突发事件下的乡村应急治理研究——以安徽省安庆市A、B两村为例

孙传明， 张海清

(华中师范大学国家文化产业研究中心，湖北 武汉 430079)

突发性公共事件(以下简称“突发事件”)一般指突发性的，对人民群众生命、财产等有重大威胁的事件，可以按照特点分为自然灾害、事故灾难、公共卫生与社会安全事件等4类[1]。突发事件作为一种急性公共事件，如果没有及时处理会给人民生命安全和财产造成极大损失，甚至危及地区稳定。我国大部分乡村缺少相应的公共安全应急管理机制，在应对突发事件时往往发力不足。因此，研究突发事件下的乡村治理对于增强乡村的应急处理能力，助力乡村振兴战略具有重要意义。

一、研究现状与问题的提出

目前，学界对突发事件的研究一般是以新冠肺炎疫情等重大影响事件为典型案例，从国际、城市或者乡村层面展开分析，由此在突发事件处理领域产生3种代表性的研究，即发达国家的公共安全管理机制、城市安全和乡村应急治理等研究。

1.发达国家的公共安全管理机制。朱正威等认为我国应该借鉴发达国家的经验，从健全相关法律、加强地方政府管理能力等方面做好公共安全的预防及处理工作[2]。翟慧杰等则认为可以借鉴德国、英国及欧盟应急培训经验，增强我国应急培训水平[3]。王晓成认为应当从树立危机意识、加强国际合作及建立国际化人才队伍等方面提出策略[4]。公共安全管理机制属于顶层设计，直接借鉴很可能会存在“水土不服”的弊端。再者，对突发事件的治理一般需下放到城市、社区或者街道，而这种微观层面的治理更需要根据本土实际情况进行调整。

2.城市安全。池宏等认为要在科学的思路下，重视信息化和决策辅助模型的配合应用，建设城市应急管理体系[5]。孙元明提出从法律、组织、制度和心理等4个层面建设应急管理体系[6]。李彤则针对危机管理上的思想观念、教育、管理等方面的不足提出完善城市安全体系[7]。同城市相比乡村建立应急管理系统的能力不足，且乡村群众文化程度普遍偏低，对突发事件认知水平较低，单纯地将城市应急管理系统应用于乡村地区的做法难以实现。

3.乡村应急治理。池建华对福建、浙江等地的抗疫情况进行研究，认为村规民约在应急治理中有恢复秩序、宣传教育等重要作用[8]。张成岗等则针对乡村防灾的不足提出建立防灾组织、引进防灾产业等手段增强乡村应急能力[9]。村规民约的实施一般对法制建设及群众文化水平有较高要求。此外，防灾产业能否引入乡村，与乡村现有发展水平紧密相关。一般地，高发展水平的乡村才可能引入防灾产业。

当前研究主要集中在国家或城市层面的突发事件处理，而侧重于乡村应急处理或以多视角研究乡村应急治理的成果较少。因此，在缺乏应急管理系统的情况下乡村应急治理暴露了众多问题，如乡村反应滞后、村干部兼业化下能力不足、群众难以协调等。如何解决这些问题以完善突发事件下的乡村治理？这是目前亟需研究的难题。A、B两村同属于安徽安庆市某下辖县，A村由3个小村落合并而成，有居民人口8 226人，水域资源丰富，沿湖耕地面积占比较大，居民多以种植业作为生活补充，易受洪涝灾害影响；B村由2个小村落合并而成，总人口共计1 604人，有丰富的森林资源，居民多从事山林种植业，易受火灾侵袭。A村的洪涝灾害一般是在7月，其中影响较大的年份为2010、2014、2016、2019和2020年；B村山林火灾一般集中在1月，在2010—2016年火灾频率较高。这两个自然村在结构与类型上大体相同，但由于地理位置的差异使它们拥有不同的自然资源，在不同的资源下有着不同的安全隐患。而水域资源与森林资源是该县域的两类特色，故A、B两村具有研究的代表性，可作为突发事件下乡村治理中的研究对象。

