创新型政府：中美创新政策的比较研究

宋 敏

(武汉大学 经济与管理学院， 湖北 武汉 430072)

党的十九大报告指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。创新驱动，既来自中国经济发展转型的内在需求，又来自国际竞争的外在压力。如何激励创新、支持创新，是中国长期面临的一项重大课题。鉴于竞争性市场下创新活动的结果并非社会最优，而政府能够有效解决创新活动的外部性、风险性、长周期性等问题[1-2]，因此理论上政府对创新活动的介入能有效提高创新效率、推动经济高质量发展[3]。但在实践中，政府应当具体采取什么样的政策来促进创新，复杂且充满争议，既包括政府应该在哪个阶段、以哪种方式、以哪种程度介入创新，又包括政策本身是否达到了预设的目标。

作为发展中国家，中国在支持创新方面既有自己独到的政策，又广泛参考发达国家的政策。美国是中国长期的追赶目标，美国的经济政策对中国颇有启发。特别是特朗普时期中美贸易争端暴发以来，美国对中国在科技和创新上的“卡脖子”行为越来越严重。在创新政策方面，“师夷长技以制夷”越发重要，政府、学者、媒体都高度重视美国的经验。然而，美国经验并不可能全部照搬到中国，借鉴过程需要考虑时代背景、制度背景、资源禀赋、技术阶段等诸多因素。我们不仅需要知道美国政府做了什么，还需要知道为什么要这样做，中国政府是不是也可以这样做。因此，本文试图梳理和比较中美创新政策，并将上述因素融合其中，总结中美政策的演化脉络，试图对中国成为创新大国、技术强国有所启示。

具体来看，本文从实践方面分别梳理中美两国在不同阶段创新政策的选择：就美国而言，起步阶段的创新发展主要由政府执行的工业化转型经济体制改革和军备建设计划推动，与创新直接相关的专利制度建立并没有直接推动本土自主创新，而是给“模仿抄袭”提供了合法途径，促进技术引进；赶超阶段的美国政府主要在促进创新产品商业化上发挥重大作用，如资助铁路建设、反垄断、完善专利制度等，企业和大学则是技术创新的主要推手；领先阶段的美国政府开始重视基础研究，并对研发活动进行组织创新，如实施“大科学”战略、建立国家实验室等，虽然政府进行研究的初衷并非实现商业目的，但通过承包与合作、知识产权转让等方式打通与大学和工业界的技术转移限制，通过郊区商业化、国防采购、调整专利法等手段促进新技术商业化，实现全球范围内的技术领先地位。

就中国而言，奠基阶段面临内外交困的政治经济环境，政府主要采取“举国体制”，集全国之力优先发展重工业，为后续科技发展和技术创新奠定坚实基础；起步阶段由于资金人才等资源的匮乏，政府主要通过采用“出口导向”的发展政策、鼓励购买国外技术、引进国外资本、建立合资企业、确立专利制度等方式进行技术引进，但技术消化吸收能力和自主研发能力较为欠缺；赶超阶段的中国政府逐渐重视自主创新能力，通过技术转让、人才引进、利用国际研发资源、调整外资政策等方式引进更具知识性、基础性和前沿性的技术，并通过财政拨款、政府采购、提供政策性金融支持、进行知识产权保护、开发内需市场等方式鼓励企业技术创新。

通过对中美在不同技术阶段政策手段的梳理和对比，本文发现两国政府在政策工具的使用、政策执行的分工和基础研究的方向选择上存在较大差异，由此提出中国政府应在结合自身特征的基础上，借鉴美国先进经验，在完善创新制度建设、强化协同创新力度、提高创新资源配置效率、定位基础研究方向等方面做出努力。

一、政府支持创新的美国实践

(一)起步阶段

第一次科技革命时期，技术的进步主要来源于工匠技能的不断积累和生产经验的总结与改进，科学理论并没有直接作为技术创新的理论指导。后发国家受制于前期经验积累不足，难以进行前沿的技术创新，但需要为吸收先进国家技术并进行适应性改进及组织创新提供条件，美国是其中的佼佼者。恩格斯曾感叹，美国即将成为世界上最强大的国家，这个年轻的国家仅用了十几年就走完了英国这种老牌工业国家上百年才走完的道路。

在这一时期，美国政府对创新的影响主要体现在3个方面。首先是经济转型政策。在汉密尔顿主义的指导下，美国有意识地重塑英国殖民主义者设定的农业经济，进行工业化转型。为了达到工业化目标，美国构建了一个高关税、重金融、关注大型基础设施建设的政治经济体制。科恩[4]提到，高关税政策和基础设施建设保护和拓展了国内市场，市场的扩大推动了以规模经济和分工为特色的斯密式增长，提高了生产率。这些政策的出发点与创新无关，并非有意识地针对创新活动。其次是《专利法》的推出。该法案有着明确的“促进科学及有用技术发展”的目的。提出“改进发明”的概念是该法案的一大特色，这使得模仿抄袭的技术合法化，鼓励剽窃他国技术。在一定程度上，《专利法》更多地鼓励低成本技术“引进”，而非实质性的技术创新。最后是受到国防预算支持的伊莱·惠特尼(Eli Whitney)成功开发了“可互换零部件技术”(interchangeable parts)，这是对现有技术的实质性改进和组织创新，进而发展成制造业的“美国系统”，并且开了国防部支持创新、军转民的先河。然而，国防部支持惠特尼进行创新与经济目的无关，其直接原因是面对即将与法国发生的战争，亚当斯新政府展开了疯狂的军备建设计划。

