从新疆棉花事件看美国法的域外效力

徐书林

(中国政法大学 国际法学院，北京 100088)

2021年3月24日，瑞典服装品牌H&M一份前一年8月发表在其官方网站上的声明在中国社交平台上引发了广泛关注，该份声明称中国新疆地区存在所谓“强迫劳动”的情况。(1)这份名为“H&M集团关于新疆尽职调查的声明”称，H&M集团对来自民间社会组织的报告和媒体的报道“深表关注”，其中包括对新疆地区少数民族“强迫劳动”和“宗教歧视”的指控。声明表示，H&M不与位于新疆的任何服装制造工厂合作，也不从该地区采购产品/原材料。这份声明随即引发中国网民的愤怒。参见文献[1]。经查询，包括阿迪达斯、耐克、优衣库等在内的多个国际知名品牌都曾发表过类似的声明。这些品牌均声称只使用经过良好棉花发展协会(Better Cotton Initiative,简称BCI)认证的棉花，并已停止与新疆棉花的合作。BCI总部曾于2020年10月发表声明，声称中国新疆存在所谓“严重的强迫劳动情况”[2]。但BCI上海办事处于2021年3月26日在其官方社交平台发表声明，表示BCI中国项目组未曾在新疆发现一起强迫劳动活动。[3]

中国民众愤怒之余，也有所疑惑，本该以逐利为目的的商业资本即便不再使用已被BCI暂停认证的新疆棉花，又为何画蛇添足式地在中国新疆所谓人权问题上指手画脚？BCI为何会在其中国项目组没有发现中国新疆存在所谓“强迫劳动”活动的情况下仍然选择暂停对新疆棉花的认证工作？这些线索都表明这次事件背后不是简单的棉花认证标准问题。有迹象表明，这次事件深层次的原因是受到了美国法的影响。

一、新疆棉花事件背后的美国法影响

(一)BCI暂停对新疆棉花的认证

BCI总部曾于2020年10月发表声明，称“中国新疆地区持续存在的强迫劳动和其他侵犯人权的指控,以及在农场层面上不断增加的强迫劳动风险，导致经营环境难以维持，BCI已于2020年3月暂停了对新疆棉花的认证工作，并决定停止在该地区的所有实地活动”[2]。另据报道，在2020年3月12日，从事棉花加工的某新疆公司收到了来自BCI的电子邮件，称“鉴于目前国际环境的复杂情况，BCI理事会最终决定，在2020—2021年度将暂停在中国新疆地区的认证计划和证书”[4]。

从上述材料可以看出，BCI总部因认为中国新疆地区存在所谓“强迫劳动及其他侵犯人权”等情形，暂停了对中国新疆地区的认证活动，而由于BCI《会员行为准则》规定该协会的会员必须采购一定比例的经过BCI认证的可持续棉花，[5]从而促使BCI的企业会员减少或停止使用新疆棉花。(2)经查询，在2019年末，BCI就已拥有超过1800家会员，涵盖了从农民组织到零售商和品牌的整个全球棉花供应链，其中不乏耐克、阿迪达斯、优衣库、ZARA等知名服装品牌。参见https://bettercotton.org/about-bci/who-we-are/，访问日期：2021-03-26.但是，BCI却没有提供任何证据支撑它所认定的事实，而且总部的认定与其上海办事处的声明存在明显的矛盾。此外，BCI在邮件中所称的“国际环境的复杂情况”具体又指什么，这与BCI暂停对新疆棉花的认证工作之间又有什么关系？

(二)BCI邮件中所称的国际环境

考察当时的国际环境，不难发现，彼时美国正大肆炒作中国新疆所谓人权问题。2020年3月11日，美国众议院多位议员提出《维吾尔族强迫劳动预防法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Bill)，该法案立法目的系确保所有涉中国新疆的货物都不能进入美国市场。(3)H.R.6210.该法案同时提到：根据“公开的报告”，包括阿迪达斯、耐克、H&M等在内的多家公司已经或涉嫌直接雇用强迫劳动或从涉嫌使用强迫劳动的供应商处进行采购；(4)H.R.6210.§ 2(7).这些企业的行为已经违反了美国1930年《关税法》第307条的规定，这些商品都可能会被扣押，并可能招致对进口商的刑事调查。(5)H.R.6210.§ 2(8).

