普惠性政策背景下城镇小区配套民办幼儿园治理的成效、问题与对策

□罗 媛

2018 年11 月，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》 出台，提出“到2020 年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”。此外，文件还要求“规范小区配套幼儿园建设使用”。本研究通过分析全国及各地方政府小区配套幼儿园治理政策，以及调研北京、重庆和石家庄等典型城市的相关政策的治理成效和问题，旨在对当前城镇小区配套民办幼儿园治理的现状进行分析，并提出对策建议。

一、当前城镇小区配套幼儿园治理政策的实施成效

2019 年1 月9 日，国务院办公厅印发的 《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》中，要求“小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”。此后，全国各地依法依规开展城镇小区配套园治理，截至2019 年年底，全国已完成配套园整改1.95 万所，新增普惠性学位400 多万个。全国公办园达10.8 万所，普惠性民办园达9.5 万所。[1]2020 年，全国学前三年毛入园率达到85.2%，普惠性幼儿园覆盖率达到84.74%，超额完成党中央国务院确定的普及普惠目标任务，“入园难、入园贵”的问题得到有效缓解。[2]

（一）出台配套政策，积极落实国务院出台的小区配套幼儿园治理规定

陕西、江苏、广东、四川、吉林、云南、江西、福建、贵州、甘 肃、青 海、浙 江、辽 宁、河南、广西、内蒙古、重庆、深圳等地相继印发了关于城镇小区配套幼儿园治理工作方案的相关文件，针对小区配套幼儿园集中开展专项治理。此外，尤为值得关注的是，河南、安徽、湖北、河北、贵州、云南、广西、浙江、四川等地还出台了针对城镇小区配套幼儿园建设的管理办法，对新建城镇小区配套幼儿园做出了与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用的重要规定。

（二）通过财政保障政策支持民办幼儿园降低学费，促进普惠进程

各地政府通过提供生均经费补贴、租金减免、扩学位补助、资金奖励等举措支持民办幼儿园降费举办普惠园。如2018 年12 月，北京市发布 《北京市市级财政支持学前教育事业发展补助资金管理使用实施细则（修订）》，建立了包括普惠性民办幼儿园在内的普惠性学前教育投入保障机制。第一，明确对普惠性幼儿园不再分一、二、三级差别补助，均按每人每月1000 元给予生均定额补助；第二，通过租金补助、扩学位补助等方式为普惠性幼儿园提供扶持；第三，对非普惠性幼儿园降低收费价格转为普惠性幼儿园，按照3000 元/生的标准给予一次性奖励。政府通过财政补贴的方式降低民办幼儿园的收费标准，对推动民办园转为普惠园起到了积极的作用。

（三）确保普惠性民办幼儿园收费合理，解决“入园贵”问题

普惠性幼儿园的一个重要标准就是收费合理，各地方政府在普惠园认定的过程中均设置了收费区间，并且做出了协议期内不得自行调整保教费标准的规定。由于强有力的财政支持政策，北京市的小区配套民办幼儿园举办者转普积极性较高，学费降价幅度也很大，民办园转为普惠园后，“入园贵”的情况得到明显解决。例如，北京市某优质幼儿园转普之前的学费为每生8000 元/月，转普后的学费为每生750 元/月，该幼儿园转普之后举办者不仅不再需要承担高额房租，而且能够获得每月1000 元的生均补贴。又如，根据重庆市 《沙坪坝区普惠性民办幼儿园管理办法》，一级、二级、三级普惠性民办幼儿园保教费分别不超过900 元、800 元和700 元。根据石家庄市发改委发布的 《关于公办幼儿园收费项目和收费标准有关问题的通知》，公办幼儿园的收费标准为省级示范园、一类园、二类园、三类园分别为每生每月470 元、430 元、350 元和310 元。很多转普前的民办园，转为普惠园后费用降到1000 多元。除降低了收费标准外，石家庄市还为家长提供每月250～300元的保教费补贴。可见，各地都从降低学费标准、提供财政补贴的方式为民办普惠幼儿园提供了支持，大大减轻了家长的经济负担，有效地解决了“入园贵”的问题。

