我国职业教育学生资助政策的变迁逻辑与优化路径——基于历史制度主义视角的分析

□邱恬 邱小健

职业教育学生资助政策是我国教育政策体系中的重要组成部分，对于保障学生教育公平、提高职业教育吸引力和提升职业教育办学质量有着重要的促进作用。新中国成立以来，政府制定了一系列职业教育学生资助政策，有力促进了职业教育事业发展。党的十八大以来，职业教育学生资助政策被视为民生建设工程、实现精准教育扶贫与阻止贫困代际传递的关键领域与路径，嵌入了国家教育政策与社会福利政策“一揽子”改革计划里，按下了政策发展的“快进键”，进入了快速发展时期。2021年3月11日，十三届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》），对建设社会主义现代化国家进行了全面部署，明确要求增强职业教育适应性[1]。面对职业教育发展新定位、新目标和新任务，迫切需要创新学生资助政策，完善政策内涵，发挥政策的价值引领作用。在此背景下，从历史制度主义的视角分析新中国成立以来职业教育学生资助政策的变迁逻辑，对于其改革创新具有重要的意义。

一、理论根基：历史制度主义及其分析框架

（一）理论概要

20世纪80年代西方政治学中兴起一股新制度主义思潮，主要分为理性选择制度主义、组织学制度主义和历史制度主义三大流派。历史制度主义是新制度主义三大流派中最早构建方法论基础和形成方法论体系的流派，注重从比较政治学、解释社会学及复杂性理论中汲取养分，并以其前沿理论范式、历史分析厚度和对政治学传统方法论批判继承等特性备受推崇，在新制度主义流派中“居于特别关键的位置”[2]。历史制度主义在对旧制度主义和行为主义批判继承的基础上，把行动者纳入到制度建构的框架中，注重从历史的分析视角出发，致力于将制度与历史过程有机结合，强调以时间序列为基础来剖析制度演变的逻辑，对制度从孕育到终止的整体过程做出新的解读，成为分析制度变迁的有效工具。

（二）分析框架

历史制度主义通过制度这一载体，将理性制度主义的“行动者”与社会学制度主义的“深层结构”有机联结，构建极具特色的“中观型”理论体系，形成“宏观结构—中观制度—微观行动者”的分析框架[3]。首先，从宏观层面对影响制度的宏观因素进行分析。主要分析制度背后的深层结构，即政治体制、经济制度、文化观念结构，并以此来解释具体制度的生成机制与变迁方向。其次，从中观层面对制度演进的路径依赖进行分析。主要分析制度的生成、运行与变迁逻辑，特别关注行动者的制度成本、学习效应、协同效应、适应性预期以及由此带来的利益回报递增现象等内容。再次，从微观层面对制度变迁的动力机制进行分析。主要分析不同行动主体之间的利益竞争和权力博弈，通过分析不同行动主体对于稀缺资源的角逐，以揭示制度变迁的内在动力。

我国著名高等教育学家潘懋元教授认为，历史制度主义特别适用于对一个较长时间内教育政策的变迁进行制度和历史相结合的分析[4]。因此，本文尝试基于历史制度主义分析框架，首先追溯职业教育学生资助政策演变轨迹，然后分析影响政策变迁的深层结构、路径依赖和动力机制，在此基础上探寻进一步优化资助政策的路径。

二、制度变迁：职业教育学生资助政策演变的历史逻辑

本文基于历史制度主义“关键节点”概念，结合已有职业教育学生资助阶段划分的学术观点，把新中国成立以来职业教育学生资助政策变迁历史划分为渐进性变迁、断裂性变迁和内涵性变迁三个阶段。

（一）渐进性制度变迁阶段（1949—1985年）

1949年新中国成立以后，职业教育学生资助采用公费制和人民助学金政策。1952年7月，政务院颁布《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，决定把公费制一律改为人民助学金制，职业院校开始采用人民助学金制度，并在此后根据国家要求对人民助学金标准进行动态调整，职业教育人民助学金制度逐渐规范化。1966年“文化大革命”开始后，职业教育人民助学金制度基本中断。1977年12月，教育部、财政部颁布《关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的办法》，人民助学金政策得以恢复。1978年改革开放以后，我国职业教育继续实行人民助学金政策。在这一时期，我国职业教育学生资助制度经历了渐进性变迁过程，为保障职业院校学生学习和生活需要提供了有力支撑，促进了职业教育事业发展。