当年7月1日，美国国务院、财政部、商务部、国土安全部曾对外联合发布了一份通报，该通报称“新疆广泛存在所谓侵犯人权的情况，并提醒相关企业、个人等，若参与新疆相关的商业往来，可能面临包括预扣令(Withhold Release Orders)、(6)预扣令：依据美国1930年《关税法》第307条，美国不允许存在“强迫劳动”的产品进入美国任何港口。如果美国海关怀疑相关进口产品可能来自“强迫劳动”，将会对其暂扣，进口商有3个月的时间去证明这些货物不是来自“强迫劳动”；如果进口商未提供相关证明或美国海关未予采信，相关货物将被扣留并不得进入美国。民事或刑事调查、出口管制等行政措施管制的风险”[6]。虽然这份通报明确表示不具有法律效力，但清楚表达了美国在中国新疆所谓人权问题上的态度。对相关企业而言，这更是一份要求其与新疆业务做切割的预告书。

同年9月8日、11月30日以及次年1月13日，美国海关和边境保护局(U.S.Customs and Border Protection)分别发布了三项内容涉及新疆棉花的预扣令，预扣令范围也逐步升级，(7)海关和边境保护局做出的三项预扣令中，2020年9月8日的第一份预扣令针对的是新疆准噶尔棉麻有限公司生产的新疆棉花和加工棉，2020年11月30日的第二份预扣令针对的是新疆生产建设总公司及其附属公司的棉花及棉制品，2021年1月13日的第三份预扣令则将预扣令范围扩大到整个新疆地区，内容上增加了番茄，并将预扣令范围扩大到棉花和番茄的下游产品。参见U.S.Customs and Border Protection，https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings。理由均是中国新疆存在所谓“强迫劳动”。

根据上述梳理可以发现：第一，美国众议院提出涉新疆议题的法案与BCI公告中提及的暂停与新疆棉花加工企业认证合作的时间点(2020年3月)，以及这份公告的发布时间(2020年10月)与美国对中国新疆所谓“强迫劳动”问题发难(2020年3月与9月)的时间线十分接近；第二，《维吾尔族强迫劳动预防法案》中对一些企业指名表达了质疑，相关企业亦在之后都发表了有关停止使用新疆棉花的声明。因此，有理由相信，BCI邮件中所称的“国际环境的复杂情况”即指当时中美在新疆问题上的纷争，BCI和相关企业都受到了来自美国方面的压力。

另一方面，美国国务院发言人波特(Ms Porter)在2021年3月26日举行的例行发布会上对中国网民抵制相关品牌的行为进行了回应，称“我们赞扬遵守美国法律的公司，并确保我们所消费的产品不是由强迫劳动制成的”[7]。

种种迹象表明，BCI暂停对中国新疆棉花的认定工作，进而其企业会员与中国新疆棉花割席不过是表面现象，更深层次的原因是它们受美国预扣令的直接影响以及对美国潜在立法的担忧。

(三)美国打压新疆棉花的美国法依据

美国海关和边境保护局自2020年9月以来发布的3份针对中国棉花的预扣令，其依据均是1930年《关税法》第307条。(8)参见U.S.Customs and Border Protection，https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings。除了这条法律外，美国法上还存在其他可以适用的法律条款，未来亦有可能增加新的立法。

1.预扣令适用的法律

前已述及，美国三项预扣令的法律依据均是1930年《关税法》第307条。依之，被认定为存在强迫劳动的商品，将不得进入美国任何港口，亦不得进口。(9)See 19 U.S.C.§ 1307.根据该条规定，某一国家、地区或公司一旦被美国认定为存在“强迫劳动”现象，其商品将可能不能进入美国市场。

2.潜在可适用的美国现行法律法规

除了1930年《关税法》外，美国实际上还可以依据多项法律与行政法规对中国新疆棉花采取限制措施：

(1)2020年《维吾尔人权政策法》(Uyghur Human Rights Policy Act of 2020)。该法已于2020年6月17日由时任总统特朗普签署生效。该法要求美国利用其资源解决中国新疆存在的所谓“侵犯人权”的情况，(10)See Uyghur Human Rights Policy Act of 2020.§2.并授权总统对所谓侵犯中国新疆地区人权的外国人实施包括冻结资产、签证限制、罚款等在内的制裁措施。(11)See Uyghur Human Rights Policy Act of 2020.§6.