(二)赶超阶段

相比于蒸汽机革命，第二次工业革命时期的技术创新更为明显地建立在科学的基础上，同时技术创新与商业化形成了非常重要的互动关系，可以说是科学支持了创新，商业引导了创新。那些孕育或者吸收他国先进科学理论知识并进行技术创新的国家，往往在成果迅速商业化后得到了经济实力的增强。此时，美国处于技术和商业的前沿，但并未处于科学的前沿，政府的作用主要体现在促进创新成果的商业化上。在吸收他国的先进科学理论并进行技术创新方面，企业的自发行动占据主要地位。美国企业学习了德国的工业实验室模式，这种有组织的、集体参与的研发实验室显著促进了德国和美国工业企业采纳新技术，不断冲击着当时仍占主流的发明家—企业家模式，从而使发明创新工作从企业所有者身上分离出来，交由高等院校培养出来的科学家们来开展，并且与企业自身的经营动向直接挂钩，成功地加速了创新成果的商业化。在这一阶段，美国的主要做法如下。

1.推动高校科学研究

在这一时期，工业界与高等院校密切互动，以获取知识和人才。政府对大学的发展具有一定影响。1862年，共和党通过了《莫里尔法案》，即广为人知的《赠地学院法案》，推动了一批大学的建立。然而，该法案并不能归入政府的创新政策，因为该法案的出发点是让年轻人“为自己选一种教育”，是共和党自由劳动力理念的延伸，与技术创新无关。并且，彼时的美国大学以培养服务公众人才为主，不重视自然科学的研究。直到1876年约翰斯·霍普金斯大学正式创立，美国大学才向致力于推动科学研究的高等教学模式转型(学习德国洪堡大学模式)，同时带动哈佛、耶鲁、威斯康星等传统大学转型。州政府对大学的资助主要集中于农业领域的研究和技术传播，与工业领域的科技关联不大。大学基础研究领域的资助主要来自慈善基金会和大型公司。

2.通过“强制许可”增强技术引进

在技术引进方面，美国政府也发挥了独特的作用(虽然不太光彩)，最为关键的政策是国外专利的“强制许可”。所谓“强制许可”，指的是政府在不经过专利人同意的前提下，直接允许他人使用其发明的一种许可方式。1917年，参战的美国颁布了《与敌对国家贸易法案》，该法案允许美国企业在因战争需要时使用敌国的专利权。在第一次世界大战停战前一周，美国国会通过了这一法案的修正案，宣布没收所有敌国拥有的专利，主要为德国的专利。到1919年2月为止，所有德国专利都被美国政府授予美国企业。德国也是第二次工业革命的中心之一，当时在化工行业等都处于技术领先地位。美国通过强制占有德国的专利，在短时间内快速提升了本国的科技水平。

3.促进技术创新商业化

在这一阶段，美国政府更多的作用体现在技术创新的商业化方面。首先，是对铁路建设的资助。汉密尔顿体系的政策措施一直重视公共基础设施建设。19世纪末，一条长达20万英里的铁轨铺设完成。虽然全部的铁路都是由私人所有和运营，但都获得了政府各种方式的资助，其中一种就是提供公共土地作为建设铁路的补偿。铁路建设不仅直接推动了相关产业的创新和发展，更重塑了美国的经济空间。其次，是反垄断。19世纪后半叶，大型企业逐渐垄断了整个行业乃至国民经济命脉，其中以钢铁、石油为代表。1890年出台的《谢尔曼反托拉斯法》开启了反垄断的序幕，之后一系列的法案出台使得企图通过兼并来获得市场份额的大型公司面临愈加严格的限制，不得不转向内部的研发或是外部技术的获取来提升自己的产品竞争力。再次，是专利制度的完善。此时，美国已经是全球的创新中心之一，更注重对自主创新的激励，而不是鼓励外部引进的“改进发明”。专利制度由注册制改为审核制，并专门设立专利局，专利授权前必须审查新颖性。同时，解除了对获得美国专利的国籍或居留期的限制，保障了众多外来人口的权益，为美国吸引人才、激励他们创新，专利保护期限也得以延长。

第二次世界大战以前，美国联邦政府对科学的直接支持是有限的。在整个20世纪30年代，政府的R&D支出是国内总R&D费用的12%～20%，且主要偏向于农业、地质等公共领域。工业组织占了总费用的2/3，其余的来自大学、州政府和私人基金会以及研究机构。

(三)领先阶段

第三次科技革命时期，美国已经处于科学前沿，同时具备良好的技术创新和商业化能力，美国政府就是基础研究的最主要推手。前两次科技革命所依赖的基础科学知识大多作为全球公共知识而传播，不具有国别的排他性。但有所不同的是，第三次科技革命的基础科学却为美国政府所有，虽然不可避免地逐步扩散到其他国家，却依然牢牢掌握在美国政府手中，这就为其他国家的技术创新和商业化设置了障碍，有利于美国保持领先地位。这一阶段美国的主要做法如下。

