我国重点城市群营商环境评价及比较研究

李志军

(1.管理世界杂志社， 北京 100026; 2.中国社会科学院大学 政府管理学院， 北京 102488)

一、问题的提出

在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，通过经济循环实现产业链流通顺畅和供应链安全稳定，这就需要拥有较好的内外部发展环境，减少经济循环障碍[1]。营商环境作为一个区域内影响市场主体活动的综合环境，不仅对一个经济体内市场主体的交易行为产生重要影响，也直接影响到经济循环[2]。故而需要构建市场化、法治化、国际化的营商环境，打造一个公平、公正的企业发展环境。

城市作为企业经营发展中需要打交道的主要行政主体，对企业发展具有重要影响。目前我国城市发展已经走向了城市群协同发展时期，近年来我国政府也出台了一系列的各大城市群的发展规划，促进了各个城市群的快速发展。城市群作为一个空间上形成城市一体化的形态，是以城市为节点，将带动都市圈范围内的城市融合发展，进而降低城市群内各类生产要素的流通壁垒。例如，城市区域之间可能存在的行政区域的划分，导致各城市之间可能存在一定的制度性壁垒，限制了生产要素的自由流通。所以，城市群的规划和发展，需要政府通过强有力的措施，打破城市之间存在的各种可能限制生产要素自由流动的壁垒，提高流通效率。现阶段，城市群已经成为构建新发展格局、实现经济高质量发展的重要载体，城市群的发展能够在空间布局上实现内循环。那么在城市群的发展过程中，营商环境是其中必不可少的组成要素，城市群内部城市的营商环境必然会影响城市群内企业发展，一方面，营商环境是影响城市群内企业发展的重要因素；另一方面，良好的营商环境不仅能够显著地降低市场主体面临的制度性成本，而且能够促进生产要素的自由流动，从而实现生产要素的有效配置[2]。

目前对于营商环境的研究主要对法治营商环境[3]、县域营商环境[4]、城市营商环境[2]等进行了探讨：一是对某个区域或某个维度的营商环境建立指标体系进行了评价分析；二是围绕营商环境探讨了其对经济增长[5]、创业[6]等的影响。这些研究无疑促进了我们全面认识地区营商环境，但从现有文献来看，缺乏对于重点城市群内城市营商环境的探讨。本文主要基于生态系统理论，从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境7 个维度构建中国城市营商环境评价指标体系[2，7]，对我国六大重点城市群①的城市营商环境进行分析。

本文发现，2019—2020年城市群之间营商环境发展存在不平衡不充分问题。一方面，我国重点城市群之间的城市营商环境发展存在较大差异，其中，粤港澳大湾区城市群内城市营商环境水平相对较高；另一方面，部分重点城市群内城市营商环境差距也较大，其中，京津冀城市群内城市间的营商环境差距最大。分项指标方面，粤港澳大湾区城市群内城市多数指标均大幅度优于其他城市群，但相应的城市之间的两极分化程度也更为严重。最后，针对我国重点城市群的城市营商环境发展存在的不平衡不充分问题，本文提出相应的政策建议，以优化城市群内城市营商环境。

二、文献综述与理论分析

良好的营商环境能够较好地促进一个国家或地区市场经济活动，也体现出一个国家或地区经济发展的软实力。从现有文献来看，就营商环境本身的定义而言，有狭义和广义之分。狭义的营商环境是指企业在生产经营中所面临的由政府所塑造的制度软环境和基础设施等硬环境。董志强等[8]将营商环境定义为营商的制度软环境，政府在塑造营商软环境中发挥着关键作用，如在产权保护、市场监管、税赋征收、基础设施提供、金融市场和劳动力市场运行、政府管理等方面产生举足轻重的影响。广义的营商环境是指企业在申请设立、生产经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件的总和，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。宋林霖、何成祥[9]从影响市场主体商业活动的因素出发分析，认为政治环境、经济环境、法治环境以及国际化环境等各种环境都对市场活动存在影响，而营商环境可以理解为在某一个时期内，某一经济体政府为国内经济主体提供的有利于投资等商业活动的政治环境、经济环境、法治环境以及国际化环境等各种环境的有机复合体。马相东、王跃生[10]认为营商环境一般指企业在开办、运营和注销过程中所处的政治环境、经济环境、法治环境、国际化环境等各种外部环境的总和，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。

