新时代公共管理困境与对策研究

李阳阳

（辽宁装备制造职业技术学院，辽宁沈阳 110161）

中国共产党第十八次全国代表大会的成功召开，标志着我国进入了中国特色社会主义新时代。在新时代，我国的经济、政治、社会、文化、生态文明等“五位一体”建设环境、条件正在发生显著变化，这也对以“五位一体”建设为主要管理、研究对象的公共管理提出了严峻挑战，并在一定程度上导致了当前我国公共管理工作面临前所未有的困境，对有效推进全面深化改革造成了一定影响。因此，有必要清醒认识与深入研究当前我国公共管理面临的困境，尝试提出有效的应对策略或解决措施，期望能为我国全面深改有效推进突破瓶颈，为公共管理事业健康发展提供一些有价值的参考。

一、新时代我国公共管理面临的困境

（一）现实状况与国家治理体系、治理能力现代化目标存在一定差距

国家治理体系、治理能力现代化目标的提出，顺应了时代和社会发展的需求，其本质是实现国家治理的法治化、民主化，以及社会管理的透明化、制度化和科学化。总体而言，当前我国的国家治理、公共管理环境、体制、机制是好的，是趋向于越来越完善的，可以用经济发展、政治稳定、社会和谐、文化繁荣、生态环境向好等来形容；但如果将现状与已经提出的国家治理体系、治理能力现代化目标比起来，两者之间确实还存在一定差距，有许多地方还需要进一步改进[1]。如在国家治理体系方面，法治化、民主化程度还需进一步提升，管理制度、运行机制等的灵活性明显不足，治理主体结构不够科学、合理，社会组织、公众参与公共管理渠道单一等。在国家治理能力方面，由于一些治理主体自身建设的滞后以及部分工作人员专业能力、素质偏弱等，导致治理主体治理能力、治理后劲上的不足；另外，还存在治理主体之间的权责界定、任务分配不清等问题，也对治理主体的治理能力产生了一定程度的不利影响。

（二）公共管理科学性与实践手段单一性矛盾的存在

公共管理是一门艺术，也是一门技术，是典型的社会管理技术之一，具体是指公共管理者为实现特定管理目标而创造、掌握、运用的各种知识、技能、方式、方法体系，具有明显的工具性、实践性特点。现代公共管理过程涉及数字治理、智慧政务、应急管理、风险评估、科学决策、绩效管理等多方面知识、技术及领域。这些公共管理技术由于具有高度的前沿性、规范性和科学性，而受到公共管理部门及相关工作人员的欢迎。相对于公共管理部门及相关工作人员对现代公共管理技术的欢迎度、热衷度，这些公共管理技术在实践中的应用情况及取得的工作效果却不尽如人意，其中一个重要原因就是，一些公共管理部门及相关工作人员在具体开展社会管理工作过程中，过度考虑所采用的公共管理手段、方式、方法等的方便性，过度考虑对个人政绩的突显以及对实现社会稳定目标的支持等，最后导致公共管理部门及相关工作人员不得不“退而求其次”，选择采用传统、单一的管理手段。公共管理技术的科学性与实践手段的单一性成为一对亟须调和的矛盾，是当前我国公共管理面临的困境之一。

（三）公共管理者个体自觉与不良组织文化影响相互冲突

一个人的意识、行为不可避免地要受到其所处组织、环境的影响，但也同时受到个人自觉意识的约束，所以说人的意识、行为是内外因素共同作用的结果。公共管理者个体意识、行为的好坏，直接影响到其采取的公共管理措施，进而影响到管理效果。良性的组织文化会促使公共管理者个体主动遵守法律，约束自己的行为；相反，不良的组织文化会造成个别公共管理者个体道德、法律意识的缺失，进而引发公共管理者的寻租行为[2]。当前，我国有的公共管理部门内部仍然存在某些不良组织文化，个别公共管理领域内部滥用公权现象仍然被曝出，本用来服务人民的公共权力变成了个别人谋取私利的工具。我国有的公共管理部门内部的个体自觉与不良组织文化影响之间的矛盾，已经影响到我国部分公共管理工作的有序、有效、科学开展。