（二）断裂性制度变迁阶段（1986—2011年）

1978年以党的十一届三中全会的召开为标志，我国走上了改革开放的道路。随着改革开放的不断推进，人民助学金政策越来越不适应新的形势。1986年，《国务院批转国家教育委员会、财政部关于改革现行普通高等学校人民助学金制度报告的通知》提出，“拟将人民助学金改为奖学金制度和学生贷款制度”，延续了35年的人民助学金政策逐步退出历史舞台[5]。从20世纪90年代开始，职业教育逐步实行收费政策改革，其学生资助政策也相应地进行了调整，政府相继颁发了《关于中等职业技术学校收取学费的暂行规定的通知》（1991年）、《关于对高等学校生活特别困难学生进行资助的通知》（1993年）、《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》（1994年）、《关于对普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》（1995年）等政策文件，在职业院校设立勤工助学基金，对困难学生实行减免学杂费政策等，建立健全职业院校家庭经济困难学生的资助政策体系。1999年，中国人民银行、教育部、财政部联合发布《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，高职学院开始试行助学贷款政策。

进入21世纪以来，为了激励学生发奋学习，政府颁发了《国家奖学金管理办法》（2002年）、《国家助学奖学金管理办法》（2005年）和《普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金管理暂行办法》（2007年），分别设立国家奖学金、国家助学奖学金和国家励志奖学金，形成了高职院校三大“国字号”奖励政策体系。在中职教育，为了更好保障贫困家庭学生教育公平，2006年财政部、教育部颁布《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》，决定实行国家助学金政策；2009年财政部、教育部等四部委印发《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，决定实行中职教育免学费政策。上述一系列政策颁布和实施，推动职业教育资助政策发生断裂性制度变迁。

（三）内涵性制度变迁阶段（2012年至今）

党的十八大以来，职业教育学生资助政策融入脱贫攻坚国家战略制度设计中，资助政策转入内涵发展，政府在加大贫困生资助政策供给的同时，完善奖学金资助政策，资助保障与激励功能不断加强。2013年6月，财政部、教育部、人力资源和社会保障部印发《中等职业学校国家助学金管理办法》，把六盘山区等11 个连片特困区和西藏及四省藏区、新疆南疆三地州中等职业学校农村学生（不含县城）全部纳入享受国家助学金范围。2015年6月，教育部、国务院扶贫办、人力资源和社会保障部颁发《关于加强雨露计划 支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》，提出“各地可运用财政扶贫资金，对贫困家庭子女接受高职教育给予家庭扶贫助学补助”。2018年，教育部、国务院扶贫办印发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》，决定对“三州三区”所有中等职业教育实施免学费和国家助学金政策。2019年6月28日，财政部、教育部印发《关于调整职业院校奖助学金政策的通知》，对高职院校国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金政策进行了完善，并设立中等职业教育国家奖学金。我国构建了以国家奖学金、国家助学金和免学费为主，地方政府资助、职业院校和社会资助等为补充的职业教育学生资助政策体系。

三、深层结构：职业教育学生资助政策的宏观因素分析

从宏观层面进行分析，可了解制度产生与发展的深层结构因素。纵观新中国成立以来的职业教育学生资助政策发展历程，其政策生成、发展乃至变迁深受集权管理模式、经济体制转型和文化价值观念影响。

（一）集权管理模式

1949年，毛泽东在《论人民民主专政》中指出，“苏联共产党就是我们的最好的先生，我们必须向他们学习”[6]。在全面学习苏联的指导思想下，我国建立了高度集权的政治体制。这种政治体制反映在教育领域就是高度集权的教育管理体制，学校作为政府的附属机构而存在，没有独立法人地位，政府以行政手段配置教育资源，职业院校学生资助政策因而不可避免地带有浓厚的政府选择色彩。改革开放以后，我国开始进行政治体制改革，职业教育管理体制相应进行了调整。1985年中共中央颁发《关于教育体制改革的决定》，提出实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制，在加强宏观管理的同时，实行简政放权，调动各级政府办学的积极性，扩大学校的办学自主权。2002年第四次全国职业教育工作会议提出，职业教育实行“在国务院领导下分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制，地方政府、职业院校和社会力量举办职业教育的自主权得到扩大。我国职业教育管理体制尽管进行了多次变革，但因国家政治体制改革进程缓慢，中央集权还是主要特征，职业教育事业管理权仍然在中央管理部门。与此相对应，职业院校学生资助政策的制定与决策权仍然集中在中央管理部门。