二、乡村应急治理的问题

近年来，突发事件发生频率与影响力都比较高。在A、B两村所属县，仅2019年就发生了“3·22”交通事故、“7·1”渔船事故及“8·25”男孩溺水等事故，都在当地造成了较大的舆论影响。这类事件无不提醒公众需要警惕并重视公共安全。同城市相比乡村在经济发展与基础建设等方面具有差异性，在危机应对上也有其特殊性。

(一)危机应对存在滞后性

从A、B两村的调查看,村组织对突发事件缺乏预防，只有当危机全面蔓延呈爆发状态时，才寻求相应的对策。在信息时代，乡村电子设备普及程度高，与外界信息沟通频率强，对突发事件应该快速响应进而遏制其发展态势。但乡村在突发事件的处理上却普遍存在滞后性。

1.在新冠肺炎疫情防控中，A、B两村在上级防控任务没有下达前，没有对该事件采取警戒手段。当疫情进一步发展到引发公众恐慌时，两村才开始执行道路设卡、交通管制等措施。

2.在火灾防范方面，B村地处山林中心，山林火灾频率高，且火灾事件具有时令性，一般为除夕等祭祀活动引发。但当地明火祭祀是一种固有习俗，明令禁止较为困难。因而村民违反乡约携带明火进入山林较为常见。这从一定程度上说明携带明火行为被默许，公安部门的处理方法大部分是在发生事故后再追查相应责任人。因此，除夕祭祀时B村会出现这样一种怪象，村民们携带祭祀用品分批进入山林，民警于山下监测，待火灾发生后再将肇事者带走。

3.在汛情防控方面，截至2020年7月初，安徽及湖北等27省(区、市)遭遇洪涝灾害，A村同样未能幸免，约10.6 hm2农用地及46.6 hm2渔业水域受灾。在汛情初发时，A村村委会并没有进行通告预警，当汛情告急，央视新闻多次报道后，沿湖水域有耕地的村民才开始自发组织，前往开渠引流。土地受灾面积小或者没有受灾的村民对汛情多持旁观态度，很少提前预防，除非该灾害对村民造成实际损失。

显然，A、B两村村委会主要在突发事件逐渐恶化时才逐步根据上级指令升级相关措施，对事件的处理有一定的滞后性，难以第一时间遏制突发事件扩散以降低损失。

(二)村干部应急能力不足

农村中村干部大多扮演多元角色，在日常工作中履行多项职能，呈兼业化。有研究将村干部角色分为国家政策的代理人、村民利益维护者和村管理者等多个角色[10]。如在日常工作中其角色为村管理者，为乡村招商引资时是乡村建设者，处理突发事件时为救援者。而在突发事件处理中，村干部身兼数职的情况下其应急能力会降低，对危机处理产生负面影响。从现实情况看，村干部兼业化有利于去除人力冗余，提高个体的工作效率。然而，应急事项一般需要专业化、有针对性的处置，这也是乡村治理的薄弱之处。村干部角色多元化是乡村治理的普遍现象，日常村干部只需按照以往惯例处理自己职责内的事务，突发事件发生时，兼业化就会影响村干部应急能力的发挥。

1.疫情期间A村自武汉返乡约90人，村医疗室共有医生3人，医务人员和村干部需每天对隔离人员进行体温监控。除此之外，他们还要负责村口哨卡值班、村级联防、向领导汇报工作等事宜。面对这一系列的工作，村干部精力有限，难以将任务圆满完成。

2.B村每年接近年关时，其村干部会主动宣传森林火灾的防范，劝导村民严防火灾。当地村民表示，每年村委会最繁忙的时候无非是清明节、中元节和春节这3个需要祭祖的节日，一旦发生火灾，村干部就会全员上岗前去灭火，对其他事务就无暇顾及。

3.2020年7月12日，A村所在县防汛响应升至Ⅰ级,因该县域湖泊众多，地方及部队应急力量主要集中在当地大堤。而A村虽三面环湖，但村干部应急能力有限，在防汛人员严重匮乏下湖水破堤而出，给当地居民造成了较大损失。