(2)《人口贩运受害者保护法》(The Trafficking Victims Protection Act)。该法将行为人明知或应当知道相关企业存在“强迫劳动”的情况但依然从中获益的行为认定为刑事犯罪，当事人将面临最高无期徒刑的刑罚。(12)See 18 U.S.Code § 1589.

(3)第13818号行政命令(Executive Order (E.O.)13818)。该行政命令于2017年12月20日由时任总统特朗普颁布。特朗普总统在发布该行政命令时明确表示该命令针对的目标之一就是发生在美国境外的侵犯人权的行为。[8]该法授予美国行政部门可以对外国侵犯人权的行为人实施金融制裁的权力。(13)See Executive Order (E.O.)13818,§1.而一旦被列为金融制裁对象，其不仅在美国的商业活动将受到极大限制，在以美元结算的金融机构从事的金融活动也将被约束，甚至可触发次级制裁，第三方实体也将被限制与其开展商业活动。(14)See Office of Foreign Assets Control,Treasury,Economic Sanctions Enforcement Guidelines.因此，对于企业而言，美国经济制裁的负面影响是显著的。

3.未来可能适用的法律

尽管美国众议院议员于2020年提出的《维吾尔族强迫劳动预防法案》最终未能成为正式立法，不过，次年1月27日，众议院已有议员重新引入了该立法提案，其保留了禁止所有涉新疆产品进入美国的条款。(15)S.65 §3.鉴于2019年版的法案在众议院以绝对的优势票数通过，该法案未来仍有较大可能成为正式立法。这一法案一旦最终生效，涉新疆产品将难以进入美国，其打击力度与影响范围亦将显著扩大。

综上所述，美国法上有多项立法或行政法规授权美国行政部门可以以存在包括“强迫劳动”在内的人权问题为由限制相关产品出口至美国。而人权问题极易受到政治操弄，美国由此可以借助其本国法以人权问题为理由向目标对象实施单边限制，并期望达成某些政治目的。

另一方面，美国建立了完备的对外制裁体系，不仅有专门针对“强迫劳动”而设定的规制条款，在针对中国新疆的立法中亦纳入了制裁条款，美国行政部门还可通过将相关实体或地区列为金融制裁目标从而对其进行更为严苛的打击。美国在此次事件中仅动用了1930年《关税法》第307条的规定，且在《维吾尔族强迫劳动预防法案》立法活动启动之初，BCI就暂停了对新疆棉花的认证工作，美国法的威慑力可见一斑。

必须指出的一点是，通过上文梳理，可以发现美国在针对中国新疆存在的所谓人权问题上，尚有许多“法律弹药”未使用，这理应引起我国关注，及早开展研究，做好备案。

二、美国限制新疆棉花的法理分析

美国已经依据1930年《关税法》对新疆棉花发布了三次预扣令，且还可以通过其他美国法律施加其他限制。美国发布的预扣令，其法律性质是什么，如何发挥作用，在国际法上是否具有正当性?下文将对这些问题进行讨论。

(一)美国预扣令的法律性质

表面上看，美国对新疆棉花限制进口不过是一项贸易壁垒，但其理由不同于一般的设置贸易壁垒的理由。(16)如存在倾销、过度补贴、不符合质量标准、损害国家安全利益等。其预扣令针对的是中国新疆存在的所谓“强迫劳动”现象，在这种所谓“强迫劳动”现象没有改变的情况下，美国不会停止针对中国棉花的预扣令。换言之，美国是想借由预扣令迫使中国改变中国新疆存在的所谓“强迫劳动”现象。因此，这一行为不是单纯的贸易壁垒问题，而是试图以其国内法规制发生在美国域外的行为。而一国权力机关针对本国领域外发生的行为在本国域内适用或执行国内法，在国际法上被称作“国内法的域外效力”。[9]174