1.不断加大基础研发投入

美国政府对科学的作用有了重新的认识。第二次世界大战期间，实用主义的美国政府并不重视科学基础研究，战后科学帮助美国解决国防问题、社会问题和治理问题的作用凸显。联邦政府投入到科研上的资金从1940年的0.832亿美元暴增至1945年的13.136亿美元，政府每年研发开支占GDP的比重从1953年的1.3%上升至1961年的2.6%，并在整个后半世纪都保持着接近3%的高水平，在发达国家中位居前列，其规模更是无人能比。

2.研发活动的组织和制度创新

联邦政府在战争期间投资的大规模科研活动为接下来的美国创新体系建立了重要范式，遗留下来的设施和成果深刻影响了接下来几十年的科技与生活。战后的创新体系里，大学日益成为基础研究的主体，其经费不再仅仅来源于捐赠等途径，而是在战后得到了联邦政府的大力支持；政府部门自身同样设立了NSF、NIH、NASA等研发相关的机构，建立了一系列的国家实验室，从事具有保密性、投入成本高、建设周期长、指向性明确等特点的应用研究；企业部门则专注于具有商业价值的技术开发。

3.研发起点无关商业，衍生成果创造价值

值得注意的是，美国政府投资和开展的研发活动依然与商业目的无关，更多是出于国家部门履行特定职能的目的。政府对基础研究的投资可以总结为“危机驱动、需求拉动、部门推动”。比如，战争的危机推动了国防部实施“曼哈顿计划”(Manhattan Project)，其主要目标是赶在德国之前研制出原子弹从而在战争中取得优势地位。20世纪70年代的石油危机推动美国能源局投资电力、风能、核能、可燃冰等替代能源的研究。虽然商业目的不是政府开展研发活动的首要目标，但政府研发活动的成果“衍生”了一系列经济“副产品”，技术在经济领域的大范围转型和应用，重塑了美国的经济。

美国政府非经济目的研发“衍生”经济价值的渠道主要有两个。第一是承包与合作。美国政府通过项目承包的方式，与合作企业分享技术。波音公司最初签下了KC- 135加油机的项目，在半空中为战斗机和轰炸机进行空中加油。五角大楼为整个项目提供了资金支持，并为长期、巨额的工程量买单。波音707喷气式客机和KC- 135是在同一条生产线上造出来的，波音707就是一个有窗户的KC- 135。核能技术转移到美国电力行业，也是通过项目承包的方式与包括西屋电气公司在内的一些合作企业共享。第二是知识产权转让。直到1980年《拜杜法案》(Bayh-Dole Act)之前，由联邦经费产生的科研成果归联邦政府所有。由于当时并没有统一的知识产权转让政策，工业组织如果想获取高等院校的知识成果，必须得与产权的持有人联邦政府进行沟通，这往往意味着复杂的手续和漫长的等待过程。据统计，1980年美国联邦政府拥有28 000项专利的所有权，但其中只有不到5%授权给工业组织进行开发，大学作为知识的生产者每年只拥有不到250项。1980年《拜杜法案》是一个转折点，法案规定了由联邦资助、大学产生的发明创造的所有权向市场转移的统一框架，许多院校设立专门的技术转移办公室来指导许可权转移，由此简化了大学与其他市场主体合作的流程手续。更重要的是，法案使得大学获得了其教职员工发明的知识产权，而无论发明是否获得联邦资助，避免了更多的专利权浪费和科研人才流失，从而加强了大学对自身技术的利用程度和商业化，带来了公私合作的迅猛增长。

4.促进技术创新商业化

美国政府的作用主要体现在三个方面。第一是经济郊区化。1956年美国政府通过了《洲际和国防国家高速公路法》，修建了4.1万英里的高速公路，90%的建设费用由政府承担。这些高速公路使得美国步入郊区化时代，80%的经济增长来源于郊区。郊区化推动了房子、人工草坪、汽车以及各类大众商品的大规模生产，在消费上形成了新型的民主化和同质化，这为即将到来的新技术的商业化提供了广阔的空间。第二是国防采购为新技术发展的初期提供市场。在半导体技术发展的早期，五角大楼以高价买下了95%的产品。经过数年的飞速发展，半导体的性能和可靠性得到了提升，半导体产品的商业市场份额也远远超过了国防部的采购规模。第三是调整专利法，促进创业。战后兴起的诸如电子、医药等高科技产业相较于20世纪末的垄断行业享受着不那么严格的专利保护(包括专利权的非限制性区域、自由许可等)，一大批小型初创企业参与到与大型企业的竞争当中，专利技术细节的公开以及专利到期后的非排他性使得这些企业能够快速学习本领域的知识成果并近乎免费地使用一些基础性的技术来源，这降低了市场新进入者的各种成本，有利于技术扩散和初创企业成长，参与市场竞争。

