是指劳动者退休之后将开启以退休金为经济保障的退休生活，该退休金也作为养老金的构成部分担当着养老保障的功能。但是退休者的养老保障除了退休金、年金之外，还有其他诸如免费交通、免费诊疗、免费康养等老年福利。退休之后，这些具有养老保障的福利和康养计划启动，与退休金、年金、商业储蓄与保险金等保障相结合，构成多元化养老保障机制。特别是老年福利制度措施尤其应该加以完善并强化其实现，因为“在实现福利的给付义务和分享权利的功能中，只有当国家采取某种积极措施的条件下，个体公民才能够真正实现其自由状态”[7]。此外，当退休者达至人生暮年，丧失生活自理能力，需由他人照护时，长期照护保险这种新型的社会保险机制就应发挥现实保障功能，以确保暮年生活的安全与自尊。

与直接关涉有所不同，退休制度的间接关涉是指虽与退休制度无直接关联，却与其存在相互影响关系的、制约着退休制度的变革及其走向的诸多社会因素和问题，诸如就业问题、社保承受能力、退休再就业问题等。首先，退休制度安排及其养老保险政策与就业问题关系密切，在多个层面相互影响和制约。整体而言，二者既有相互支撑和助力的正面影响，也有彼此冲突和矛盾的负面影响。“在一定程度上，养老保险政策与就业政策是相互冲突的。”[8]为此，设计退休年龄和退休待遇必须考量其对就业促进和人力资源配置的可能影响。“中国劳动力市场的不稳定，特别是规模庞大的农村人口严重限制了建立一个统一的养老保险制度。将养老保险改革的重心过于放在缴费式养老保险方案并不足以保证老年人口得到充分的保障。”[9]38尽管这种影响的定量和建模分析极为复杂，也超越了法学本身的研究方法和手段，属于法经济学和法社会学的研究领域，却是不可或缺的研究视角和方法。其次，退休制度及其制度变革与国家财政能力密切关联。尽管我们不希望也不会努力建构一种过度依赖财政的退休和养老制度模式，但退休制度的有效实施和制度变革之实现程度受限于养老保险基金的充盈程度及其可持续给付的能力。养老保险基金的筹集渠道(资金来源)，除了劳资缴费及其添附之外，国家财政(国库)的充实和保底功能至关重要，在某些特殊时期(经济危机、疫情泛滥、战争动荡)，国家财政资金拨付的充盈功能就会凸显。总而言之，国家富裕则国库殷实，国库殷实则社保好做，待遇提升和给付实现亦可预期，否则就会大大受限。“社会保障制度今天能支付福利，仅仅是由于政府有课税的权力和人们集体同意交纳此税以交换将来退休福利的承诺。”[10]在试图探寻退休制度，特别是退休年龄调整时，必须以养老保险基金实况及其背后的财政支持之可能性及其力度为考量因素，加以综合衡量与判定。“当处理养老金系统的财政失衡问题时，通常涉及三个选项——更多的收益、更低的保险金和一个更高的退休年龄。无论对保险金规则做些什么，重新考虑强制性退休年龄的问题总是有好处的。”[11]此外，退休再就业的政策与法律态度也是影响退休制度及其实施的一个考量因素。随着社会老龄化日益加剧，老年人力资源的有效利用问题凸显，退休后仍保有工作愿望的老年人口不在少数且有扩大的可能。如此，退休再就业成为一种不可避免的特殊就业现象，需要政策和法律给出明确态度：激励还是抑制；认定为劳动关系抑或劳务关系；民法调整抑或劳动法调整。尽管我国在司法层面上以享受养老保险待遇来界分劳动关系与劳务关系(6)《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第7条规定：“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。”，但在应然学理层面，这种司法态度及其解释论主张殊值检讨和反思[12]，因为“劳动者劳动权不应因退休而受限制或者被剥夺”[13]15。倘若我们秉持激励的政策和法律态度，将退休再就业作为特殊的劳动关系而纳入劳动法视野予以调整和保护，则退休再就业的热情与态势将会得到肯任和助推，退休年龄的调整所遭遇的社会阻力的概率和程度就会得以减轻。在此需要澄清一个认识：退休待遇是否会受到退休再就业的影响？退休待遇水平及其给付请求受制于退休前的工资水平、退休基金的充盈程度和给付能力，不应受退休后是否再就业及其收入水平的影响和制约。也就是说，是否再就业、收入高低和给付情形都不会对退休再就业者的退休待遇水平及其给付请求权实现带来影响。