进一步地，学者们在营商环境评价的基础上围绕营商环境的作用、影响因素等角度进行探讨。在营商环境作用方面，主要从营商环境某一个维度来探讨，如从政府行政制度、制度环境等角度探讨对企业贸易、创新、创业的影响。冯笑等[11]研究行政审批效率对制造业出口贸易的影响，研究发现政府行政审批效率的提高对出口绩效有着显著的促进作用，主要的影响机制是通过建立行政审批中心，提高审批效率和收费标准的规范程度，降低系统的交易成本，进而提高企业的市场进入倾向和生产率。戴魁早[12]则从制度环境角度研究了其对知识生产效率的影响，制度环境包括了政府与市场关系、非国有经济、产品市场、要素市场以及法律制度环境等五个方面，研究发现这五个方面的优化能够提高区域知识生产效率。在制度对创业影响的研究方面，现有文献都认为制度对创业具有重要影响[13]，一方面，稳定的制度通过合法性机制影响创业；另一方面，当制度出现变革产生新制度环境时，对创业合法性、机会和资源等产生影响,最终影响创业[14]。在外部制度环境中，尤其是政府支持对企业家信心产生积极作用[15]。王博、朱沆[16]认为正式制度改善速度对个体机会型创业选择会产生两种相反的效应:一方面会打破原有均衡,创造新的创业机会；另一方面也会增加不确定性,增加机会型创业的成本与失败风险。同时,制度改善速度的影响也取决于个体特征,那些更富冒险精神和拥有众多网络资源的个体更容易受到环境不确定性的影响，也更愿意追求创业机会。上述发现基于动态制度基础观,建立了动态制度变化影响创业活动的理论逻辑,有力解释了中国渐进式市场化改革下创业活动活跃的现实。所以，良好的营商环境能够给予创业企业足够的资源支持，提升环境的承载力，进而促进地区企业的创业行为[6]，故而需要政府实施“放管服”改革，优化营商环境，构建市场化、法治化、国际化营商环境，促进市场更多的创业活动。近年来，随着大数据、互联网等在政府监管中大量运用，大数据也逐渐得到学术界的关注，特别是在对营商环境影响方面，大数据的运用对营商环境产生重要影响[17]，大数据的运用正深刻影响政府治理效率，进而对制度环境产生影响[18]。

三、营商环境指标体系

(一)指标体系设计与指标选择

本文借鉴“中国城市营商环境评价研究”课题组的研究成果[2]，从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境7个维度构建中国城市营商环境评价指标体系(见表1)，从企业生产、经营面临的诸多环境出发，以更加全面、准确地衡量中国城市营商环境水平[2]。

表1 我国城市营商环境评价指标体系

(二)数据来源及说明

本文的数据主要来源于EPS全球统计数据分析平台中的中国城市数据库、中国城乡建设数据库以及各城市的统计公报，部分数据通过手工在网页中搜索整理。考虑到经济数据的时滞性，本文使用的数据均为2017—2018 年各城市统计数据。在处理数据中存在的缺失值及异常值时，本文首先对照相关城市统计年鉴及统计公报进行核对，如核对未果，则将异常值处理为缺失值，采用均值插补法、平滑法、回归插补法、贝叶斯估计等方法进行填补处理②。然后，本文通过手工收集 2017—2018 年样本城市中出现的对城市营商环境产生负面影响的信息，并基于德尔菲法，通过专家研讨的方式分析相关信息对城市营商环境所产生影响程度，最终在估算的营商环境指数基础上减 1～2分③。

(三)评价方法

参考许宪春等[19]计算方法，本文采用效用值法测算城市营商环境指数得分，具体的计算过程与公式如下，其中，正向指标计算公式为：

(1)

逆向指标的计算公式为：

(2)

其中，xij表示i指标j城市的指标获取值，ximax、ximin分别表示最大值和最小值。对于各级指标的权重，本文主要运用主观加客观方式进行处理，其中客观方法采用变异系数法。基于估算的指标权重，然后分层逐级加权计算，得到营商环境指数。

四、重点城市群营商环境的评价及比较分析

本节将具体分析京津冀、长江三角洲(简称“长三角”)、粤港澳大湾区、东北地区、长江经济带和黄河流域这六大重点区域的城市群内城市营商环境评价结果，各城市群营商环境指数描述性统计如表2所示。

表2 六大重点城市群内城市营商环境指数的描述性统计

(一)六大重点城市群城市的营商环境评价结果的描述性统计

京津冀、长三角、粤港澳大湾区、东北地区、长江经济带和黄河流域这六大重点区域的城市群内城市总计161个(部分城市存在于多个城市群中)，囊括了营商环境指数最高的北京和营商环境指数最低的伊春，各城市群之间营商环境差异显著。总体来看，六大城市群内城市营商环境平均值为15.121 9，高于全国平均水平，而且标准差高于全国水平，这意味着我国城市群城市间营商环境两极分化程度较为严重。事实上，六大城市群中仅东北地区及黄河流域城市群内城市营商环境指数低于全国平均水平，京津冀、长三角、粤港澳大湾区及长江经济带内城市营商环境指数均高于全国平均水平。