5.重视人才引进

在这一阶段，美国的人才引进政策也非常重要，进一步巩固了美国战后世界科研和高技术发展中心的地位。这种优势很大程度上是由1965年的《美国移民和入籍法》(U.S. Immigration and Naturalization Law)促成的，该法案废除了原本的限额，并鼓励对那些有用人才的引进。这一政策带来的结果便是，来自亚洲的专业人才移民人数在1965—1967年逐年翻番。非移民工作签证的颁发也极大促成亚洲的高技术人群流入美国高技术工作岗位。

进入21世纪，美国联邦政府在基础研究上的研发资金投入依然在不断增加。据美国科学基金会(NSF)统计，美国联邦政府是国内总体R&D投入的第二大资助者(仅次于企业)，但是主要面向基础研究，企业部门则在实验开发和应用研究中占据主导地位。如图1所示，美国联邦政府提供了基础研究资金的42%，其中近一半(48%)的基础研究由高等教育机构进行。此外，国防也一直是联邦研发预算的重点，2017年国防占联邦研发支持的44%。总的来看，联邦政府目前仍然是仅次于商业组织的研发资助者，同时也是除商业组织外绝大多数主体所执行研发活动经费的首要来源。

图1 2000—2017年美国联邦政府资金支持(按研发类别划分) 注：数据来源于美国国家科学基金会2000—2017年《科学与工程指标》报告。占比指标代表每种研发类型中的联邦资金支持占总体执行金额的百分比。可以看到，基础研究中联邦政府资金支持仍在逐渐增加，其占比始终高于应用研究和实验开发。

二、政府支持创新的中国实践

(一)奠基阶段

新中国成立之初，我国面临着内外交困的政治经济环境，国内经济亟待振兴，西方各国也对中国实施政治孤立、经济制裁与军事封锁。但是到1978年改革开放时，中国已经走出了一条以自力更生为主的自主创新道路，取得了“两弹一星”、核潜艇、洲际导弹、人工合成胰岛素等诸多令世界瞩目的重大科技成就。这30年间的成绩无不归功于新中国成立初期的科技“举国体制”——借鉴苏联模式，实行中央计划管理，在强有力的协调机制下倾全国之力集中攻关，优先发展重工业。1956年，新中国发布了第一个中长期科技规划《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》(即“十二年规划”)，指出在各项重要任务上，需集中必要的力量，大力开展研究，并带动其他有关部门的发展，并具体提出了国家建设所需的重要科研任务57项，包括“两弹一星”工程的具体实施规划。除了科学统领的战略方针，“举国体制”还强调高度集中的统一领导。1962年，为了进一步从总体上进行指挥协调、加强对原子能事业的领导，中央成立了以周恩来为总指挥的十五人专门委员会。针对工业基础的薄弱环节，我国亦成立了统一的专管机构，如为攻克新型材料的技术难关，1960年成立了由国家科委组织的新技术材料小组。

在这一时期，中国的创新政策和创新资源主要关注国防和重工业等方面的科研项目，完成了一些重大战略任务并解决了急迫的科技课题。例如，在“一五”计划期间，我国实施了以“156项工程”为核心的694个大中型建设项目，并在此基础上建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系等。“举国体制” 虽然缺少了对于市场的敏感性和调整上的灵活性，但还是为新中国的科技发展和技术创新奠定了坚实的基础。

(二)起步阶段

作为后发国家，此时的中国与第一次科技革命时期的美国相似，经济基础薄弱、高端人才匮乏、科学技术落后，难以进行前沿的技术创新。中国政府采取以“技术引进”为主的创新战略，走上一条“引进发达国家现有技术—适应性改造和组织创新实现—产品主要面向发达国家市场”的道路。与美国不同的是，此时全球治理体系已相对完备并且中国融入国际体系的意愿强烈，中国已经不具备像美国专利制度鼓励“改进发明”这样无成本引进他国技术(模仿抄袭的技术合法化)的条件，所以技术引进的方法也完全不同。具体体现在五个方面。

1.实施“出口导向”的发展政策

与美国在起步阶段时通过高关税和基础设施建设发展国内市场的策略不同，彼时的中国国内市场较小，内需严重不足，只得依赖广大的国际市场形成规模经济。1978年，党的十一届三中全会首先明确了对外贸易在中国经济发展中的战略地位。改革开放初期，对外贸易体制改革主要体现在下放对外贸易经营权、试点工贸结合、实行出口承包经营责任制等。1992年，邓小平同志南方谈话后，中国在出口促进方面执行出口退税政策、成立中国进出口银行以对出口企业进行扶持、采取有管理的浮动汇率制度等。2001年，中国正式成为世界贸易组织成员，迎来对外贸易和经济发展的加速时期。

2.鼓励直接从国外购买技术

1985年，国务院发布《中华人民共和国技术引进合同管理条例》，明确提出鼓励企业进行先进、适用的技术进口，继而对外经贸部、财政部、海关总署等部门在行政审批、税收优惠等方面出台了一系列支持政策。通过“引进国外先进技术，进口关键设备”，进而“缩短同发达国家差距”，既缓解了国内工业品供给长期短缺的状况，也为后期更大规模的出口以及更快地融入全球经济体系创造了条件。

3.鼓励建设合资企业，“以市场换技术”