实地调研还发现,当地群众及村干部似乎完全认可村干部兼业化的事实并习惯于长期处于这种状态。在多项任务与多元角色下，村干部完成任务的诉求非常强烈。这容易导致另外一个问题：乡村治理倾向于结果取向。村干部以完成任务为目标会忽视任务所需要达到的满意度，他们往往达到的是满意度最低的目标。

(三)乡村群众协调失衡

不管是突发事件还是普通事件，在个人利益与集体利益冲突时，乡村群众会有强烈的个人倾向。同时，大部分村民文化程度较低，容易受外界不良舆论、谣言的影响，在处理不良事件过程中，群众协调困难。

1.在个人利益上难以协调。A村在防疫期间，村民聚集娱乐现象比较严重。村干部在现场警示缺乏效力的情况下，甚至采取暂扣及砸毁村民麻将桌等方式以完成防疫任务，而用这种强硬的措施容易激化村民与村委会的矛盾。当B村发生山林火灾时，部分无关群众会保持观望；而当火势改变，有可能给他们造成财产损失时，他们则会响应村干部号召联合村民进行灭火。在发生洪涝灾害时，A村围河大堤甚至出现了无人驻守的状况。因为该河域已经被承包，村民乃至村干部对此没有直接利益关系，缺乏救援驱动力。

2.在不良舆论方面难以协调。防疫期间有谣言说临近小镇有居民确诊，并虚构其活动轨迹，引发居民恐慌。此外，农村地区迷信现象较为普遍，村民一般会在年初前往寺庙卜卦以预测是否会发生山林火灾或者洪涝灾害等意外状况，并以此指导生产活动。村民缺乏信息甄别能力与基础科学知识，村委会应当进行辟谣与科学宣传，但A、B两村村委会在这方面皆有缺陷，以村干部为代表的村委会班子缺乏及时的协调引导。此外，在乡村大小事项中，一般会有利益纠纷，处理对集体利益影响小的事情可以从长计议，但应对突发事件，快速、公平、正确协调好群众利益是一个难题，通常是采取强制性的措施来处理，即使重要事项得到了解决，也会引发部分群众的不满，无疑对日后工作埋下隐患。

(四)治理过程产生连锁反应

乡村组织在应对突发事件时，有较大几率会因应对危机而产生连锁反应，造成一个乃至多个方面的负面影响。

1.部分突发事件的应急处理会挤兑乡村其他系统的资源，产生连锁反应。如A村在防疫过程中最显著的连锁反应即医疗系统失灵。驻村医生被抽调进行防疫排查监督工作，卫生室长时间只有一人值班或无人值班，缺乏问诊能力；大量药品紧缺，口罩、温度计等重点防疫物资长期处于断货状态；群众普遍反映，卫生室因缺乏医疗资源而不能进行常规救治工作，只能开具通行证出村就医。可见，在应对疫情时村卫生室的基本功能丧失，处于瘫痪状态。B村处理火灾的连锁反应是导致村务系统失灵。村干部几乎全员带领群众上山灭火，此时村委会处于真空状态，基本运转功能缺失，在此期间无法处理群众的签字、咨询等事项，只能等消防任务结束后依次办理。

2.应急处理不力而产生的连锁反应。在防汛方面，一是因湖水破堤淹没下游农田给种植业造成损失；二是大量养殖鱼苗流向其他水域，给村民养殖业造成损失。从防疫、森林灭火和防汛这3个案例进行分析，村组织需优先处理突发事件，因为疫情、火灾及汛情会对群众产生严重的直接危害。如防汛不力导致的湖水破堤会给群众带来较大损失。同时，还需注意突发事件所造成的系统性失灵在村庄中也会产生其他问题，如物流受阻，村民无法去村委会办事等问题，这也是村民集体利益受损的一种表现。

三、乡村应急治理问题的原因分析

突发事件的应急处理是乡村治理的一部分，从治理主体角度进行分析更具备解释力[11]。同时，基于乡村熟人社会的特质，其有一套乡村的行动逻辑[12]，可解释部分村民的行为取向。此外，价值观是人们认识、判断事务的重要标准，对村民的行为与认知也具有重要的解释作用。通过以上3个方面的分析，可归纳总结产生上述现象的原因。