(二)重点城市群城市营商环境的比较分析

本小节在六大重点城市群城市营商环境评价的基础上，从以下两个方面对城市群营商环境进行比较分析：一是单个城市群内城市营商环境的比较分析，探讨城市群内城市营商环境存在的差异；二是比较分析不同城市群之间城市营商环境存在的差异，并在后续进一步探讨城市群营商环境存在差异的原因。

1.单个城市群内城市营商环境的比较分析

京津冀城市群内城市包括北京、天津两大直辖市、河北省部分城市以及河南省的安阳，共计14个城市④。其中，河北省包括张家口、承德、秦皇岛、唐山、沧州、衡水、廊坊、保定、石家庄、邢台、邯郸11个地级市。2020年全国营商环境指数排名中，京津冀城市群内城市营商环境水平较高，有10个城市排在全国前150名，秦皇岛、张家口和安阳排在全国第150～200名，只有衡水排在全国200名之外。

根据国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》，长三角城市群以上海为中心，向周边江苏省、浙江省、安徽省辐射。其中，江苏省包括南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州9个城市，浙江省包括杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州8个城市，安徽省包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城8个城市，城市群内共计26个地级市。2020年全国营商环境指数排名中，长三角城市群城市营商环境水平较高，有24个城市排在全国前150名，宣城排在全国第150～200名，只有池州排在全国200名之后。

粤港澳大湾区横跨香港、澳门两个特别行政区以及广东省部分城市，其中广东省包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9个城市，这9个城市全部位于开放程度高、经济活力强的珠江三角洲，总面积约5.6万平方公里，2018年末总人口已达7 000万，在国家发展中具有重要战略地位，为国家经济发展起到了领航作用。2020年全国营商环境指数排名中，粤港澳大湾区城市群内的城市营商环境指数排名靠前，所有城市全部排在全国前100名。

东北地区城市群涵盖了黑龙江省、吉林省以及辽宁省的34个地级市。2020年全国营商环境指数排名中，东北地区城市群的城市营商环境指数排名靠后，只有6个城市排在全国前150名，分别是沈阳、大连、哈尔滨、长春、大庆和吉林；葫芦岛和丹东排在全国第150～200名，其余26个城市均排在全国200名之外。由此可见，东北地区城市群内的城市营商环境水平不容乐观。

长江经济带城市群顾名思义，覆盖长江流域流经过的区域，其覆盖面之广，包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11个省份，形成了以长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群为“三极”的发展格局，并发挥上海、南京、苏州、杭州、合肥、南昌、武汉、长沙、重庆、成都、昆明以及贵阳等中心城市的辐射作用带动周边区域经济增长。长江经济带面积约205.23万平方公里，占全国的21.4%，人口和生产总值均超过全国的40%。本文主要对长三角、长江中游和成渝城市群内的70个地级市进行分析。2020年全国营商环境指数排名中，长江经济带内的城市营商环境指数排名靠前，有50个城市排在全国前150名，吉安、乐山、达州、南充、景德镇、上饶、宜春和宣城排在全国第150～200名，其余12个城市排在全国200名之外。另外，本文发现长江经济带中营商环境排在全国前100名的城市大多数为省会城市和长三角城市群内的城市，而排在全国200名之后的全部为长江中游和成渝城市群内的城市，说明长江经济带的城市营商环境分布不均衡。总体来说，长江经济带内的城市营商环境在长三角城市群的引领下处于全国较高水平。

黄河流域位于中国北方，是我国古老文明的发祥地，自西向东依次流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南及山东9个省份，因为黄河流域所涉及的城市数量众多，本文受篇幅所限，仅报告黄河流域沿线的城市。2020年全国营商环境指数排名中，黄河流域城市群内的城市营商环境指数排名表现较一般，有19个城市排在全国前150名，吕梁、开封和乌海排在全国第150～200名，有11个城市均排在全国200名之外。由此可见，黄河流域城市群内的城市营商环境水平分布较均匀。另外，黄河流域城市群中营商环境排在全国前100名的城市大多数为省会城市和黄河中下游城市，而排在全国200名之后的全部为黄河中上游城市，说明黄河流域沿线的城市营商环境分布不均衡。总体来说，黄河流域城市群内的城市营商环境还需要进一步改善。

2.六大城市群之间城市营商环境的比较分析

通过对比几个城市群内城市营商环境指数发现，粤港澳大湾区城市群内城市营商环境指数平均值为28.967 0，遥遥领先于其他城市群，营商环境水平最高的深圳更是位居全国第3位，仅有肇庆的营商环境水平低于六大城市群的平均值(15.121 9)。

由江浙等富庶之地组成的长三角城市群紧随其后，其营商环境指数平均值为21.858 5，标准差为13.328 9，共计17个城市营商环境水平高于六大城市群的平均值，其他9个城市表现较为一般，且最后6个的城市均位于安徽省。