鼓励中外合资企业建立的初衷是希望外国合营者能够以“适合中国需要的先进技术和设备”进行投资，旨在引进国外先进技术。在对外开放程度日益提高的过程中，中国政府以逐步开放国内市场、增加合资企业所能获得的产品销售利润来吸引更多外国投资者加入与中国企业合资的浪潮。中国政府发布多项优惠政策，在用地、信贷、税收、外汇使用、人员管理等各方面对中外合资企业进行补贴。

4.直接引进外国资本，鼓励外商直接投资

1992年年初，邓小平同志的南方谈话掀起了一轮外商投资热潮，中国快速建立沿海开放城市和内陆开发区，各级政府给予外商投资企业各种税收优惠。在2001年中国加入WTO后开始全面对外开放，在此阶段，为适应世界贸易组织规则，进一步吸引外商投资企业，中国政府调整了现有的外商投资法律和政策，扩大服务业对外开放，鼓励外国投资者到中西部地区投资。

5.确立知识产权保护制度

1984年颁布的《中华人民共和国专利法》(以下简称《专利法》)标志着中国专利制度真正意义上的建立，然而此时的相关管理机制并不完善，诸多政策规定具有独立性、临时性、短期性的特征，知识产权保护程度较弱。这一时期中国常被美国的《301报告》列入侵犯美国知识产权的重点观察国家名单中。迫于国际压力，1992年中美政府签署《关于保护知识产权的谅解备忘录》，并对《专利法》进行了第一次修订，在加入WTO前夕，2000年中国对《专利法》进行了第二次修订，中国专利法两次修改被动性大于主动性，尚未充分体现本土产业创新的实际需求。

由于战略判断、政策思维和体制束缚等因素的影响，这一阶段中国对技术引进的偏重在实践中逐渐发展为对自主创新的替代。虽然这一阶段中国保持了经济高速增长，但是这种高速增长的背后是中国大量被动地依赖外国技术，技术的消化吸收和自主研发能力仍存在欠缺，不具备持久竞争优势，难以走向技术最前沿。

(三)赶超阶段

2006年2月，中华人民共和国国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》，提出了科技工作的指导方针“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”，将提高自主创新能力摆在突出位置，这标志着中国科学技术发展正式从起步阶段进入赶超阶段。在此阶段，中国走上一条“引进发达国家基础技术—进行技术创新—面向国内市场进行商业化—推广到国际市场”的道路，与美国赶超阶段类似。腾讯、阿里、华为、字节跳动等具有全球影响力的中国企业几乎都遵循这样的模式。这一阶段的特点主要表现在如下方面。

1.引进技术更具有知识性、基础性和前沿性

首先，引进由以往的以设备为主体转变为以知识性技术为主体——成套设备、关键设备、生产线的引进不再是技术引进的绝对主体，其所占的比重越来越低，而专有技术的许可及转让、技术咨询与技术服务所占的比重则越来越高。其次，企业用于消化吸收国外引进技术的经费支出以及用于购买境内技术的经费都在快速攀升，其规模的增速远高于同期技术引进经费支出的规模增速。

2.基础技术引进由企业和政府共同推动

第一，吸收海外基础技术。典型例子就是中国的高铁建设。2004年6月，铁道部发布《时速200公里铁路动车组项目投标邀请书》，明确说明招标企业必须是中国制造企业(含中外合资企业)，必须拥有国际领先技术支持并具备自主制造能力。凭借科研团队、工程师团队和产业工人的辛勤付出，唐山客车成功中标后在三年之内就实现了西门子Velaro动车国产化。第二，引进海外科技人才。我国政府自2008年起，提出要统筹资源、完善政策、健全机制，组织实施海外高层次人才引进计划和多个人才计划，大力引进海外高层次人才回国或来华创新创业。在中央政府的带领下，各级地方政府也不断出台“抢人”政策，均旨在吸引杰出人才，从源头把握创新。第三，鼓励利用国际研发资源。2012年9月，《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出，积极开展全方位、多层次、高水平的科技国际合作，加大引进国际科技资源的力度。鼓励企业开展参股并购、联合研发等方面的国际合作，支持企业和科研机构到海外建立研发机构。第四，调整外资引进政策。中国引进外资的对象由资本意义上的外商转向创新要素组合和产业链完善意义上的外商，由规模和短期效率导向转向创新促进导向。2007年中央经济工作会议强调了创新利用外资方式以及优化利用外资结构——以引进先进技术、先进管理和海外智力为重点，提高利用外资质量。