三、整体改革：时代发展与社会变容的现实回应

(一)权利时代的现实观照

“我们的时代是权利的时代，人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念。”[14]当今世界，传统人权需强化实现，新兴(新型)权利不断涌现。退休权概念的提出与普遍接受就是我们这个时代权利隆兴与法律发展的表征。从《宪法》第44条规定的表述可知，构建实施退休制度对于国家、社会和单位而言，是一种义务性要求；而对于退休者而言，退休既是权利也是义务，因有强制因素而义务性凸显，因体现主观愿望和待遇诉求而权利性彰显。纵向而言，退休制度遵循着义务性渐弱、权利性渐强的发展轨迹。退休制度整体改革也应该遵循这一轨迹来定位改革目标和变革内容。为此，退休制度改革以整体观和系统观考量权义结构的调适及其制度安排，应该弹性安排退休年龄，凸显退休的权利色彩，实现权义结合的制度设计。正因为“强制与自愿相结合是弹性退休制度的核心所在”[15]，所以弹性退休制度的具体考量方案是：采用可退年龄与必退年龄相结合的权义结构，赋予劳动者以选择权，体现强制与自愿的双向思维和设计思路。可退体现权利诉求，必退实现义务性约束，权义有机结合，兼顾个体状况、意愿和社会安全、效率的双重目标。强制(刚性)退休制度模式转型为弹性退休制度模式，体现了现代法理的基本要义和人权保障的时代要求，大势所趋，势在必行。诚然，“弹性退休制度应当以追求公平与实质正义为最终目标，并在实践上呈现出倾斜性保护的特点”[16]67。但是，弹性退休制度作为一种法律制度供给，适用于每位退休之人的具体退休年龄及其待遇水平不尽相同，甚至差别较大。这种差异性不影响制度本身的正义性评价，因为不存在任何有关结果正当性的独立标准，但是存在着有关形成结果的过程或者程序正当性和合理性的独立标准。因此，只要这种正当的程序得到人们恰当的遵守和实际的执行，由它所产生的结果就应被视为正确和正当的，无论它们可能会是什么样的结果[17]。

整体改革视域下的退休权利之塑造，还应该聚焦退休权的权利构造及其转化关系来探求。就整个退休制度而言，退休权利由三个请求权和一个期待权所构成。所谓的三个请求权，是指缴费请求权、退职请求权和给付请求权；所谓的期待权，是指因缴费所生成的未来请求退休金给付而享受退休待遇的预期和可能。缴费请求权未实现，退休期待权则不能生成，退休金给付请求权则无法生成和行使。“当退休金请求权成为可预期的、明确的权益时，劳动者才会真正开始回应现代化的社会养老，开始思考和掂量退出职场。”[18]作为退休权核心权利的退休金给付请求权的实现以缴费请求权、退职请求权为前提和基础。“请求权不能独立地存在，必须依附于一定的基础权利而产生和存在，退休金请求权的实现取决于相关权利的塑造。”[19]

(二)人口老龄化的制度回应

退休制度设计及其变革与人口结构及其变容密切关联。数据显示，中国已经进入老龄化社会(7)根据百度百科的解释，人口老龄化有两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。，人口老龄化的突出表征是人口寿命预期延长，人口年龄达到国际公认的双线年龄标准(8)依据国际通常看法，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，就意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。我国第六次人口普查数据显示：60岁及以上人口占13.26%，65岁及以上人口占8.87%。由此可见，我国已经符合并大大超过国际判定人口老龄化的双线标准，进入了老龄化社会。我国2020年启动了第七次人口普查，可以预判，人口老龄化的程度可能会呈现加重的趋势。。中国人口老龄化尽管具有自己的特点，但老龄化的共性特征及其对退休制度的影响和压力是普遍存在的。一般而言，人口老龄化对退休制度的影响表现在三个方面：一是生成退休年龄延长的客观需要，并为此提供了可能的支撑条件。因为“人口寿命是制约劳动者劳动时间长度的自然因素”[13]18。诚然，“自然寿命长不等于劳动效率高”[20]129，但人口寿命确是影响退休年龄的重要因素。一个国家人口寿命越长，其退休年龄就可能适当延长。正如有学者所言：“提高法定退休年龄既是应对社会老龄化问题的一个策略，又是适应转型时期公民劳动权益发展变化的新需求。”[16]68二是导致支付退休金的人口数量和年限提高，对退休基金形成倍增的支付压力。在经济学上，一般使用抚养比(9)根据百度百科的解释，抚养比又称抚养系数，是指在人口当中非劳动年龄人口对劳动年龄人口数之比。抚养比越大，表明劳动力人均承担的抚养人数就越多，即意味着劳动力的抚养负担就越重。来测算和标示社会的抚养和赡养压力及其负担水平。就当代中国而言，由于出生率的持续下降和人口预期寿命的渐趋提高，单位(通常是100个)劳动年龄人口所抚养的非劳动人口(通常为14周岁及以下)及赡养的非劳动年龄人口(通常是65周岁及以上)的比例一降一升：抚养孩子的抚养比下降，赡养老人的赡养比在提升。赡养比的提升在一个侧面反映了社会的支付压力和养老危机。破解此种危机之道有三：要么延长退休年龄，要么提高现职缴费比例，要么降低退休待遇支付水平。何去何从，必须整体考量，寻求可行的破解之道，以期应对当代中国人口老龄化带来的养老危机和退休的制度性困境。