京津冀城市群内城市营商环境指数较高，平均值为18.947 4，标准差为17.334 5，两极分化较严重，除了北京、天津、石家庄以及保定营商环境水平高于六大城市群的平均值，其他城市表现均较一般。

长江经济带城市群内城市营商环境水平较一般，其营商环境指数的平均值为16.611 7，标准差为11.169 4，70个城市中仅有24个营商环境水平高于六大城市群的平均值，剩下46个城市均低于六大城市群的平均值，且大部分城市位于成渝城市群和长江中游城市群。

黄河流域城市群内城市营商环境水平相对较差，其营商环境指数的平均值为12.598 7，低于六大城市群的平均值，标准差为5.314 9，且极差值为22.848 6，表明城市群内城市间差异较小，34个城市中仅有9个城市的营商环境水平高于六大城市群的平均值。

六大城市群内城市营商环境平均水平最差的是东北地区，其营商环境指数的平均值仅为9.279 1，标准差为4.474 6，极差仅为17.355 2，表明东北地区城市的营商环境整体水平较差且差距较小。

本文进一步将六大城市群内城市视为一个整体，发现城市营商环境指数排名前10位的城市中，有2个城市(北京、天津)位于京津冀城市群，有2个城市(广州、深圳)位于粤港澳大湾区城市群，有2个城市(重庆、成都)位于成渝城市群，有4个城市(上海、苏州、杭州、南京)位于长三角城市群，而长江中游、黄河流域和东北地区城市群内没有城市排在前10名。

进一步将城市营商环境指数范围扩大至前20名，发现仅有武汉和长沙2个城市位于长江中游城市群，有郑州、济南2个城市位于黄河流域城市群，位于长三角城市群的城市增至7个，位于粤港澳大湾区的城市增至5个，位于京津冀、成渝城市群的城市数量不变。通过观察城市营商环境指数排在最后20个的城市发现，仅有萍乡1个城市位于长江中游城市群，有4个城市(巴彦淖尔、忻州、临汾以及濮阳)位于黄河流域城市群，其余15个城市均位于东北地区城市群。

以上分析表明，粤港澳大湾区和长三角城市群内城市营商环境整体表现较好，而京津冀城市群、成渝城市群、长江中游城市群以及黄河流域城市群内城市营商环境差异较大，其营商环境水平主要依托于直辖市及省会城市引领；东北地区城市群营商环境指数整体水平较低，排名最高的沈阳也仅位列第22名。

(三)重点城市群营商环境分项指标的比较分析

本节进一步从7个营商环境分项指标进行比较分析(见表3)，总体上来看，粤港澳大湾区内城市多个分项指标都优于其他城市群的城市，而金融服务指数的平均值稍低于京津冀城市群；东北地区城市群内城市的7个维度指数排名均位于几个城市群之末；黄河流域城市群内城市的7个分项指数的得分也较低，仅略高于东北地区城市。同时，从六大城市群内城市分项指数差异来看，各分项指标差异最小的是东北地区城市群，而黄河流域城市群内城市除了法治环境指数存在较大差异外，其他6个分项指标的差异比较小。

表3 六大重点城市群内城市营商环境分项指标描述性统计

1.公共服务指数

对于公共服务指数来说，东北地区城市群的公共服务水平低于全国平均值，而其他5个城市群的城市公共服务水平均高于全国平均值。其中，粤港澳大湾区城市群的公共服务水平远高于全国平均值，京津冀城市群和长三角城市群次之，长江经济带和黄河流域城市群稍高于全国平均水平。通过比较六大城市群各分项指标的得分，可知东北地区和黄河流域城市群的城市公共服务处于较低水平，得分均低于六大城市群的平均值，粤港澳大湾区城市公共服务水平远高于六大城市群的平均值，京津冀和长三角城市群次之，长江经济带城市略高于六大城市群的平均值。事实上，粤港澳大湾区内城市公共服务发展不够均衡。比如，深圳公共服务水平可以排在全国第7位，珠海、肇庆却排在全国100名之后。但总体来看，粤港澳大湾区城市公共服务水平较高，其余7个城市均排进全国前100名。京津冀城市群的公共服务水平存在严重的两极分化，北京、天津、唐山、石家庄、邯郸、保定、沧州、邢台、安阳、廊坊10个城市均排在全国前100名，有4个城市未进全国前100名。长江经济带虽然整体来看具有较高公共服务水平，但城市间发展水平极不均衡，只有直辖市上海、重庆，省会城市成都、武汉、杭州、南京、长沙、合肥、南昌，江苏省全部地级市，浙江省大部分城市(除舟山)，以及部分经济强市排在全国前100名，其余42个城市均排在全国100名之外。长三角城市群的城市公共服务水平普遍较高，有19个城市排在全国前100名，其余未进全国前100名的7个城市大部分为安徽省的城市。黄河流域城市群的公共服务水平较一般，排在第1名的滨州依河傍海，具有明显交通优势。有19个城市的公共服务水平能排进全国前100名，且这19个城市大部分为省会城市(郑州、济南、西宁、太原、兰州、银川、呼和浩特)或重工业城市(包头、鄂尔多斯、淄博、东营、榆林、焦作等)。东北地区城市群的整体公共服务水平较差，原因在于，34个城市中只有沈阳、哈尔滨、大连、长春、鞍山、大庆、营口、吉林8个城市排在全国前100名，仅有沈阳、哈尔滨、大连、长春、鞍山、大庆6个城市的公共服务水平高于全国平均值。