3.采取多种财政金融手段鼓励企业技术创新

在鼓励企业技术创新方面，政府采用了财政直接拨款、设立创新基金、政府直接采购、提供政策性金融支持等多种手段。第一，大幅增加科技投入，确保财政科技投入的稳步增长。各级政府部门纷纷出台政策对重点扶持的科技企业予以财政补贴，财政直接科技投入在十几年间始终保持增长态势。如表1所示，2019年国家财政科学技术支出10 717.4亿元，同比增长12.6%。其中，中央财政科学技术支出4 173.2亿元，增长11.6%，地方财政科学技术支出6 544.2亿元，增长13.2%。第二，推进政府采购制度，引导和鼓励政府部门、企事业单位择优购买国内高新技术及其设备和产品。2007年年底，中央及地方政府的财政部门设立专职的政府采购管理机构；2009年，科技部、国家发改委、财政部联合开展《政府采购自主创新产品目录》的认证工作等。第三，政府的资金支持引导了风险投资市场的快速发展，助力初创企业创新。2007年，财政部、国家税务总局出台了对创业企业股权投资予以投资金额70%纳税扣除的税收支持。同年，财政部和科技部建立了第一只国家级的引导基金支持科技企业的风险投资。2008年以后，各地政府的引导基金进入常规发展阶段，进行区域科技创新。第四，税收政策体系中对各类企事业科研机构、科研人员以及技术转让和技术开发活动在所得税和流转税方面均给予较大幅度的政策支持。第五，强化知识产权保护。2008年，中国制定《国家知识产权战略纲要》，把保护知识产权提升为国家战略，同年12月27日，我国《专利法》进行了第三次修订。与前面两次修订相比，这次修订主要源自国家自身发展需要，以促进自主创新、建设创新型国家。2013年修订的《商标法》首开知识产权侵权惩罚性赔偿入法的先河。为了加强知识产权保护执法力度，2014年全国人大批准设立北京、上海、广州三大知识产权专门法院以及成立数十个知识产权法庭等，从行政、司法等多方面对知识产权和创新进行了保护。

表1 2019年中国财政科学技术支出情况

4.推进技术面向国内市场的商业化

首先，着重开发内需市场。政府先后出台了一系列扩大内需的政策，围绕分配制度改革、财政政策、货币政策、社会保障、推进城镇化、自主创新等方面，并强调基础设施建设，如进一步加强道路设施基础建设(大到高铁、高速公路，小到“村村通”工程等)和互联网设施基础建设等，启动各级各类消费市场，“内循环”成为经济增长的重要抓手。其次，中国政府还着眼于高新产业布局。2008年出台《高新技术企业认定管理办法》，凡是认定的高新技术企业，可以得到国家政策和研发财政补贴政策助力，享受税收优惠、财政补贴、买地即购买厂房优惠等。2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》确定了七个产业发展的重点方向、主要任务和扶持政策。2020年7月，中央政府下发的《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》指出“围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，培育发展新动能，提升产业发展现代化水平”等。

三、中美创新政策的比较和反思

本文从政策工具、政策分工和基础研究方向三个维度对中美创新政策进行比较，核心内容见表2。

表2 中美创新政策的比较和反思

(一)政策工具

纵观美国创新史，其创新政策工具有三个突出的特点：第一，美国鲜有直接针对鼓励商业目的创新政策(除了灵活且实用主义的专利制度)。第二次世界大战前，政府的R&D支出比例较小，且集中在农业、地质等公共领域，与商业目的无关；战后，美国政府的R&D支出大幅上升，成为基础研究的主要支持者，但集中在国防和医药领域，依然与商业目的无关(但相关技术在经济领域大范围转型和应用，“衍生”出许多成功的产业)。第二，在政策工具上，美国注重制度建设，而较少使用补贴、税收、金融等手段，较少干预创新资源在企业中的配置。战前，专利制度的确立和修订，都大大促进了美国从欧洲先进国家引进技术，包括鼓励剽窃的“改进专利”和强制占有的“强制许可”，战后针对新兴行业较为宽松的知识产权保护又鼓励了创业和竞争。1980年的《拜杜法案》成功打通了政府、大学和工业界之间的技术转移。第三，非创新目的的经济政策或社会政策对创新产生了重要的影响。此类政策的出发点并不是创新，而是更一般的经济目标或社会目标(虽然最终影响了创新，并被后世研究者津津乐道)，因此不能划归为创新政策。

总之，美国的政策工具简单且“普适”，面向所有的微观经济体，其好处是提供了最基本的激励且较少造成经济扭曲，坏处是针对性不强，无法解决特定行业、特定企业的特定困难。

与美国形成对比的是，中国的创新政策有着明确的商业目的，并且由中央到地方形成完整体系，综合运用财政、金融、行政等一系列工具，政府是创新资源配置的重要“操盘手”。中国的一系列政策也成功实现了经济的快速发展、创新的快速提升。具体而言，中国的政策工具综合且“针对”，对不同行业和企业类型进行区别对待，如大力发展产业政策，好处是快速帮助企业进入复杂度很高的行业，充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应，迅速提升本土企业的技术创新能力和国际竞争力，坏处是可能造成激励扭曲和市场扭曲，如在国内市场上出现资源错配、产能过剩等问题，在国际市场上面临关税壁垒和各种价格操控、技术封锁、并购审查等反倾销反垄断手段。即使产业政策得到他国承认，他国进行效仿后可能会造成更为复杂的国际经济环境。

事实上，美国曾推出过与中国类似的政策工具，在特定行业提供信贷、担保、税收补贴优惠等，以保持技术前沿地位，但美国政府并没有采取非常明确和具体的国家级战略政策来指导、促进特定产业发展，因此并未取得类似中国产业政策的成功。如在太阳能产业，尽管美国联邦政府出台了投资税收抵免(ITC)、先进能源制造税收抵免(MTC)、部署可再生能源的临时贷款担保计划等以帮助国内光伏制造商实现太阳能技术的商业化，但并未成为全球太阳能光伏市场的主要供应者。据Brinser et al.[5]的统计，2001—2010年，美国的光伏生产份额从27%下降到5%，同一时期，中国的光伏产量已远超美国，占据世界市场的45%，成为单一最大的生产商。在先进制造领域，美国政府发起先进制造业伙伴项目(AMP)，并建设先进制造创新研究所(MII)进行联合创新，由政府(联邦和各州)提供财政拨款等，然而这些政策出台后美国先进制造业并未成功复兴[6]。