(三)全面小康与深化改革的题中之义

人的一生可划分为三个阶段：教育生活(被抚养阶段)、劳动生活(自食其力阶段)、养老生活(被赡养阶段)。从性质和功能来看，退休实质就是一种对退休者的制度赡养。全面小康不仅是收入层面的普遍富裕、物质和精神层面的双向充盈，也意味着人生三阶段都能获得充足的经济保障和足够的人格尊严。特别是退休后的老年生活，更应该获得稳定、充足而安全的经济保障，获得健康而文明的精神涵养，获得普遍而当然的人格尊重，“从而使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[21]。这是全面小康的题中之义和必然要求。一个良好的退休制度应该也能够在这三个方面满足退休者的利益诉求。通常对退休制度的关注和功能性把握，更为侧重其经济保障功能，这并不为错，也无可厚非。退休制度不仅能够保障退休个体之人的收入，也能够在一定条件下实现社会分配的公正化。因为“一个统一的、公平的养老保险制度(退休制度亦然——笔者注)将抑制贫富差距、促进社会稳定、保证养老保险制度更加持久，使低收入群体能够从经济发展中受益”[9]38，但是如果我们着眼于实现、巩固和提升全面小康的视角和完整发挥退休制度的功能，就必须对其进行基于物质而超越物质的物质、精神和人格三层面的认知把握和制度型塑。实现这一转向，必须在遵循整体观的基础上，通过启动立法论实现整体改革与立法完善的目标。

全面深化改革是十八大和十八届四中全会所确立的时代任务和全面实现小康的动力保障。“面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。”(10)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。全面深化改革涉及方方面面，退休制度作为一项重要的社会法制度属于社会事业改革创新范畴，应以建立更加公平可持续的社会保障制度为目标，重点推进两方面的改革：推进基本养老保险制度改革，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则；研究制定渐进式延迟退休年龄政策。党的十九大报告也提出要完善城镇职工基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。这是在养老保险的语境下明确提出的关于退休制度改革完善的要求。

四、整体改革：克服制度整体缺陷的必为之举

考察我国现行立法体系，除宪法、劳动法等法律偶尔使用“退休”“退休制度”“退休年龄”等语词(11)详见《宪法》第44条、《劳动法》第73条、《社会保险法》第16条。之外，并没有专门规定退休制度的法律规则，更没有专门的退休立法。这是一种现实，也是无奈的法律现象。究其原因有二：其一，退休制度内容被纳入养老保险制度范畴，养老保险费涵括退休缴费，养老保险基金涵括退休基金，养老保险金涵括退休金。如此，退休的法律调整及其制度改革通常就以其上位概念“养老保险”的名义型塑和展开，退休制度没有获得独立的署名权和法律定位。其二，退休法律制度构造包括前后相续的四大制度板块，即缴费、基金、退职、待遇。其中的缴费作为劳动关系中的用人单位的义务之一，而退职则是劳动法律关系终止的法律事实。这两项内容被定位或被整合为劳动法律制度的内容体系。而基金监管运营、退休金的请领则是作为社会保障制度支柱的社会保险制度的基本内容。如此一来，退休制度的部分内容兼容到劳动法制度体系，部分内容则兼容到社会保险制度体系。也正是在这个意义上，我们通常将退休制度定位为既是劳动法制度也是社会保险法制度。这种在形式上没有专门立法肯任的、缺乏独立定位的退休制度，其实质内容形成于以下影响要素的型塑和生成力量的推动——惯例、政策和规章，由此导致现行退休制度的统一化、体系化、权威化、法治化、权利化不彰，存在着诸多缺陷。除前面提到的刚性过度而弹性缺失、退休年龄过低等不足之外，还暴露出退休条件差异、基金增值不畅、统筹层次不高、待遇构成单一和支付保障不力等制度性缺陷。