进一步而言，国内法的域外效力有多种表现形式，单边经济制裁是其中一种。单边经济制裁是指在未经区域或多边经济组织许可及被制裁国同意的前提下，对另一国或国际团体所实施的单边行为。[10]美国针对中国新疆棉花发布的预扣令正是仅以其国内法限制新疆棉花出口到美国，进而达到影响中国新疆存在的所谓“强迫劳动”的目的，这符合单边经济制裁的含义。据此，美国针对新疆棉花的预扣令实质上系美国依其国内法针对中国新疆棉花实施的单边经济制裁。

相较于直接冠以“制裁”之名的行政措施，美国针对新疆棉花的单边经济制裁显得更加隐晦，淡化了“制裁”的色彩。不过，从预扣令的内容来看，亦是期望借此实现美国对域外行为的规制，可谓“换汤不换药”。

(二)美国预扣令对中国新疆的影响路径

区别于针对纯国内行为的规制，一国欲规制在其域外发生的行为面临着如何实现的现实难题。换言之，具有域外效力的法律能否真正发挥作用，关键就在于能否影响外国主体的行为。[11]552为了切实改变中国新疆地区的“劳动现状”，从美国的做法来看，美国试图通过以下路径对中国新疆地区产生影响：

1.负面宣传

声誉对个人、企业甚至地区或国家的重要性不言而喻。如果被认定为违法者，显然在商业上对其不利。[12]有学者认为，除了罚款、禁令、刑事处罚等“法定”执法手段外，负面宣传等“软处罚”对商业主体声誉的损害最终会在市场上对其造成比罚款更为严重的损害。[13]美国三次发布的预扣令，其理由都是中国新疆存在所谓“强迫劳动”现象，其首先要做的就是希望借此营造中国新疆的负面形象，从而影响到相关商业主体的行为并为自己的单边经济制裁寻找合理依据。这也充分表明，美国针对新疆棉花的预扣令不仅是一场法律战，还是一场舆论战。

2.市场破坏策略

根据国家统计局和新疆统计局的统计资料，我国2020年全年棉花产量591万t，[14]新疆全年棉花产量516.1万t，[15]占比87%，可以说新疆棉花在新疆地区经济乃至我国棉纺织业中都占有重要地位。美国的预扣令正是针对中国新疆重要的经济作物棉花做出的，并在第二、三次预扣令中，将限制范围逐步扩大到中国新疆棉花整个下游产品。可以看出，美国想要规制新疆存在的所谓“强迫劳动”问题，它的选择是破坏在新疆区域经济中具有重要地位的棉花及相关市场，而已重新引入众议院审议的《维吾尔族强迫劳动预防法案》更是将针对对象扩大到所有涉疆商品。正是由于美国预扣令的影响，以及担忧升级的制裁措施，众多品牌选择停止使用新疆棉花。据此，美国通过对相关地区的重要产业进行精确打击，从而迫使相关地区的政府做出令美国满意的改变。如果说负面宣传只是对规制对象产生间接影响，那么单边经济制裁则通过市场破坏策略，在解决国内法域外效力实现上的困难方面显然更为直接、有效。[11]555

3.通过行业组织施加影响

BCI自诩非营利性组织，也是全球棉花制品生产链上的重要行业组织，其在这次事件中也起到了推波助澜的作用。这一组织暂停对新疆棉花进行认证的做法也促使它的企业会员减少甚至停止使用新疆棉花。

上文已提及，BCI的决定相当程度上是受到了美国方面的压力。除此之外，根据BCI的架构，美国国际开发署(U.S.Agency for International Development)位于BCI六大赞助伙伴之列。(17)参见The Better Cotton Initiative,https://bettercotton.org/。而美国国际开发署的目标之一就是贯彻美国的外交政策。[16]因此，有理由相信，美国国际开发署对BCI的决定施加了影响，BCI也因而在一定程度上替美国实施制裁。

另一方面，除了上述三种在此次事件中有迹可循的手段外，根据美国潜在的可适用法律，美国还可综合运用出口管制、金融限制等手段达到规制目的。通过这些措施，美国可以对他国施加巨大的压力，以迫使他国做出改变。