（四）多地通过大力扩充公办园、扶持普惠性民办幼儿园已完成国家提出的“80%”普惠目标

目前，全国大部分地区已不同程度地实现了学前教育普惠率达到80%以上的目标。

1.北京：民办幼儿园积极转普，普惠性学位大幅增加

根据 《北京市教委2020 年绩效管理工作报告》，北京市政府通过新建、改建、扩建幼儿园及鼓励引导社会力量办园等方式完成了新增学前学位的实事任务，全市适龄幼儿入园需求基本得到满足，入园率达到90%，普惠率达到87%。一方面，北京市通过疏解腾退空间新建改扩建幼儿园、支持国有企事业单位和街道办园、以租代建等多种方式，扩大普惠性资源供给；另一方面，支持和鼓励大量民办幼儿园转为普惠性幼儿园。例如，2020 年北京市通州区共有120 所民办园认定为普惠性质幼儿园（教学点）。[3]

2.重庆：回收国有资产所属小区配套幼儿园转为普惠园

作为重庆市首批学前教育改革发展示范区，针对公办幼儿园分布不均、普惠性幼儿园较少等问题，重庆市沙坪坝区采取新建、改建、回购、回收等多种方式举办公办园，以提高辖区公办就读幼儿占比和普惠率。其中一大措施，就是将11 所产权在区属国有企业的民办幼儿园，划转给区教委，全部办成公办幼儿园或公办民营的普惠幼儿园。民办园转为公办民营的普惠园后，全部实行“零租金”办园，一所幼儿园一年的租金可以免去几十万元。[4]对产权已出让给开发商并已出租给举办者的小区配套幼儿园，沙坪坝区政府不要求移交教育行政部门，而是出面约谈开发商降低租金，督促举办者降费转为普惠性民办幼儿园。

二、城镇小区配套民办幼儿园治理中存在的问题

（一）普惠性民办园的财政补贴存在不足

调研发现，在推进实现80%普惠园目标进程中，由于各地方政府的财政能力有所不同，对民办普惠性幼儿园的补贴程度差距较大。与公立幼儿园教师工资由国家财政全额负担不同，民办普惠园的教师工资和保险由幼儿园自身承担，很多幼儿园还要承担园舍租金，如政府补贴资金过少，一方面不能弥补民办园的办园成本和开支，另一方面也容易导致民办普惠园与公办园之间的差距扩大，一定程度上影响民办普惠园的教育质量，影响举办者转普的积极性。因此，除北京市是严格按照公办和民办普惠园学费设置统一标准外，重庆市和石家庄在财政补贴不足的情况下都在民办普惠园的学费标准设置上较公办幼儿园学费标准有所上浮。

（二）小区配套幼儿园产权归属复杂，导致转设普惠性出现障碍

小区配套幼儿园的治理过程中移交、土地回购难。有的幼儿园用地在住宅小区规划中属于生活用地或商业服务用地（不属于教育用地），产权归属开发商，且幼儿园举办者与开发商已经签署长期的租房合同，这种情况无法在短期内变更产权归属。有的幼儿园由于土地的产权不属于当地教育局而无法享受租金优惠，需要在低收费的同时支付高额租金，政府也不提供租金补贴，这为转普带来了困难。虽然有的地方政府如北京市为租赁场地举办普惠性民办园提供租金补贴，但是只有2018 年1 月1 日之后新举办的普惠性幼儿园能够享有，这导致一定数量的2018 年以前成立的民办园转设出现障碍，影响了积极性。

（三）部分高收费民办幼儿园转普后的办园特色和质量下降

民办幼儿园转变为普惠园后，虽然幼儿园的硬件条件没有变化，但是在软件上大幅缩水，由此引发举办者和家长的担忧。第一，很多民办幼儿园在长期办学经验的基础上积累下来的特色课程是一笔宝贵的资源，若为了实现低收费直接削减，容易造成教育资源包括课程、教材、教师的巨大浪费。例如，有的幼儿园经过多年努力获得了IB（International Baccalaureate）课 程认证，该认证有一系列严格的国际标准，若降低收费意味着放弃这些标准，失去IB 资格。第二，课程和师资的变动打断了在园幼儿接受教育的连贯性和持续性，无法满足家长的特色教育需求，有的家长不愿看到孩子接受的教育质量下降而宁愿选择去更远的地方上高收费、高质量幼儿园，影响了“家门口解决基础教育”的初衷。第三，全部按照公立幼儿园的学费标准和课程办民办普惠园导致差异化无法体现，丧失民办教育自身的优势。