（二）经济体制

新中国成立初期，我国实行计划经济体制，职业院校实行“计划分配”为特征的人民助学金政策，资助投入由国家独自承担，资助经费分配等均由国家安排。这种以“统一”“全包”为特征的资助政策，与当时我国高度集中的计划经济模式相适应。实行改革开放政策以后，国家经济运行方式开始由计划调控向市场调节转变。1992年，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制，资源配置方式由过去的以行政手段为主，向以市场配置资源为主转向；发展取向由平均主义“吃大锅饭”的经济向效率优先、兼顾公平，逐步走向共同富裕的经济飞跃。适应社会主义市场经济发展的需要，我国职业教育学生资助制度进行了大幅度调整与改革。继1986年实行以效率为导向的奖学金政策之后，从1992年开始逐步实行基于收费的奖学金政策以及以公平为导向的贫困生资助政策体系，如助学贷款、勤工助学、贫困生特困补助等。进入21世纪以来，随着社会主义经济体制改革的深入开展，我国国民经济水平大幅增长，综合国力稳步提升，政府于是加大职业教育资助经费投入，在2005年和2006年先后建立了高职教育和中职教育贫困生国家助学金制度，在高职教育建立了国家励志奖学金制度，并于2009年对中职教育贫困生实行免学费制度，构建了以国家财政资助为主体的政策体系。

（三）文化价值观

新中国成立之初，在意识形态上高度强调国家集体的利益至上，忽视个人的利益，文化价值观崇尚“社会本位观”。1949年12月教育部召开第一次全国教育工作会议提出，“新中国的教育应该作为巩固与发展人民民主专政的一种斗争工具的新教育。教育必须为国家建设服务”。职业教育学生资助政策因此秉持“社会本位观”，实行免费加人民助学金政策。与此相对应，学生成为“国家人”，毕业后必须服从国家分配“到祖国需要的地方去”。改革开放以后，文化模式开始从社会本位向个人本位转变，教育不再完全是“人民民主专政的工具”，教育也不再完全是为了社会经济的发展，开始注重学生个人发展[7]。1999年，《中共中央 国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，要“要坚持面向全体学生，为学生的全面发展创造相应的条件，依法保障适龄儿童和青少年学习的基本权利”，强调了“学生本位”政策取向。2005年，国务院颁布《关于大力发展职业教育的决定》，提出“坚持育人为本。培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才”。党的十八大以来，国家在抓好国民经济发展的同时，十分关注社会个体的全面发展。习近平总书记指出，“坚持以人民为中心，办好人民满意的教育”[8]。职业教育学生资助政策秉持“学生本位”取向，政策围绕学生成长成才进行设计，强调以学生为本，关注学生学习与生活条件的改善和职业技术能力的提高，重视学生的素质和能力培养。

四、路径依赖：职业教育学生资助政策的中观制度分析

从中观层面对制度自身特别是制度演进的路径进行分析，可得到路径依赖产生的原因，为选择新的发展路径提供依据。

（一）政府作为政策制定主体的自我强化

我国高度集权的教育管理体制决定了政府承载着职业教育的管理权责，掌控着职业教育的发展方向。在职业教育学生资助政策领域，政府是资助政策制定的主体，政府通过颁布有利于提高职业教育学生资助效率和公平的政策，促进职业教育发展。在资助政策正式颁布之后，政府还会制定一系列相关规章制度（如管理制度、评价制度等）以保障政策执行到位，从而形成制度网络，产生制度协同效应。制度协同效应带来的良好效果为政府提供了适应性预期，政府因此更容易在既定的制度框架下按照既有的规则行事。随着职业教育学生资助政策的继续推行，政策执行单位成本持续下降，政策预期收益越来越高，利益回报递增，政策退出成本也就越来越大。既定制度的确立和实施时间越长、投入的成本越高、范围越广，就越会产生规模效应，增加制度创新的成本，进而导致既定制度的不断强化，削弱政府政策创新的意愿。政府基于这些缘由趋向于维持原有路径，因而对资助政策改革的动力不足。职业教育学生资助政策也因此会被锁定，具有强烈的路径依赖现象。

（二）职业院校行动者的支持

职业院校是职业教育学生资助政策运行中的另一关键行动者，由于受国家政治、经济等宏观制度环境的深层结构制约，学校存废、经费筹集、内部管理体制运作等诸多事项均需得到政府支持以获得合法性。受此影响，职业院校在其学生资助政策变迁中往往居于被动地位。因此，被动接受政府的政策安排，成为它们的理性选择。在政策运行过程中，职业院校会认真组织解读和学习政策文本，以更好领会政策精神。这种基于学习所形成的知识和能力，有利于资助工作的顺利开展，也必将带来良好的工作效果。在这种学习效应的影响下，职业院校对现行的学生资助制度形成依赖，并继而对政府主导的政策创新产生惯性依赖。随着职业院校对资助政策的不断重复实践，资助工作执行机制运行越来越有序，资助工作经验越来越丰富，处理复杂问题的能力越来越强，这有助于降低资助政策实施过程的交易成本，从而产生利益递增效应。在这种利益递增效应影响下，职业院校对现有资助政策形成强烈依赖。