(一)乡村治理主体角度

就“治理”一词而言，有学者认为治理与统治不同，其不是上级对下级强制贯彻执行的权威，而是超越政府框架的更加具有柔性的空间[13]。而当前的乡村治理主要依赖于上级指导部门的力量，其治理能力有待提高。

1.乡村的治理主体呈多元化，需要协调农民与社会组织等多个主体之间的关系[14]。多元主体间的权利、义务的分配容易产生矛盾。相对而言，乡(镇)党委和政府的权力大，公信力强，而社会组织和农民个体的力量相对较小，在有关集体利益的决策方面，权力大的治理主体占据决定性地位。如对A村的调查显示，防疫过程中的应急决策都需领导批示，村干部主要负责贯彻执行。由上级作出决策再向下级传达具有滞后性，危机应对即产生了滞后效应。再者，部分乡(镇)领导对基层的实际情况缺乏了解，他们所制定的决策在群众眼中很可能为“拍脑袋”决策，让群众产生抵触心理而拒绝配合村干部工作[15]。如应急处理中，疫情防治期间关于交通管制的决定，A村下辖村民组因交通设卡点的位置而产生矛盾，导致设卡点几经变更；防汛过程中，部分群众不同意干部制定的开渠引流方案。这些问题都给灾情处理带来了阻碍。

2.基层精英治理的模式存在缺陷[11]。乡村基层干部一般是由乡贤或其他精英主体担任。他们可以凭借自己的人脉、资金等个人资源为乡村的建设作出贡献，在一些区域取得了良好的效果。但寻租现象是精英治理难以回避的问题。当外部利益主体与乡村精英达成某些协议后会侵犯村集体的公共利益。基层群众发现寻租事实时，会降低对基层干部的信任感而不配合村委工作，这也是基层群众难以协调的重要原因，而应急处理需要基层干部与群众的相互配合。

3.从基层治理的组织体系分析，“权力过密化”下多数组织职能不明晰，各组织分工模糊，村干部工作效率较低。A村平时工作由村委会干部负责,包括协调群众纠纷、派发村级通知等一系列日常事务。因此，A村在防疫中，村书记兼任包保村干、医学观察监督等工作；B村村书记兼任火灾监测、组织灭火等工作。紧急情况下兼任多项工作，在精力不足、处理不当的情况下，不仅会降低工作效率产生某部门系统性失灵，还有进一步加剧事态恶化的风险。

(二)乡村社会角度

乡村是一个熟人社会且具有空心化特征，从而导致村干部在群众协调、应急管理等方面存在多重困难。

1.熟人社会讲究人情。人情的一个重要功能就是界定“自己人”。在“自己人”的圈子中不管是说话还是办事都需要照顾面子和感情[16]。乡村社会的人情内容一般包括邻里互助、集体活动、礼节往来，且以同族、同姓氏、同村人员构成。这样由人情组成了一个巨大的关系网络，有共同认可的行为方式与规则。当外部因素触碰到基于人情的规则时，会遭受人情网络的抵触。乡村群众难以协调亦可用人情抵触来解释。如疫情期间聚集娱乐者大部分是熟人团体中的成员；某户家庭承包的山头发生了火灾，其主要救援人员也是人情网中的乡邻；水涝期间，去帮助农田排涝的还是乡邻熟人。在熟人社会中协调群众，达成一致意见的难度较大，咨询上级以其强制力解决问题是较快速的方式。基于这样一层关系，在人情和任务不能兼顾的情况下，乡村干部协调群众就会变得十分艰难，而用强制性的权力完成上级任务就很可能失去群众的信任。