2.人力资源指数

人力资源指数方面，粤港澳大湾区城市群的人力资源水平远高于全国平均值，东北地区城市群的人力资源水平低于全国平均值。而长三角、京津冀、长江经济带和黄河流域城市群的人力资源水平依次排列，均高于全国平均值。与六大城市群内所有城市的平均水平相比，粤港澳大湾区城市群内城市的人力资源水平远高于六大城市群的平均值，长三角、京津冀城市群次之，长江经济带城市群内城市的人力资源水平仅略高于六大城市群的平均值，黄河流域城市群内城市的人力资源水平略低于六大城市群的平均值，东北地区城市群远低于六大城市群的平均值。粤港澳大湾区城市群的人力资源水平极高，仅有肇庆、江门两市低于全国平均值，也只有江门没有进入全国前100名。长三角城市群的人力资源水平也较高，主要原因在于长三角城市群内高校众多，经济发展水平高，能为求职者提供较高薪资和具有竞争力的工作岗位。京津冀城市群的人力资源水平两极分化现象严重，北京人力资源水平排在全国第2名，衡水仅排在全国第233名，这源于北京的“虹吸效应”，京津冀周边城市缺乏能为求职者提供职位的丰富产业，导致周围人才纷纷前往北京、天津等经济发达城市就业。长江经济带城市群的人力资源水平虽然总体上高于全国平均值，但发展仍不够均衡，排在前10名的城市除了上海、重庆为直辖市，其余8个城市均为省会城市，值得一提的是生活宜居的成都成为人力资源水平最高的城市。在长江经济带的70个城市中，有43个城市低于全国平均值，且有41个城市排在全国100名之后。黄河流域城市群只有10个城市的人力资源水平高于全国平均值，且这10个城市大部分为省会城市或工业城市，只有洛阳是旅游城市。黄河流域城市群中，还有22个城市位于全国100名之后。东北地区城市群的人力资源水平极低，大部分城市人口呈负净流入趋势，只有长春、沈阳、哈尔滨以及大连的人力资源水平高于全国平均值。

3.市场环境指数

市场环境指数方面，东北地区城市群的市场环境水平低于全国平均值，粤港澳大湾区城市群的市场环境水平远高于全国平均值，长三角、长江经济带、京津冀和黄河流域城市群的市场环境水平依次排列，均高于全国平均值。在六大城市群内城市市场环境方面，粤港澳大湾区城市群的市场环境水平同样高于六大城市群的平均值，长三角城市群次之，长江经济带和京津冀城市群的市场环境水平略高于六大城市群的平均值，黄河流域城市群内城市市场环境水平略低于六大城市群的平均值，东北地区城市群的市场环境水平远低于六大城市群的平均值。城市市场环境水平与经济发展水平高度相关，粤港澳大湾区城市群的城市全部排在全国前100名，长三角排名前10的全部为江浙沪城市，京津冀有北京、天津、唐山、石家庄、廊坊、沧州、邯郸7个城市高于全国平均值，长江经济带有34个城市的经济发展水平高于全国平均值，黄河流域仅有13个城市的市场环境水平高于全国平均值，东北地区仅有沿海开放城市大连、东三省省会城市、大庆以及盘锦的市场环境水平高于全国平均值。

4.创新环境指数

创新环境指数方面，粤港澳大湾区城市创新环境水平明显高于全国平均值，长三角城市群紧随其后，京津冀和长江经济带城市仅略高于全国值，黄河流域与东北地区城市的创新环境水平远低于全国平均值。另外，粤港澳大湾区城市群内城市创新环境水平明显高于六大城市群的平均值，但标准差高达30.850 3，表明粤港澳大湾区内城市创新环境水平两极分化严重，长三角城市群次之，京津冀和长江经济带紧随长三角之后，黄河流域和东北地区城市群的创新环境水平明显低于六大城市群的平均值。创新环境指标是7个分项指标中得分最低的，主要原因在于创新是一项复杂的系统工程，往往伴随着失败的风险，需要综合考虑多方面因素。从六大城市群创新环境水平来看，我国创新环境好的城市主要集中于粤港澳大湾区与长三角，粤港澳大湾区只有肇庆的创新环境水平低于全国平均值，而长三角城市群只有马鞍山、滁州、宣城、安庆、舟山、铜陵、池州7个城市低于全国平均值。京津冀城市群的创新资源主要集中于北京、天津以及石家庄，也只有这3个城市的创新环境水平高于全国平均值。此外，长江经济带也有部分城市创新环境水平较高，除了江浙沪地区的大部分城市，成都、武汉、重庆、合肥、长沙等城市的创新环境较好。黄河流域和东北地区城市群的创新环境较差，黄河流域仅有郑州、济南、太原、洛阳4个城市的创新环境水平高于全国平均值，东北地区也仅有大连、沈阳、哈尔滨、长春的创新环境水平高于全国平均值，其余30个城市均低于全国平均值。