可见，我国职业教育学生资助政策变迁过程，因政府作为政策制定主体的自我强化和职业院校行动者的支持，出现较为明显的路径依赖特点，不利于政策创新，需要进行突破。

五、动力机制：职业教育学生资助政策的微观行动者分析

从微观层面进行分析，能够揭示制度变迁的内在动力。导致一个制度系统变迁的可能因素往往有两类：一是内生的，即系统内部因素；二是外生的，也就是系统外部因素[9]。其中，系统内部因素是内因，系统外部因素是外因，外因通过内因起作用。

（一）供需矛盾的内部驱动

学生资助政策是提高职业教育吸引力、提高职业教育办学质量的有效政策工具，其历史变迁反映了政策内部相关主体对于职业教育资助经费的诉求变化。政府、职业院校、家长以及学生对于资助经费供需之间的矛盾作为内生驱动力，推动职业院校学生资助政策走向完善。一方面，政府作为供给方和职业院校作为需求方之间，关于资助经费数量和资助形式存在矛盾。例如，改革开放以来，“大锅饭式”的人民助学金政策与职业院校提高办学效益的理念不相一致，其激励不足的弊端日益严重。与此同时，“全包”式的人民助学金政策导致政府支付能力不足，人民助学金制度于是在1986年被废除，取而代之的是兼具保障与激励导向的奖学金制度，开启了由单一助学金向多元奖助制度发展的新局面。另一方面，政府、职业院校作为供给方与家长和学生作为需求方之间，关于资助经费的数量存在矛盾。例如，党的十八大以来，贫困学生对于资助经费数量的需求增加，尤其是教育扶贫背景下“三区三州”等深度贫困地区贫困生对于资助经费数量增加的需求日益增长，政府为解决学生资助不足的问题不断创新机制，加大财政资助政策供给，为解决学生资助经费供给不足的问题而不断努力。政府、职业院校、家长与学生对于资助经费的供需矛盾，内附于职业教育发展进程中，周而复始、循环往复，在不同社会发展时期表现为不同的形式，成为推动资助政策变迁的永恒驱动力。

（二）示范性效应的外部驱动

除了内部因素之外，推动政府变迁的因素还有外部因素。在职业教育学生资助政策发展进程中，外部驱动主要来自国外相关资助制度的示范性效应。新中国成立之初，国家百废待兴，如何在较短时间内建立职业教育奖助学金政策体系，借鉴国外经验无疑是最直接最有效的途径。1949年12月教育部召开第一次全国教育工作会议提出，“建设新教育要借助苏联教育的先进经验”。当时我国实行人民助学金政策，正是学习并借鉴苏联经验的结果。20世纪90年代以来，随着教育领域扩招和收费制度改革的全面实施，贫困家庭学生对于助学贷款的需求日益增强。为解决这个矛盾，我国学习并借鉴欧美发达国家教育助学贷款政策，在北京、上海等八个城市进行助学贷款政策试点的基础上，于1999年正式推行助学贷款制度。可见，外国先进的职业教育奖助学金体系的示范效应，成为推动我国职业教育学生资助政策变迁的重要外部驱动力量。

综上所述，内部供需矛盾和外部示范效应构成职业教育学生资助政策变迁的动力机制，共同推动职业教育学生资助政策的历史变迁。

六、突破依赖：职业教育学生资助政策优化的路径选择

当前，我国开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，新一轮科技革命和产业变革深入发展，以数字经济、智能经济为代表的新经济成为经济增长的重要引擎，各行各业对技术技能人才的需求越来越大，迫切需要创新学生资助政策，助力职业教育高质量发展。在我国职业教育学生资助体系基本完善但陷于路径依赖的情况下，需要加强资助政策治理共同体建设、着力“中国特色”资助探索、合理借鉴外国先进资助经验、强化资助育人导向引领，带动突破路径依赖束缚，推动资助政策优化与创新。