2.乡村空心化给突发事件的处理带来了障碍。乡村空心化是指城乡发展不均衡下，乡村主体大量流失而使乡村萎缩的一种现象[17]。这样的背景下，乡村社会节奏比较缓慢，封闭性显著。当突发事件爆发，乡村群众会因封闭性的社会状态与迟缓的社会氛围等因素表现出滞后反应。A村群众对疫情与早期洪涝毫无关注，直到社会媒体大范围报道，疫情与汛情告急，群众才意识到有突发事件。B村群众对待森林火灾亦是如此，当火灾形成一定规模后才考虑灭火。还有，因空心化使乡村缺乏相应的经济产业且人才匮乏、村内部各方面的功能不完善、救灾物资运达时效性差、医务人员不足等都是乡村功能不完善的表现。因缺乏人才且乡村系统功能不健全，有突发事件时易导致其系统失灵，引起多重连锁反应。还有，空心化下乡村主体以老人、妇女、儿童为主，他们参与村级事务话语权有限，群众的权利容易被侵犯；而群众在自身权利被侵犯后则对村委会产生不配合、不合作的态度。

(三)乡村价值观角度

有学者曾指出，农民的行为是以家为界限，对于自己的家事、私事都会处理得很好；而对于外部的事情，像公家的事，则与己无关，进而引出乡村价值观中一条重要的规则——“公私分明”[18]。这样的规则在我国流传已久，“事不关己高高挂起”亦说明了这点，这条规则在群众处理公家和个人利益时显得尤为突出。当公家有任务时，部分群众首先会考虑到自己的个人利益，如果没有给予实际利益，该任务就会低效率甚至无效率。相反，当公家可能会占用一部分集体利益时，村民们会为利益分配展开长久争论，难以跟公家达成共识。突发事件的处理显然属于公家的事，理应由村委会、乡(镇)政府等有关部门处理。倘若有关部门没有处理好问题，群众生命或财产遭受损失，村民们应找相关部门追究责任，因为这是他们的职责。再者，突发事件若是需村民援助也需先敲定利益关系，这种谈判一般需要几轮磋商才能谈妥。调查显示，在2017年冬季，A村所在区域突发特大暴雪，仅村所属区域内就有数十根电线杆受冻损坏，电力系统呈瘫痪状态。在恶劣的环境下面对该突发性事件，村组织在动员群众救灾方面的工作几乎无效。该村乡贤表示，这种情况下，用高价也无法招募抢险工人(一般情况下的最高工价每天380元)，需工资加倍才可能招到抢险工人。

从村民的价值观分析，应急救援是公家的职责，只需与公家谈生意而不用顾及人情。这样的情况下处理效率必然有所降低，即“公私分明”的价值观下群众难以协调，而产生滞后性的处理结果。在群众协调困难的情况下，应急工作将主要依托村委会等公职人员，而较高的工作负担容易使村委系统失灵。家庭在解决私人的小事上效率很高，但很难解决超越家庭范畴的大型公共事务。如果电路系统发生故障只影响一户家庭，洪涝灾害仅淹没几户家庭农田，该情况下受影响的村民又会有很强的意愿要求村委会对他们的财产进行救援，原因是他们无法凭借单家独户的力量解决这些应急问题。总之，从价值观层面上来讲，在步入市场化的过程中村民的价值法则由集体利益转向了个人利益。村民基于个人利益的短视行为既容易引发“干群”矛盾又容易产生灾情连锁反应，因此，村德、村风也是乡村治理应当考虑的重要因素。

四、完善乡村应急治理的路径

乡村应急治理要从创新的视角，构建多元共治的乡村治理格局。在治理主体层面，强调提高多元主体应急能力以解决应急滞后与人才不足的问题；在社会层面，强调依法保障村民权利，构建人人尽责的治理共同体；在价值观层面，强调良好乡风在应急处理中的协调功能，提升群众凝聚力。

(一)增强治理主体应急能力

基层村委会一般为村庄主要治理主体，在治理进程中，构建好村干部队伍、村民与上级单位间的协调机制对提高突发事件的治理水平具有重要作用。同时，发挥自治下村民主体性，提高乡村发展水平，增强突发事件的应对能力，可以遏制突发事件的扩散与连锁反应。因此，乡村应急能力建设，主要体现在畅通信息传播渠道与人才建设两个方面。

1.在村民、村干部两大主体与上级间的治理机制中，不仅要落实上级部门对村委的指导职能，更要给予基层干部充足的应急指挥权。一是可避免村委因权力不足遭遇多头指挥；二是可提前规划应急预案，避免脱离地方实际情况的不当决策。如B村出现山林火灾，因消防设备难以运达，更合适的策略是快速开辟隔离带，隔离带的开辟又需要解决好村民之间的利益关系。这就要求村委以历史灾情为参照对象，预先做好应急方案。