(三)美国预扣令的国际法合理性分析

传统上，地理界限为一国行使管辖权基础划定了边界。[17]但常设国际法院(Permanent Court of International Justice,PCIJ)在“荷花号案”中确定了国际法不禁止即为允许的“荷花号原则”，(18)The S.S.Lotus (France v Turkey)(Judgement),[1972] PCJJ (ser A)No.10.这成为法律效力突破地域效力的转折点。虽然“荷花号案”判决遭到了不少学者的批评，但越来越多的国家都已制定具有域外效力的法律，法律属地主义的式微已不可避免。不过，这并不意味着一国可以无限制地扩张其本国法的域外效力，其依然受到国际法原则的限制，美国针对新疆棉花的预扣令的国际法合理性至少在以下几个方面受到挑战：

1.不符合管辖权基础理论

就一国的管辖权而言，根据国际实践，有四种管辖权得到当代国际法的广泛认可：属地管辖、属人管辖、保护管辖与普遍管辖。[18]108后三种管辖权均有可能构成属地管辖的突破，从而为国内法的域外效力提供正当性依据。[9]184

属地管辖，是指国家对其领土内的人、物或行为，除国际法公认豁免者外，有行使管辖的权力；属人管辖，是指基于国家主权所具有的属人优越权，国家对其国民具有管辖的权力，不论其在国内还是在国外；保护管辖，是指危害国家基本利益的犯罪行为，其基本利益受到危害的国家有权进行管辖，如果外国人在外国做出危害本国的行为，该国有权进行管辖；普遍管辖，是专门针对国际犯罪的管辖权，是国家根据国际法规定对国际罪行进行管辖的权力。[18]108-110

此外，国际法上还存在其他具有争议的管辖权理论，但已得到一些国家的立法支持，主要包括：第一，“效果原则”，依之，一个国家可以对发生于域外的行为行使管辖权，“只要该行为在其领域内发生或意图发生实质性效果”；(19)See Restatement(3rd)of the Foreign Relations Law of the United States,§402(1)(c),403(1987).第二，“被动属人原则”，其是国家根据受害人的国籍对发生在本国领土范围以外的行为行使的管辖权。[19]

依据上述管辖权理论，不难看出，除了普遍管辖原则外，无论是受到国际法广泛认可的另外三项管辖权理论，抑或尚存争议的两项管辖权理论，它们都要求本国与规制对象之间存在一定的地域联系。换言之，除特例外，主权国家不该对完全缺乏地域联系的域外行为行使管辖权。[20]而普遍管辖原则仅针对特定的国际罪行，如海盗、贩奴、种族灭绝等，只有达到这些国际罪行的程度时，一国才能适用普遍管辖原则。

依据上述管辖原则对美国预扣令的管辖权基础进行考察：首先，美国发布预扣令的理由是中国新疆存在的所谓“强迫劳动”现象，新疆位于美国境外，美国自然无法依据属地管辖原则行使管辖权；其次，即便中国新疆存在所谓“强迫劳动”现象，其与海盗、贩奴、种族灭绝等罪行的严重性也无法相称，因此美国发布预扣令也无法以普遍管辖原则为依据；最后，美国发布的预扣令针对的是发生在中国新疆所谓的“强迫劳动”现象，这显然与美国之间不存在任何联结点，故美国的行为亦无法以剩余其他项管辖权原则为依据。

综上所述，美国针对新疆棉花的预扣令在国际法上缺乏管辖权基础，美国针对新疆棉花发布的预扣令的国际法合理性高度存疑。

2.涉嫌违反不干涉原则

不干涉原则禁止一国对另一国家的主权实务进行干涉，其作为一项国际法基本原则，被《联合国宪章》《国际法原则宣言》《建立新的国际经济秩序的宣言》《各国经济权利和义务宪章》等多个权威国际法文件确立。在1986年“尼加拉瓜案”中，国际法院(International Court of Justice,ICJ)首次对不干涉原则做了全面的阐释，对不干涉原则的实践做出了重要贡献。(20)Nicaragua v.United States of America,ICJ Reports 1986,p.97,para.205.法院认为该原则禁止任何国家或国家集团以直接或间接的方式干预其他国家的内政或外交事务，被禁止干预的事项须为国家依据主权原则可由国家自行决定的事务，包括政治、经济、社会和文化制度的选择以及外交政策的制定，如果一个国家使用强制手段干涉属于其他国家有权自行决定的事项，此种干涉就是不法行为。[21]