尽管如此，美国的创新制度建设经验仍值得我们学习。中国的专利制度建设整体较为被动，在满足本土产业的创新需求方面仍有所欠缺。中国应该学习美国，平衡创新激励和垄断滥用，确保专利许可行为的合理性，可在特定领域建立适当的专利自由许可制度，以降低新企业进入门槛，增进市场活力，为创新提供良好的市场环境和社会环境。

(二)政策分工

战前，美国政府鲜有政策直接干预企业的创新活动。战后，新确立的创新体系中，从资金的筹划到科技成果的孕育和运用，依靠的是创新主体明确高效的分工合作。概括来说，在联邦政府的资助下，大学负责基础研究，联邦实验室主要负责应用研究和大科学研究，企业研究组织主要负责应用研究和实验开发，州政府的作用非常弱，但也进行少量致力于促进本地经济增长的科研活动。

反观中国，各主体分工则较为模糊，具体表现在以下几个方面：

首先，企业、政府和大学之间的分工不明确。在起步阶段，技术引进主要由政府规划、管理、组织、实施，作为微观主体的企业处于次要地位，成为引进技术的被动执行者。由此引发了一系列问题，如地方政府在技术引进时，更关注其短期经济目标的实现，更多地将技术引进资金投向技术层次低、劳动密集型的行业，对于技术密集型和高新技术产业的技术投向较少，导致技术引进结构不合理。当前，中国政府虽然重视基础研究，却将其交给企业来做。以新能源汽车和芯片为例，作为国家战略新兴产业，尚未有成熟的技术，处于应用基础研究阶段，创新的外部性、风险性、信息不对称、长期性都很高，理应由中央政府统筹组织。但在实际操作过程中，却将研发工作“下放”到地方政府，并由企业实施，地方为相关企业提供一系列补贴政策(如财政拨款、贷款贴息等方式)。各地的“造芯”鲜有成功，既因为地方政府不具备中央政府的能力，又因为应用基础研究不符合企业的激励，更因为补贴政策扭曲了企业的激励。而中国对于大学的定位，在基础研究和产业研究中间摇摆不定。

其次，中央政府与地方政府分工不明确。美国创新政策主要由联邦政府发起和执行，而中国则执行自上而下的行政管制，由中央政府下放纲领性文件，各地方政府结合当地情况具体实施。地方官员虽然对当地的市场环境、资源禀赋有深入的了解，却往往不具备前沿技术的专业知识、调配全国资源的能力以及统筹全国市场的能力。在技术引进阶段，官员对科技前沿把握不足，对相关产业的企业生产经营不甚了解，导致引进的技术大多是落伍的，与企业生产经营脱节，再加上缺乏全国统一的信息管理网络，出现了大量盲目、重复引进的项目。在赶超阶段，把一些基础性的研究下放到地方政府实施，就会出现问题，如“造芯”运动的失败。同时，考虑到中国的区域分割治理和地方官员晋升机制，一旦将创新相关产出作为度量官员绩效的指标，则会带来区域间的恶性竞争[7]，不利于地区创新发展，如在不同时期随政策导向变化而出现“重投入不重产出”“专利量升质降”等问题。

结合目前政策分工出现的问题，中国政府可从以下两方面进行改进：一方面，整体上做到强化协同创新力度，以企业为主，政产学研结合，明确各类主体在创新体系中不同的功能定位，激发创新激情和活力，构建功能互补、深度融合、良性互动、完备高效的协同创新格局。具体而言，应由政府牵头推动开放创新平台搭建并出台相关政策，以高校和科研机构的创新能力补充企业创新实力，以企业的需求导向引导高校和科研机构的创新方向，推动科研机构和高校的人才、研究成果输出到企业，构成企业发展的原动力。做到基础研究由中央政府主导，以保证技术战略与国家战略的一致性；应用研究由地方政府引导，有效链接企业、科研院所与高校，以解决外部性及交易费用过高的问题；开发研究以市场为主导，政府做好监督和服务工作。

另一方面，局部上通过“地方政府之手”提高创新资源的配置效率，并强化地方政府创新意识，改善地方政府激励机制。首先应以市场为导向，放权至企业，让企业根据市场而非按照政府指令进行技术改造升级，利用市场的力量促进创新要素的自由流动与有机整合；其次应强化地方政府的创新意识，做到深入了解当地市场环境和资源禀赋，把握自身优势和科技发展前沿，加大对本地优势产业的扶持力度而非盲目跟风；最后应改善地方政府激励机制，综合考量政府部门创新政绩，杜绝“表面功夫”。