2.治理主体应当畅通信息传播渠道。良好的信息传播对应急处理有重要的辅助功能，但现实中，会因为信息传播渠道不畅、村干部责任意识不强等原因出现信息公开障碍。在防疫工作中，信息来源渠道以传单、喇叭等原始方式为主，传递效率低；另外，当地群众不熟悉该县官方信息网站等平台。调查显示，除村干部外，当地群众基本不了解县政府信息公开网站及当地一些权威微信公众号，信息传播力较弱。如A村一村民小组微信用户使用率为58%，平均每户仅两人能使用微信。当地村民也表示，疫情、汛情期间当地干部并没有采取微信进行预警通知。这是一个明显的缺陷，因为利用微信等社交传播平台进行预警具有高度可行性。当信息畅通，群众充分了解突发事件的严重性，就能迅速采取防控行动。

3.多渠道加强应急保障人才建设。人才是乡村持续发展的支撑力量与引擎，是乡村的重要主体。从A、B两村案例中发现，在突发事件扩散时，缺少村级应急管理人才和相关专业技术人员，因此在应急处理中抽空一部门的力量导致某系统失灵是较为普遍的现象。在人才建设方面可以采取以下措施：(1)与乡村区域产业合作，建立人才共享数据库。地方产业往往汇聚不同方面的人才力量，与相关产业部门合作建立人才共享数据库，在发生紧急事故时可向产业借调专业人才，缓解人力不足。(2)村民组(村大队)间驻村技术人才按照自愿、互助的原则建立互助组织，在突发事件爆发时率先发挥应急作用，防止灾害扩散。

改善主体间运行机制与畅通信息传播渠道重点在于解决治理主体层面的滞后反应与连锁反应问题，而乡村人才建设有助于解决治理主体层面村干部应急能力不足等问题。

(二)强化社会治理保障

在社会层面主要是依法规范村民行为、完善村民自治及运行机制、保障村民权利。在法治框架内，给突发事件的处理更多自主性，切实提高应急处理的效率，缓解乡村社会层面中熟人抵触问题，为治理主体层面提供保障。

1.在规范村民行为方面为突发事件的治理制定地方法规，尤其是为可能引起突发事件的行为制定相应规范，并在群众中加以宣传。如在火灾防范方面，可以采取建设公共祭祀区域的方式，引导群众在指定区域内祭祖，并对违规携带明火上山者进行处罚。在防汛方面，可制定村级临时互助公约。当有汛情预警时，以村民组(队)为单位对河堤进行看护；同时，严禁村民以邻为壑、私自泄洪排涝等破坏性行为。在防疫方面，制定隔离互助公约等乡约，对熟人团体进行特殊引导，防止疫情扩散。

2.完善村民自治机制。一是依法治村。法律赋予了村民、村干部权利，村干部有权依法处理村级事务。同时，需要注意突发事件具有特殊性，在处理时易发生难以预料的紧急情况。因此，在突发事件中又要发挥应急人员一定的自主性。如山林火灾中为防止火势扩大，即使群众难以协调，也可先行开辟隔离带控制火势。同时，在增强自主性的过程中，如何控制自主性的“度”，防止滥用权力也是一个需要重视的问题。二是依法监督。综合采取各种手段落实民主监督。从村内的民主选举到村委会权力的运用，都需要公开、透明，并建立检举通道，打击基层治理中的腐败行为，缓解干群矛盾。

3.在保障村民权利方面可发挥法治的保障功能和产业保障能力。突发事件中，因应急而主动损毁的农田、山林，要对相关村民予以公平补偿，保护村民个人权益，以此缓和群众协调失衡问题。此外，利用已有政策发展乡村产业，强化乡村基础能力。地方产业是地方经济的实体支撑，在突发事件爆发时通常会主动承担公共责任，疫情期间A村所属县接受到了多家本土产业的捐赠，减缓了应急压力。乡(镇)政府可以基于当地政策、土地等优势引入产业，增加乡村的实体支撑，产业对经济可以产生联动效应又能吸引人才，缓解空心化的同时也可以增强乡村应急处理能力。