在新疆棉花事件中，美国以其国内法凌驾于由中国新疆和相关企业自主选择的贸易关系之上，以其国内预扣令迫使相关企业放弃与新疆棉花的商业往来，明显违反了国际法上的不干涉原则，缺乏国际法上的合理性。

3.涉嫌违反禁止权利滥用原则

国际法上，禁止权利滥用原则不允许一国在以下情况使用自己的权利：如果使用该权利会对其他国行使权利形成障碍，或者会造成与权利产生目的不相称的结果，从而损害其他国家的利益。[22]这一原则已在国际司法裁决和仲裁裁决以及国际公约中应用。比如，由常设国际法院审理的“上萨瓦自由区案”中，法院指出，“必须对滥用一项权利的情况做出保留，因为可以肯定的是，法国绝不能以控制警戒线为借口设置海关关卡来逃避其他的义务”(21)Case of The Free Zones of Upper Savoy and The District of Gex,PCJJ,Ser.A/B No.46,1932:75.。国际投资争端解决中心(The International Center for Settlement of Investment Disputes,ICSID)在“凤凰行动公司诉捷克共和国”一案中指出，“每一项法律规则都包含一项不应被滥用的隐含条款”(22)Phoenix Action,Ltd v.The Czech Republic,ICSID Case No.ARB/06/5,15 April 2009,para.107.。《联合国海洋法公约》第300条规定，缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由。

基于此，一国行使权利不能损害他国利益，否则构成权利滥用。进一步而言，虽然制定包括进出口政策在内的贸易方针是一国享有的权利，其是主权国家经济主权的体现(23)即便一国可以通过签订国际协议(如WTO协议)对此做出让步，但也应是以自愿为前提，因此这与主权国家自主订立对外贸易政策不相矛盾。，但这应以不损害他国利益为前提。美国针对中国棉花的预扣令不仅限制了中国棉花出口至美国，更是利用美国自身的影响力胁迫相关企业放弃使用新疆棉花，显然损害了中国的权益，违反了国际法上的禁止滥用权利原则。

综上所述，美国针对我国新疆产品施加的预扣令属于单边经济制裁，是国内法发挥域外效力的方式之一。但从国际法的角度观之，美国针对中国新疆棉花的预扣令缺乏管辖权基础，且涉嫌违反多项国际法原则，其国际法合理性高度存疑。

三、中国的因应

受美国预扣令的影响以及对美国使用更大范围制裁的担忧，此次事件涉及的各大国际品牌选择与新疆棉花割席。即便对于这一事件，中国民意沸腾，但鉴于美国的巨大影响，笔者对这些品牌会改变弃用新疆棉花的做法并不乐观。不过，这并不意味着中国在这件事情上没有应对的空间。下文将对我国可选的应对方式进行分析，分别从非法律层面和法律层面展开讨论。另一方面，除了直接针对这一事件做出回应外，美国法上完备的域外效力体系亦对我国加快构建我国法域外效力体系具有重要的参考价值。

(一)针对新疆棉花事件的回应

中国针对此次事件可以进行多方面的回应，本文将这些回应分为非法律层面与法律层面的回应，具体如下：

1.非法律层面的回应

(1)声誉挽回。美国针对中国新疆存在的所谓“强迫劳动”现象发布预扣令，其首先给来自新疆的产品扣上了“侵犯人权”的帽子。我国政府部门已在多个场合进行澄清，但相关的不实报告仍然没有停止。在这场舆论战中，面对西方部分国家和媒体的不实指控，我国应坚定地以事实予以回应，多平台多形式回击谣言，树立新疆地区良好的国际形象。

(2)用市场选择回应市场破坏策略。这次新疆棉花事件中，美国再度使用了市场破坏策略，迫使棉花产业链上的众多企业弃用新疆棉花。相关品牌方发布的声明激起了中国民众的普遍反感，它们的中国明星代言人纷纷与之取消了合作，广大消费者亦自发抵制这些品牌。有研究表明，民族主义、爱国主义会对消费者的消费行为产生重要影响，[23]相关品牌关于新疆棉花的声明显然激发了中国民众广泛的民族情感。因此，以中国消费者“用脚投票”的方式回应相关品牌基于非商业因素的选择不失为一种办法。