5.金融服务指数

京津冀城市群的城市金融服务指数在六大城市群中得分最高，粤港澳大湾区内城市紧随其后，长三角城市次之，长江经济带城市略高于全国，黄河流域与东北地区城市群低于全国平均水平。与六大城市群内全部城市的金融服务水平均值相比，京津冀、粤港澳大湾区以及长三角城市群的金融服务水平高于六大城市群的平均值，长江经济带略高于六大城市群的平均值，黄河流域和东北地区城市群低于六大城市群的平均值。金融服务也是7个分项指标中均值较低的分项指标，说明我国金融配置总体上还处于较低水平。从平均水平来看，京津冀城市群的金融服务水平最好，但城市间差距也较大，比如水平最高的北京排在全国第1名，水平最差的安阳仅排在全国147名。粤港澳大湾区城市群的整体水平较高，仅有中山、肇庆得分低于全国平均值。长三角城市群的26个城市中有15个城市的金融服务水平高于全国平均值，长江经济带城市群的70个城市中仅有20个城市得分高于全国平均水平。黄河流域和东北地区城市群的金融服务水平得分较低，黄河流域的34个城市中只有郑州、济南、太原、兰州、呼和浩特、聊城、银川的金融服务指数得分高于全国平均水平，东北地区的34个城市中仅有沈阳、大连、哈尔滨和长春的金融服务水平高于全国平均值。

6.法治环境指数

法治环境指数相对其他指标来说，各城市群之间差距相对较小，粤港澳大湾区高于全国平均水平，长三角、长江经济带和京津冀城市群的法治环境水平次之，黄河流域和东北地区城市群的法治环境水平则低于全国平均值。与六大城市群内161个城市的法治环境平均水平相比，粤港澳大湾区城市群的法治环境水平远高于六大城市群的平均值，长三角、长江经济带、京津冀城市群次之，黄河流域和东北地区城市群的法治环境水平低于六大城市群的平均值。法治环境是7个分项指标中均值最高的分项指标，说明近年来各地区的法治环境有了很大改善。粤港澳大湾区是法治环境水平表现最好的城市群，只有惠州的法制环境水平低于全国平均值。京津冀城市群有二分之一的城市法治环境水平高于全国平均值，长三角城市群仅有盐城、马鞍山等城市的法治环境水平低于全国平均值，其余19个城市均高于全国平均值。长江经济带城市群有超过一半城市的法治环境水平值高于全国平均值，黄河流域城市群只有13个城市的法治环境水平高于全国平均值。

7.政务环境指数

政务环境指数方面，粤港澳大湾区得分同样处于领先地位，长三角、长江经济带以及京津冀次之，黄河流域与东北地区得分均低于全国平均值。另外，粤港澳大湾区城市政务环境水平远高于六大城市群平均值，长三角城市群次之，长江经济带及京津冀城市群的城市政务环境水平略高于六大城市群的平均值，黄河流域及东北地区城市的政务环境水平低于六大城市群的平均值。粤港澳大湾区城市群总体上政务环境水平极高，仅有肇庆低于全国平均值；京津冀城市群仅有北京、天津、石家庄、唐山、邯郸、保定、秦皇岛的政务环境水平高于全国平均值，政务环境水平最好的北京排在全国第2；长三角城市群的政务环境水平较高，只有马鞍山等城市的政务环境水平低于全国平均值；长江经济带城市群的政务环境也处于较高水平，有43个城市的政务环境水平高于全国平均值，且有近乎一半的城市能排在全国前100名；黄河流域城市群的政务环境水平较低，34个城市中仅有13个城市的政务环境水平高于全国平均值；东北地区城市群的政务环境水平较低，34个城市中仅有沈阳、长春、大连、哈尔滨、绥化、葫芦岛6个城市的政务环境水平高于全国平均值。