（四）基于顶层设计自上而下改革上下层关系有待协调

基于顶层设计的自上而下推动改革，是我国全面深化改革的基本原则与有效措施，是国家相关部门深思熟虑、慎重选择的结果，也是我国最重大的公共管理举措。为了贯彻顶层设计这一原则，推进全面深化改革政策的落实，党中央、国务院推出了一系列周密的改革措施，如转作风、大部制、“放管服”、理顺央地关系、完善基层民主制度、建设法治国家等，旨在推进基于顶层设计的自上而下的全面深化改革。但现实情况却不够理想，主要表现为上层“积极主动”，个别下层“消极应对”，一些上下层间的关系有待进一步协调。其中固有一些地方政府、部分社会公众参与全面深化改革积极性不足的原因，但最主要的还是改革所涉部分交流沟通机制不健全。学界专家、学者一致认为，进一步理顺上下层之间的关系，特别是健全参与、合作机制，是推动全面深化改革有效实施的关键。

二、新时代我国公共管理摆脱困境的策略

（一）着力提升公共管理主体治理能力，逐步完善治理体系

当前，我国公共管理主体角色主要有政府、社会组织和公众，三者作用于公共管理的不同层次、不同方面。由于具备的能力不同，三者发挥的作用也有所不同，但都面临着治理能力不足的困境。着力提升政府、社会组织和公众的治理能力，是完善治理体系、改进公共管理工作的重要和有效举措[3]。首先，对于政府主体，要继续深化行政体制改革，转变公共管理方式，优化公共管理结构，注重相关工作人员职业道德水平、专业素质能力培训和提升；其次，对于社会组织主体，应本着壮大社会组织力量的原则，鼓励社会组织创新自治方式，激发参与公共管理的活力，发挥社会组织支持、监督社会公共管理的作用；最后，对于公众主体，宜从完善公众参与公共管理渠道入手，鼓励公众主动参与公共管理，发挥公众的公共管理支持、监督作用。

（二）加强公共管理技术创新，促进相关技术手段实践应用

伴随着现代信息技术、管理技术的普及式应用，新的公共管理技术层出不穷。前述数字治理、智慧政务、应急管理、风险评估、科学决策和绩效管理等现代公共管理技术的出现与应用，可以更好地促进国家治理体系、治理能力现代化目标实现，也是其重要的实现工具。从长远影响角度看，我们有必要加强公共管理技术创新，为我国公共管理事业的健康发展奠定良好的技术基础[4]。另外，除了加强公共管理技术创新，我们还要致力于促进相关技术、手段的落地应用。只有将相关技术、手段应用到公共管理实践中，才能真正发挥新技术的优势与作用。考虑到公共管理主体对个人政绩、社会稳定的顾虑，有必要在创新公共管理技术过程中，尝试将新技术应用与提升个人政绩、维护社会稳定目标结合起来，达到激励公共管理主体主动运用新技术、新手段提升公共管理效果的目的。

（三）重构公共管理核心价值体系，打造健康的公共管理组织文化

前述不良组织文化影响公共管理者个人意识、行为的问题，仍然存在于我国公共管理组织体系中。如个别人不正确的金钱观和权力观、对公众需求的漠视及对公共利益的践踏等。这些意识、行为的存在很可能引发公众对政府的信任危机，影响到我国公共管理事业的发展。要想有效解决我国公共管理领域存在的不良组织文化问题，有必要尝试重构公共管理核心价值体系，打造健康公共管理组织文化，具体可从意识形态、管理制度、道德行为三个层面入手。首先，在意识形态层面，致力于社会主义核心价值观构建，特别是民主、公正、法治意识的树立；其次，在管理制度层面，宜在培育公共理性基础上，建立以宪法为要旨，以相关法律、法规为主干的公共管理制度；最后，在道德行为层面，加强伦理道德宣传，充分发挥榜样示范作用。

（四）就顶层设计构建专门的落实机制，促进全面深化改革

基于顶层设计的自上而下的全面深化改革政策措施是科学的、有效的，是国家相关部门慎重考虑后选择的结果。为促进全面深化改革的实施，有必要构建专门的顶层设计落实机制，使其成为全面深化改革的保障。首先，以顶层设计为原则，构建地方政府全面深化改革实施法律框架，赋予地方政府充分的自主权，使地方政府可以在法律框架内根据实际情况推动、落实全面深化改革[5]；其次，以顶层设计为原则，构建符合地方实际的公共管理体制，促进社会组织自治及参与地方政府开展的公共管理工作，甚至参与地方政府的全面深化改革工作，同时保证社会组织参与公共管理过程中的合法利益；最后，以顶层设计为原则，构建公众参与社会公共管理的相关机制，尝试在地方政府与社会公众之间建立关于公共管理问题的专门交流渠道。