（一）加强资助政策治理共同体建设

新中国成立初期实行的集权管理模式到现在仍有深远影响，职业教育学生资助政策制定主体单一就是明证。职业教育政策面临的实际问题复杂多变，需要多主体的共同参与。一直以来，政府发挥主导力量推动职业教育学生资助政策变迁，政策呈现“自上而下”强制性变迁特征，职业院校、学生、企业与社会力量的参与度有限，相关多元主体的利益诉求没有得到充分表达。职业院校作为政策执行者，学生作为政策受惠者，直接面对资助政策落实和政策运行过程中的诸多问题，但因缺少有效反馈途径，易致积弊难除。企业与社会力量在资助体系中的作用仅通过提供实习场所和设立各类奖学金来体现，话语权十分有限。因此，要完善政策治理体系，建立健全政府、职业院校、企业与社会、家长与学生共同参与的资助政策治理共同体，充分发挥多元主体的积极性和主动性，发挥自上而下和自下而上相结合的机制优势。这是职业教育学生资助政策创新的必由路径。政府要坚持“有限政府”的原则，在让渡权力的过程中准确把握自由裁量权，扩大间接性政策工具使用范围，促进职业教育多主体之间的沟通、合作与竞争[10]。政府要积极而有效地采纳各方意见，协调各方利益，全面掌握政策情况，及时发现和解决政策问题，推动政策不断完善和创新。

（二）着力“中国特色”资助探索

2020年8月，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出，新时代改革开放和社会主义现代化建设的丰富实践是理论和政策研究的“富矿”。要从国情出发，使理论和政策创新符合中国实际、具有中国特色”[11]。贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，我国职业教育学生资助要立足国内实际情况，着力“中国特色”资助探索，加强“中国特色”资助理论建构，创新建立“中国特色”学生资助政策体系。这是我国职业教育学生资助政策创新的根本之策。《纲要》提出，“突出职业技术（技工）教育类型特色，深入推进改革创新，大力培养技术技能人才。创新办学模式，深化产教融合、校企合作，鼓励企业举办高质量职业技术教育，探索中国特色学徒制”等要求，指明了职业教育高质量发展的方向，为职业教育学生资助政策“中国特色”体系建构提供了动力源泉。政府要以科研项目资助等形式支持职业教育实践研究，完善定期研究职业教育工作机制，加强职业教育实践经验总结和理论创新，创新建立具有鲜明中国特色的职业教育学生资助政策体系。

（三）合理借鉴国外先进资助经验

“中国特色”职业教育学生资助政策创新不等于不要学习外国先进资助经验。相反，在政策创新环境上，要以更积极自信的态度应对来自外部和内部的双重机遇和挑战[12]。要继续加强与国外职业教育的联系，从与世界各国的联系互动中创新职业教育学生资助政策的新路径。上文已述，国外职业教育资助政策对我国资助政策变迁起到了示范性效应，推动了我国职业教育资助政策体系的构建。但同时要看到，国外的经验和政策举措要与中国国情相结合，全搬国外经验容易出现“水土不服”，导致政策偏差。例如，欧美国家的助学贷款制度已经十分完善，但我国助学贷款发挥的作用仍十分有限。究其原因，冗杂的行政审批手续及严格的准入标准、额度控制是主要障碍[13]。对于中等职业教育而言，助学贷款资助往往因为学生年龄较小的原因而受到阻滞。因此，我国在充分发挥国外学生资助政策示范效应的同时，要切实结合国情，合理借鉴国外经验，有效融入中国元素，创新发展职业教育学生资助政策，为世界职业教育资助政策发展贡献“中国智慧”。

（四）强化资助育人导向

资助是手段，育人是目标，立德树人是职业教育学生资助政策的根本目的。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上指出，要把立德树人贯穿职业教育各领域、各环节。要扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题[14]。目前，我国职业教育资助没有摆脱“五唯”评价局面，存在以分数评选奖助学金等问题，资助育人评价导向不够完善，致使受助学生存在诚信精神缺失、感恩意识淡薄等问题。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出“坚持把立德树人成效作为根本标准，坚决改变用分数给学生贴标签的做法，引导学生坚定理想信念、加强品德修养、培养奋斗精神”[15]。因此，政府要以提高资助育人成效为引领，推进职业教育学生资助政策改革，提升整体效益[16]。要以发挥立德树人导向作用为着力点建构资助评价指标体系，健全德技并修、工学结合的资助育人落实机制，构建资助育人“大思政”格局，切实把社会主义核心价值观教育、励志教育、诚信教育、感恩教育等融入到职业教育学生资助活动的全过程，把学生培养成为德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。