(四)城市群之间城市营商环境差异的背后原因

总体来看，粤港澳大湾区各项指标处于绝对领先地位，这得益于中国香港、中国澳门的开放平台与示范作用，以及珠三角九市与国际建立的高标准投资和贸易规则相适应的制度规则，这一系列优势加强了市场在资源配置中的决定性作用，消除了非必要的行政干预，进一步优化了市场综合监管体系，对形成稳定、公平、透明、可预期的一流营商环境起到了积极的促进作用⑤。

对于长三角城市群来说，长三角城市群内的城市在上海充分发挥改革开放前沿和集聚辐射的优势下，引领长三角城市群更高质量一体化发展⑥，打造国内优异营商环境高地；京津冀城市群则将重心放在疏散非首都功能，加快落实了协同发展重点任务，交通一体化建设取得新进展，环首都“一小时交通圈”逐步扩大，对区域产业对接和创新协作起到了积极推动作用。然而京津冀城市群内城市间差异较大，除了北京、天津、石家庄等城市具有较好的营商环境，其他城市的营商环境指数均低于京津冀城市群的平均水平，仍需要建立京津冀协同发展的创新机制。

长江经济带城市群的各项指标较好，而黄河流域城市群的各项指标还存在较大提升空间，两个城市群的重点问题在于整治生态环境。特别对于长江流域，过去发展过程中，长江流域长期有大量的污染较为严重的企业排污，极大地影响了长江流域的生态环境水平。黄河流域则以黄河上游水源涵养区、中游黄土高原水土流失区、下游黄河三角洲为重点，实施重大生态环境保护工程，河道和滩区综合治理提升工程⑦。另外，本文发现黄河流域的下游城市营商环境发展较好，这可能是因为这些城市离东部沿海地区城市较近，加快了城市的技术、资源以及知识的交换；而黄河流域上游地区除几个省会城市、工业城市外，其余城市的营商环境均较差，这主要是因为上游地区人烟稀少，产业单一，不利于城市的营商环境发展。长江经济带由长三角、长江中游、成渝三个城市群组成，长江经济带中营商环境较好的城市大多为长三角城市群内城市和省会城市，成渝城市群中只有“双子星”成都和重庆营商环境水平较高，长江中游中只有部分省会城市营商环境较好，而排在全国200名之后的全部为长江中游城市群和成渝城市群内的城市，说明长江经济带内的城市营商环境分布不均衡。

东北地区城市群的营商环境极差，7个分项指标均低于全国平均值。东北地区曾是全国经济最为活跃的地区之一，不仅拥有广阔、肥沃的适宜产粮的平原土地，还拥有种类最丰富、储存量高的矿产资源，是我国最重要的工业制造业基地之一。改革开放后，一方面计划经济时代建立起来的国有经济适应不了市场化改革，造成部分产业衰退；另一方面资源枯竭造成一些结构单一地区的工业企业发展陷入滞缓，缩减了就业岗位数量，使得大量人才流失。因此，推进国企改革、促进民营经济发展、加强与东北地区对口合作等优化营商环境举措势在必行。

五、结论与对策

(一)研究结论

本研究在“中国城市营商环境评价研究”课题组[2]关于中国289个城市营商环境研究基础上，进一步深化对于中国六大重点城市群内城市的营商环境研究，通过六大城市群与全国平均水平、六大城市群之间以及六大城市群分别与六大城市群平均水平进行对比分析，得到如下主要结论：粤港澳大湾区城市群内城市营商环境水平高于其他城市群、全国以及六大城市群的平均值，为其他城市群树立了标杆，但粤港澳大湾区城市群内城市间的营商环境差距较大，仅次于京津冀城市群。长三角、京津冀、长江经济带城市群的营商环境水平均高于全国以及六大城市群的平均值，长三角和长江经济带城市群内城市也具有较大的差距，城市营商环境优化缺乏均衡性。黄河流域与东北地区城市群的营商环境水平低于全国、六大城市群平均值，且两个区域城市间营商环境差异较小、整体水平较低。

分项指标方面，粤港澳大湾区城市群内城市除了金融服务水平低于京津冀城市群的平均值，其他6个指标得分均大幅度高于其他城市群、全国以及六大城市群的平均值。长三角、京津冀以及长江经济带城市群内城市的各分项指标得分均高于全国、六大城市群的平均值。黄河流域城市群内城市除了公共服务、人力资源以及市场环境水平高于全国平均值，其余4个分项指标得分均低于全国、六大城市群的平均值。东北地区城市群的7个分项指标得分均低于全国以及六大城市群的平均值。六大城市群城市间的分项指标得分仍存在较大差距，粤港澳大湾区内城市的公共服务、人力资源、市场环境以及创新环境等指标得分两极分化程度严重；京津冀城市群内城市间的公共服务、人力资源、创新环境、金融服务、法治环境以及政务环境等指标得分均存在较大差距；长三角城市群城市间的公共服务、金融服务以及政务环境等指标仍需进一步均衡；长江经济带城市群内城市虽然各分项指标得分也存在差距，但不及粤港澳大湾区、京津冀以及长三角城市群显著；黄河流域与东北地区城市群城市间的各分项指标得分差距较小，但普遍处于较低水平。