2.法律层面的回应

第一，可由相关企业向美国法院提起诉讼。相关企业不仅包括受影响的新疆棉花企业，也包括被迫停止使用新疆棉花的下游企业。根据美国法律，美国国际贸易法院(The Court of International Trade)对非因公共健康或安全而为的禁运争议享有专属管辖权。(24)See 28 USCS § 1581(I)(1)(c).(Amended at 2000).据此，这些企业可以向美国国际贸易法院起诉，要求美国行政部门撤回预扣令。然而，根据美国法院在“相关进口公司诉国际码头工人协会”一案中的观点，其认为是否存在1930年《关税法》第307条所称的“强迫劳动”问题不属于法律问题而系政治问题，司法对此不应进行干预。(25)Associated Imports,Inc.v.International Longshoremen’s Asso.,609 F.Supp.595.据此，中国新疆是否真的存在所谓“强迫劳动”现象，对美国法院而言并不重要，想要通过美国法院解除美国针对新疆棉花的预扣令因而不具有现实性。

第二，我国于2020年9月19日发布《不可靠实体清单规定》。依之，我国可以将违反正常的市场交易原则、中断与中国企业正常交易的外国实体列入不可靠实体清单，从而对其做出包括进出口限制、境内投资限制、罚款等多项处理措施，(26)参见《不可靠实体清单规定》第2条、第10条。以借此要求相关企业停止因非商业理由中断使用中国新疆棉花。不过，由于此次事件涉及的企业数量众多，若要适用相关条款，必定会产生巨大的影响，我国政府须对此严加判断。

第三，我国已于2021年1月9日施行《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，我国可根据该办法阻却美国预扣令对相关企业的限制影响。具言之，我国政府部门可以根据《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第6条的规定，发布针对美国预扣令的禁令，要求相关企业不得因美国预扣令禁用中国新疆棉花。

第四，美国预扣令针对的是我国新疆地区，其显然是一种限制措施，根据《中华人民共和国对外贸易法》第7条的规定，我国在这种情况下可以对其采取相应的措施。换言之，我国亦可以发布行政命令，限制进口来自美国主要棉花产区的棉花，这亦符合国际法上的对等原则。不过，这一措施面临一个问题，即根据2020年中美双方签署的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》，我国同意在2020年1月1日—2021年12月31日间，增加对美国棉花的进口。(27)参见《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》第6.1条。因此，我国应审慎评估这一做法可能带来的违反中美经贸协议的影响。

第五，我国于2021年6月10日通过了《中华人民共和国反外国制裁法》(以下简称《反外国制裁法》)，根据该法第3条，我国有权对“外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的”行为采取相应反制措施。同时，根据该法第12条的规定，任何组织和个人均不得执行或协助执行外国国家对我国组织、公民采取的歧视性措施，利益因此受损的我国公民或组织有权要求赔偿。据此，我国不仅可以要求各组织和个人不得因美国预扣令抵制新疆棉花，新疆棉花生产企业还可向我国法院提起诉讼，要求这些企业赔偿其经济损失。

(二)对加快构建中国法域外效力体系的建议

除了针对此次新疆棉花事件的回应外，美国法的强大威力也显现无遗，在预扣令做出之前，在《维吾尔族强迫劳动预防法案》提出之初，就有企业选择与中国新疆棉花割席，美国法的威力不可谓不强。我国正在加快完善中国法域外效力体系，美国法在此次事件中的作用对我国相关体系的完善具有重要的参考作用。

1.充足涉外法律弹药库

根据上文论述，美国已构建一套成熟的美国法域外效力体系，针对中国新疆棉花，除了已适用的1930年《关税法》第307条外，还有丰富的制裁条款可以潜在适用。反观中国，就当前的立法状况而言，在不少领域中确立域外效力的法律规定仍然缺失，[24]难以主动保护我国国家及公民的海外利益。因此，我国应该尽快充足涉外法律弹药库，适时颁布具有中国特色、符合中国国情的制裁类法律，必要时主动维护我国国家和企业、公民利益。同时，虽然我国商务部施行了一些新的反制办法，但都属于部门规章，法律位阶较低，且将管辖范围限于经贸领域，显然无法应对外国在人权、环保等领域对我国发起的新一轮挑战。