(三)基础研究方向

基础研究的重大突破，可以为技术和经济发展创造新前景。从创新发展来看，美国政府的政策是从“实用”目的出发的，可以说美国的基础研究在很大程度上是由危机驱动的。危机驱动的好处在于在创新基础研究的众多方向中选择了一些非常明确的目标，比如最重要的国防目的。坏处则在于，一旦危机解除，这些方向的基础研究就不再受到政府支持——这些危机驱动的基础研究是不可持续的。

在这一阶段，面临中国全方位的强劲竞争，美国政府如果仍以军事领域为基础研究的主导方向，依靠之前积累的前沿技术基础，既没道义优势，也不能迅速将研究成果衍生至经济领域，缓解当前中国对美国的经济竞争(就以往技术在经济领域的大范围转型和应用的经验来看，以研发核弹为出发点发展核电领域，以研发战机“衍生”喷气式客机，以研发雷达技术催生微波炉制造等，都经历了漫长的衍生过程)。如果以企业部门主导，美国政府也没有成功的政策经验(尽管之前有在光伏产业和先进制造业的实践，但均以失败告终)。

而中国目前处于后追赶阶段，仍然遵循着“引进发达国家基础技术—进行技术创新—面向国内市场进行商业化—推广到国际市场”的模式，我们现有成功产业的基础技术仍然大多来源于美国。美国政府刻意在技术上对中国进行“卡脖子”，使得我们很难以现有模式实现赶超。因此，在后追赶阶段开始重视基础研究，既是该阶段的被动选择，也是实现未来技术领先的主动选择。那么中国应该受什么动力驱动、朝什么方面进行基础研究呢？定位基础研究的方向，可从供给和需求两方面入手。

在供给侧，结合资源优势“换道超车”。作为“换道超车”的实践，美国在化工领域利用自身的石油资源禀赋，从煤化工转向石油化工，成功超越德国，成为化学工业的研究中心和主导力量，在医药领域利用分子生物行业的技术突破，从化学医药转向生物医药，开启医药行业新纪元。考虑到中国目前技术路径中的一些底层技术(如芯片领域的晶圆和光刻机等)仍被美国掌握，短期内很难攻破，而一味跟在别人背后往往处境维艰，难以缩小彼此间的差距[8]。因此有必要探寻中国的比较优势，转移科技创新的路径，助力摆脱科技创新的困境，如可结合中国的市场优势(人口众多、偏远落后地区大量需求未满足)和数据优势(网民规模大、海量数据提供丰富的应用场景)在人工智能、大数据、云计算、区块链等数字经济领域“换道超车”，培育经济增长点，形成新动能。

在需求侧，以先进需求拉动先进技术。需求扩张作为从事研发活动的原动力，是促进产业技术进步，形成经济发展良性循环的基本前提。如在20世纪90年代冷战结束后，美国为应对人口老龄化带来的威胁，开展人类基因组计划等。作为世界上最大的发展中国家，中国不仅要深化供给侧结构性改革，同时要善于利用需求升级对产业创新的牵引作用：一方面，要关注市场需求侧具有规模报酬递增性和网络经济效应的产业(如电网、通信网络、油气管网、新能源汽车充电桩网络、通用性基础软件)，充分发挥我国市场优势，持续释放内需潜力；另一方面，要遵循绿色经济发展的内在要求，通过普及绿色发展理念，促进绿色消费升级，引导企业进行绿色转型，推进可持续发展战略，积极应对环境挑战的责任担当，强化中国发展的道义优势。

四、小 结

本文系统梳理了中美两国政府在不同阶段对创新的支持政策，描摹出中美创新政策的演化脉络，并从政策工具、政策分工、基础研究方向等方面对两国创新政策进行对比，试图从中总结出双方的经验教训并得出对中国成为创新大国、技术强国的政策启示。

在中美两国创新发展的路径中，由于面临的时代背景、制度背景、资源禀赋、技术阶段等方面存在差异，两国政府的应对政策具有不同特征。虽然双方在技术创新的起步阶段均作为后发国家，采取技术引进的追赶策略，但由于时代背景不同，科学理论发展程度以及产权意识形态等方面存在差异，中国并不具备像美国专利制度鼓励“改进发明”或“强制许可”等无成本引进他国技术的条件；另外，由于制度背景差异，美国政府比较注重创新制度建设，明确创新主体的分工，较少使用直接干预市场主体创新活动的政策，而中国政府则采取多元化的创新政策(包括完善创新制度，运用财政、金融、行政等工具等)直接干预市场主体的创新活动，且各部门分工较为模糊；同时，中美资源禀赋差异巨大，创新政策的发力点也会有所不同，如在赶超阶段，美国凭借石油资源带来的低成本优势，在内燃机和化工业方面“换道超车”，而同一阶段下，中国的资源优势主要集中在市场和数据等方面，数字经济领域是政府“换道超车”的主要推手。特别地，美国如今已位于后领先阶段，具备良好的技术创新和商业化能力，美国政府主导的基础研究引领世界科技前沿，而中国处于后追赶阶段，政府执行的创新政策仍保持“引进—吸收—再创新”模式，有许多关键技术被美方“卡脖子”。由此可以看出，美国经验虽然值得称道，但并不能完全照搬到中国，我们需要汲取长处，取长补短，才能实现创新实践从追赶阶段到领先阶段的跨越。