(二)对策建议

针对前文各城市群内城市营商环境的分析结果，本文提出以下几点建议。

(1)进一步加大粤港澳大湾区、京津冀、长三角以及长江经济带城市群协调发展步伐，以营商环境良好地区为标杆，建立营商环境监测机制，动态评价各城市的营商环境水平，逐步消除各城市差距。但切忌一刀切，需根据地区特点制定相应政策，京津冀城市群城市应进一步改善市场环境、创新环境、法治环境以及政务环境，进一步降低市场主体准入门槛，加大引进外资力度；鼓励中小企业创新，加大创新补贴力度，为企业创新提供支持；破除不公正因素，促进中小企业公平竞争，加强公正执法监管力度，建立多元化纠纷解决制度，提高商户主体效率；培养良好的政商关系，进一步提升企业办事效率，落实“最多跑一次”等便利措施。

(2)粤港澳大湾区需从消除城市间人力资源、市场环境、创新环境以及政务环境的差异着手，进一步加大中山、肇庆以及江门等地区的人才引进力度，为人才创新创业提供助力；进一步优化肇庆与江门的市场环境，加快构建公平竞争的开放格局，各地区城市互补优势、合作招商，为企业提供政策、土地、人力等全方位一体化服务；着力打造中山、珠海、惠州、江门以及肇庆的企业创新氛围，完善企业创新激励、补贴等机制；进一步完善惠州与肇庆的政务便利体系，全面推行“证照分离”“最多跑一次”，降低企业制度成本，为企业减负。

(3)长三角城市群一体化成效显著，城市群内各城市营商环境及分项指数得分差异相对较小，需重点优化安徽省内城市营商环境，进一步扩大上海、苏州、杭州、南京等城市的辐射范围，以点带面，促进生产要素在沪苏浙皖等区域内自由流动；分项指标方面，长三角城市群城市的差距主要体现在公共服务和政务环境上，需要政府部门加大基础设施改造力度、优化政务办事效率。

(4)长江经济带则应把优化营商环境及改善各分项指标重点放在成渝城市群和长江中游城市群上，以避免区域“一家独大”的现象。着重加大对营商“软”环境的优化力度，为企业提供便利融资服务，对企业创新予以扶持，建立公平公正制度，提升企业开办、办事、破产等程序的效率。

(5)黄河流域城市群应视流域位置而施策，位于黄河上游的城市毗邻于东部沿海城市，应在吸引外资、技术、资源上“做文章”，利用其开放的国际视野，加强与东部沿海城市的合作，效仿东部沿海城市的商事制度改革，吸引企业入驻。位于黄河中游的城市应充分利用好其人口众多、矿产资源丰富、人文气息浓郁等特点，加大人才补贴，进一步提升人才吸引力度，有效利用矿产资源并积极转型城市，以人文环境带动第三产业增长。黄河上游地区因人口稀少，地理位置偏远，经济发展不应作为首要目标，应以保护生态环境为首要任务，部分城市可以有效利用其身处“一带一路”节点位置的优势，发挥其比较优势，增加贸易往来。

(6)东北地区城市营商环境及各分项指标得分均处于较低水平，需从多个方面入手改善营商环境。公共服务方面，需进一步提高对企业供气、供电、供水等便利性；增加对东北地区高校大学生创新创业教育培训，为人才创新创业提供有力的保障；鼓励周边俄罗斯、韩国、朝鲜等国家企业入驻，为其开通便利企业注册条件，降低入驻门槛；建立中小企业孵化基地，给当地企业创新提供一定补贴，鼓励高校、企业、科研院所合作，进一步促进产学研协同创新；加大对中小企业的融资力度，建立风险收益评估体系，依法公开企业的各项信息，提高投资吸引度，盘活社会资本；杜绝执法部门审批规则和流程不透明等现象，构建公职人员办事评价体系；加快数字化技术与政务服务的融合，推行“一网通办”“最多跑一次”。

注 释：

①包含京津冀城市群、长江三角洲城市群、粤港澳大湾区城市群、东北地区城市群、长江经济带城市群、黄河流域城市群；具体分类参见李志军(2021)。

②具体的数据处理过程受文章篇幅所限，并未列出，详细过程可参考李志军(2021)。

③受文章篇幅所限并未在文章中列出，如有兴趣，可向课题组索取。

④本文不考虑县级市。

⑤引自《粤港澳大湾区发展规划纲要》。

⑥引自《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。

⑦引自《关于2020年国民经济和社会发展计划执行情况与2021年国民经济和社会发展计划草案的报告》。