为了克服退休制度的某些缺陷，我国逐步推行四项改革措施：养老保险费征缴模式变革(缴费模式改革)、养老保险基金全国统筹(统筹层次改革)、退休年龄的渐进性迟延(退休年龄改革)、机关事业单位与企业退休制度并轨(并轨改革)。截至目前，伴随国税和地税征管体制的改革，养老保险费征缴已经改为税务部门统一负责(12)2018年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》。该方案明确从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。这意味着我国从社保费双重征缴的格局转变为税务部门统一负责的格局。，但实质意义上的“费改税”目标还没有实现。从2018年起，我国为了调剂省份间的养老保险基金，开始探索建立中央调剂金机制，并以此为过渡性措施逐步实现养老保险基金的全国统筹(13)2018年6月，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》。以此为依据，开始建立中央调剂金制度，从此开启了向全国统筹的过渡性改革。。但作为目标模式的全国统筹还没有实现，任重而道远。我国对退休年龄的改革采取了渐进性迟延政策作为一个实现目标模式的过渡性政策措施，在党的十八届三中、五中全会、“十三五”规划纲要以及十九届五中全会通过的“建议”(14)2020年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，提出“实现基本养老保险全国统筹，实施渐进式延迟法定退休年龄”的目标。中都被反复提及和肯任。但实施却步履维艰，至今没能出台具体的实施方案，原定的启动改革时间表也难以如期兑现。机关事业单位与企业退休制度并轨改革始于2008年的试点方案(15)2008年3月，劳动保障部、财政部、人事部联合制订《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。。为了积极稳妥，积累经验，国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆先期开展试点，与事业单位分类改革试点配套推进。2015年，在试点的基础上全面实施了事业单位养老保险制度改革(16)2015年1月，国务院下发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定(国发〔2015〕2号)》，改革重点有二：一是建立社会统筹与个人账户相结合的基本制度；二是改革养老金计发办法。。该项并轨改革虽已实施，但是由于其采取“老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡”的办法，“中人”尚处于过渡期中，存在着新老办法衔接与养老金补发和限制的问题，尚未完成彻底并轨的目标。

上述四项改革举措展现了我国完善退休制度的决心及其探索精神，但是必须看到：首先，这四项改革并非是在同一时期启动的，也不是在同一目标模式下展开和推进的系统改革，都只是过渡性措施而已，不能代替对目标模式的追求和探索，况且有的改革虽已策划但尚未实施(渐进迟延)。其次，该四项局部性改革不能涵盖退休制度改革的全部内容，不能满足和替代退休制度整体改革的时代要求和法治任务。再次，这四项改革相互之间的联动考量和系统论证尚不充分，没有很好地体现和践行系统改革的理念和路径。最后，目前的改革试点和全面推进都依赖于政策性文件和较低层次的立法性文件加以推动，改革的法治化程度和立法化保障尚需要加以强化。可见，克服中国退休制度的整体性缺陷，整体改革是观念遵循也是路径选择，提高退休立法层次并努力探寻统一立法乃是无法绕开的话题和法治任务。正如有学者所言：“延迟退休立法是改革退休制度，构建公平可持续性的社会保障制度的必然法治路径。……通过立法保障公民的退休权、通过立法来规范延迟退休政策，将有利于保障退休者的权益，最终有利于实现社会的公平正义。”[22]提升退休制度及其变革的法治化程度已基本形成共识，但关于能否推进退休制度统一立法，还是一个值得讨论和质疑的话题。诚然，“没有一个国家只靠一部法律就能完成调整有关退休法律关系的全部任务，对退休制度的规制往往是几部法律或法规共同作用的结果”[16]69。作为一种事实陈述，这样的现象是实然的结果，但未必是应然的理想图景。总之，通过立法完善实现退休制度的整体改革，是能够获得普遍认同的关于退休制度整体改革和立法完善的理论命题，也是推进中国退休制度法治化和体系化的实践遵循。