（四）部分民办幼儿园举办者转普意愿不强

普惠性民办幼儿园究竟是过渡阶段的权宜之计还是一项长期的政策，一直是民办学前教育界感到担忧的问题，对未来政策变动的担忧也限制了举办者进一步增加对幼儿园的投入。有的地方政府将产权为国有资产的小区配套幼儿园全部收回办成公办园之后，不仅面临公办教师编制补充不到位的问题，也加剧了民办教育举办者对举办小区配套幼儿园政策不确定性的担忧。有的地方政府与普惠性民办幼儿园签订的协议只有一年，协议期太短带来了更强的不确定性。此外，还有部分幼儿园权属人、举办者认为办园成本高、教职员工工资、设施设备配置维护及日常成本较高，如果转普，将无法维持运营。

三、立足普惠性发展优化城镇小区配套幼儿园治理的政策建议

（一）增加公办幼儿园供给，多渠道扩充普惠性学前教育资源

应加大落实政府在学前教育公共服务方面的责任，通过多措并举提高公办幼儿园供给，多渠道扩充普惠性资源。地方政府应做好区域规划和布局，对公办学前教育资源明显不足的地区着力新建公办幼儿园，增加现有公办园的学位覆盖面等举措提高公办幼儿园的供给，满足公共利益，疏解部分小区配套民办幼儿园转设为普惠性幼儿园的压力和矛盾。对办学特色鲜明、教育质量广受居民认可，但由于产权归属开发商无法解决历史租金的小区，其配套高收费的民办幼儿园，可不强制其转设为普惠性幼儿园，通过在小区附近建造公立幼儿园，解决普通家庭背景幼儿的入园问题，实现公办、民办教育的有序竞争。

（二）完善普惠性民办幼儿园财政经费保障

加强办学成本科学核算，因地制宜制定普惠性民办幼儿园财政补贴标准，并根据幼儿园的办学成本和办学水平建立学费定价指导机制和奖励办法，以保障普惠性民办幼儿园的教育质量和可持续发展，提高民办幼儿园举办者转普的积极性，防止普惠性幼儿园成为“低价、低质”的幼儿园，满足人民群众对“普惠、优质”学前教育的需求。按照“一园一案”“一事一议”稳妥推进幼儿园产权移交和转设。对于产权已经转让给开发商的小区配套幼儿园，地方政府可以与开发商协商回购产权办成公办园或者以园舍“零租金”的方式面向社会公开招标举办成普惠性民办幼儿园。对于开发商已经与幼儿园举办者签署长期租赁协议的小区配套幼儿园，地方政府可采取督促开发商降低租金、提供租金补贴等方式解决幼儿园租金成本问题。

（三）加强普惠性民办幼儿园质量保障

地方政府应鼓励普惠性民办幼儿园在公益性的前提下长效发展、办出水平和特色。对于验收合格的小区配套普惠性民办园，应当允许其继续举办并与举办者签订为期至少3 年或更长的协议周期，增强举办者的信心；对于高收费幼儿园转设为普惠性民办园通过免租金、一次性奖补、延长经营权等方式给予奖励和补偿；在普惠率水平实现达标的基础上根据区域布局对高品质、特色化的民办幼儿园留出一定发展空间。将普惠性民办幼儿园教师纳入国培计划等与公办幼儿园教师统一的培训中，提高教师履行岗位职责的能力。在准入机制、专业培训、成长路径、职称评聘、表彰奖励等方面切实落实保障机制和措施，切实稳定队伍。此外，还应从幼儿师范职业院校的源头上着力优秀师资的培养，提高普惠园幼师的质量。

（四）完善普惠性民办幼儿园法律保障

在 《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》 中对“公办幼儿园”“民办幼儿园”“普惠性幼儿园”等关键概念进行准确的、与现行法律法规相一致的界定，形成普惠性民办幼儿园可持续发展的制度环境。当前，我国学前教育财政投入总量仍显不足，政府分担比例还较低，普惠性民办幼儿园作为准公共服务产品，各地政府应将其纳入公共服务保障体系，通过政策供给、制度安排、标准制定、信息服务对其进行规范治理，着力破解制约普惠性民办幼儿园发展的瓶颈问题，从长远的角度保障普惠性民办园健康持续发展。