强化社会治理保障在于村民有法律意识和法规知识，而当下乡村留守群体大部分文化程度较低，受小农经济等落后思想影响较深，缺乏法律意识。因此，对群众普法也是一项重要工作。村干部应当以身作则，加强普法，培育更加民主与和谐的乡村治理氛围。

(三)加强乡风培育促进灾情处理

村民价值观对其行为与决策具有指导作用。调研发现，突发事件的处理与村庄总体文化程度有关，村民整体文化背景高的村组在应急处理上更加有效。因此，在应急处理中，应以乡风培育为手段，以社会主义核心价值观为重要内容，纯化民风，为突发事件的治理提供价值引导。

1.以文化教育培养农民的公共意识和危机意识。只有乡村群众形成正确的风险意识，在面对突发事件时才能从全局出发考虑问题，从而主动维护集体利益。尤其是乡村留守人口受教育程度偏低，更加需要应急知识的普及。因此，乡村地区需要在学校和乡村组织中普及应急文化教育。从学校层面而言，开设灾害预防方面的公共课程或讲座，普及当地典型突发事件的危害及处理方法，使学生知晓突发事件的应对方法。例如A、B两村村委会皆毗邻当地学校，通过村委引导开设防灾讲座等具有很强的可操作性。同时，对乡村组织而言，可请本区域大学生团体，利用假期时间，对留守村民进行文化教育，培育良好乡风。在突发事件频发的地区，可以以集体会议或者纲要的形式向群众阐明风险与治理事宜，或者用“文化墙”等方式对群众进行宣传，提高群众的公共安全意识。集会与文化墙是A、B村组织参与村级活动的重要方式，也是群众较容易接受的方式，以此可将面对灾情的滞后反应转化为灾前预防。

2.在塑造正确价值观的基础上加强思想道德建设。早期城乡发展的不均衡，导致部分村民的价值观发生了偏移，个人主义、利己主义等不正之风正在侵蚀乡村的传统精神[19]。这是面临突发事件时群众产生逐利行为的主要原因。因此，塑造高尚的群众价值观是乡村治理的要务。可在村一级做好文化普及工作，在村民的乡风培育过程中，以集体主义精神为先导，激发基层群众的道德感、责任感，遏制以突发事件牟利的行为；对在公共危机中作出突出贡献的个人和家庭，颁布相应的荣誉证书和奖金予以鼓励。如A村在2020年初进行“五好家庭”评比，用村级荣誉给相应家庭以褒奖。同时，乡村传统文化中有很多优秀的文化资源值得发扬与继承，村组织可以利用本土优秀文化资源提高对突发事件的治理水平。如乡村群众间的邻里互助是一种普遍现象，可以深入挖掘这种互助文化，将这种互助由亲属扩大到村集体，在面对大型突发事件时用集体的力量解决问题。

因此，乡风培育主要侧重于解决价值观层面的滞后反应与村民协调问题，旨在提高群众的组织协调力，通过德治在乡规民约、乡风文明、乡贤的道德引领等方面提升村民的自觉性和主动意识，协调村民关系，改善应急治理水平。

五、小结

乡村在应对突发事件时存在多重问题，这些问题对突发事件的处理具有较强的阻力。而以乡村的人力与财力，在短期内建立完善的突发事件应急系统难以实现，依托现有资源与政策条件提高乡村应急处理能力是较为可行的方案。本文从乡村的治理主体、价值观等层面对突发事件下的乡村治理进行分析，通过对乡村本土力量与资源的合理利用，解决突发事件的治理问题。此外，作为一种非常态化的治理体制，乡村应急治理也需要在乡村公共服务、生态文明建设、乡村产业振兴等方面着力，解决突发事件下乡村应急能力不足以及应急机制不完善等问题。总之，A、B两村在皖西南地区众多乡村中具有一定的代表性，两村在应急处理中出现的问题与处理方案对我国部分村落具有良好的借鉴作用，对突发事件的预防与应急治理也具有重要意义。