五、整体改革的观念塑造与立法完善思路

综上所述，从制度构造来看，退休制度并非单项制度规则，而是由密切联系的多个制度规则按照一定的逻辑构造而成的制度体系。其制度要素多元，制度关涉双重，影响因素复杂。鉴于退休制度是一项构造复杂、影响多元的制度板块，应当完整、系统地认识和把握退休制度构造，并寻求整体改革方案，即树立并遵循退休制度的“整体观”和“系统观”。与此相应，谋求退休制度改革完善及其现代化变革也必须以“体系化”和“整体观”为理论指导，为退休制度的整体改革提供正当性论证、可行性分析和现实性佐证。具体而言，应该型塑以下观念：首先，坚持退休制度既是劳动法制度也是社会保障法制度的定位，认知其是一项性质多元化、构造复合的制度类型；确立退休既是权利也是义务的“权义平衡论”，着重彰扬和保障退休的权利面向及其利益主张。其次，充分考量和回应当代中国的经济和人口双重变量对退休制度整体改革的制约和影响。正视中国退休制度刚性过渡及其所带来的负面影响，应适当注入柔性成分，基于尊重人性的需要，赋予退休主体以必要的选择空间，体现制度应有的“刚柔相济”。再次，全面认知退休金期待权与请求权的法律属性及其相互关系，寻求保障与救济的程序建构。树立起男女平等的退休年龄观念，男女宜于通盘考量，平等对待，特别是脑力劳动更应如此。“男女退休年龄的合理性取决于男女退休年龄差距是否真实体现了男女劳动效率的差距，也取决于政府、企业和个人三者的利益能否通过男女退休年龄的差距得到合理平衡。”[20]131最后，全面客观评析我国正在推进的“渐进式迟延退休”等政策措施和改革举措，不能将其视为或者代替为退休制度的整体改革谋划。正如有学者所言：“延迟退休的步子不宜过小。……只要寻找到一种兼顾公平和效率的改革方法，步伐可以迈得大一些，这样有助于尽早理顺各种相关的社会问题。”[23]充分认知正确处理普遍与特殊、刚性与柔性、平等与差异、必要与可能、理想与现实之间的矛盾关系是决定退休制度整体改革成败与否的关键。以此观念为主导，探索整体改革的路径选择和制度设计。

退休整体改革的有效推进有赖于退休立法的体系化完善。就立法方略而言，有两个路径供选择：一是可以考虑在修改《劳动法》时，将原来的“社会保险与福利”一章修改扩充为“退休、社会保险和福利”，在此章中使用适当条文明确退休的基本原则和规则(包括国家保障退休权、退休权行使与救济、退休条件设定、退休基金统筹和运营、退休待遇给付与提高等)：一方面实现与我国《宪法》第44条原则的契合，另一方面实现与养老保险制度的衔接。二是在条件具备时考虑制定单独的退休条例或退休单行立法，系统规定退休制度规则，创设具有中国特色的退休立法模式及其制度构造。就具体制度内容而言，以下主要内容应该加以充分考量并置入制度体系：第一，明确退休权为职业劳动者的基本权利，坚持男女平等但脑体有别的制度设计思路，在企业、机关和事业单位退休制度并轨的基础上实现“城乡一体化”的制度目标。第二，明确规定退休权包括缴费请求权、退职强求权和退休金请领权三项具体权利(权能)，相应规定用人单位的缴费、协助义务和养老保险经办机构的给付义务。第三，明确规定退休年龄、缴费年限等一般退休条件和健康状况等特殊退休条件。法定退休年龄可以规定目标年龄及其渐进性实现机制。第四，法定退休年龄按照脑体劳动加以区分，设计成65—70岁和60—65岁两个年龄弹性区段。其中，脑力劳动者实行65岁可退(权利)70岁必退(义务)的权义安排，体力劳动者实行60岁可退(权利)65岁必退(义务)的权义设计，以此弹性赋予劳动者以一定的选择自由。第五，明确规定养老基金的统筹层次和运营机制问题，将全国统筹和审慎运营确立为立法原则和目标。第六，明确规定退休待遇的利好调整机制，确保退休待遇水平实现稳步提高。第七，明确服刑人员退休金的得失规则和退休金强制执行的条件及其限度。