《反外国制裁法》的制定有望改变这一局面，这部立法属于人大常委会立法，法律位阶较高，且管辖范围没有受到限制。但这部立法仅16条，其中还有大量内容需要进一步细化与明确。比如该法第3条第2款所针对的外国国家行为，究竟应该同时满足还是择一即可；第4条所称的“间接参与”具体应如何解释；如果我国公民或组织依据第16条起诉外国组织或个人，而该对方当事人不具备《中华人民共和国民事诉讼法》第265条规定的情形，我国法院是否还能行使管辖等。概言之，这部立法为我国反击外国霸权政治提供了有力武器，但其中很多条款仍有待落地，需要国务院制定更多的配套措施。

2.适时运用市场破坏策略

我国是世界第二大经济体，在2020年成为120多个国家或地区的第一大贸易国，(28)比如美国、英国、法国、德国、新加坡、马来西亚、泰国、日本、韩国等。参见文献[25]。我国在诸多经贸领域已经具备影响他国的能力。在全球经济一体化的今天，外国资本对我国市场已经存在一定的依赖性，巨大的市场容量与吸引力已经可以为我国的政策导向提供更多的选择。虽然我国一直以人类命运共同体的理念倡导各国共同发展，但是这不应成为我国主动维护正当国家与企业利益的限制。在面对部分国家的无端指责时，我国亦可适时采取市场破坏策略加以挟制，主动维护国家及企业利益。

四、结 语

这次新疆棉花事件不过是美国多次借人权问题，以其国内法为依据对我国发动单边经济制裁的一个缩影。事实上，以美国为首的西方国家已多次借人权之名对我国实体及个人进行制裁，(29)如2020年8月，特朗普政府以所谓“破坏香港自治”为名，宣布对包括香港特区行政长官林郑月娥在内的11名内地及香港官员实施制裁；同年11月，美国政府又以所谓“参与香港国安法实施”为由，宣布对4名中国香港及内地官员实施制裁；次月，美国再以“涉及取消香港特区立法会议员资格”的名义，宣布对14名中国官员实施制裁。2021年3月22日,欧盟、英国、加拿大分别以所谓新疆人权问题为借口宣布对中方有关个人及实体实施单边制裁；当日,美国宣布制裁中方两名新疆维吾尔自治区政府官员。粗暴干涉我国地区事务。另外，根据美国政府于2021年3月3日发布的《临时国家安全战略纲要》，美国已视中国为“唯一具备经济和军事等实力挑战现行国际体系的国家”[26]。可以预见的是，为了打压中国发展，短期内，美国借新疆、香港、西藏、台湾等问题向中国发难的情况还将继续存在。换言之，美国试图通过其国内法阻碍中国发展的行动近期不会停止。

另一方面，虽然美国以其国内法肆意对他国实施单边经济制裁在国际法上高度存疑，但碍于美国在高科技产业和经贸领域的霸主地位，以及美元作为当今第一世界货币的地位，当下我国能够对美国所做的限制手段还极为有限。

在这场无可避免的法律战、舆论战中，我国既要讲事实、说法理，在必要时候也应主动采取措施，维护我国的正当国家利益，加紧完善中国法域外效力体系应系当务之急。事实上，相关工作已经在加紧推动。2021年3月8日，全国人大常委会工作报告提出，要“加快推进涉外领域立法，围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等，充实应对挑战、防范风险的法律‘工具箱’，推动形成系统完备的涉外法律法规体系”[27]。从报告内容来看，未来涉外立法的重点放在了“防守端”。《反外国制裁法》正是我国加强法律防守端的重要表现，为我国建成完备的涉外法律法规体系补上了重要一环，但这部法律尚有许多细节需要完善。未来我国还应适时推动中国法域外效力“进攻端”的完善，继续完善我国涉外法律法规体系，为应对国际法律战提供更多“弹药库”。