静宁县土地利用总体规划实施评估存在的问题及对策

石转弟

（静宁县自然资源局，甘肃 静宁 743400）

《静宁县土地利用总体规划（2010—2020年）》于2012年经甘肃省人民政府批准实施以来，为静宁县经济建设、社会发展提供了土地保障，促进了静宁县经济社会协调发展，保障了各项事业稳步推进。但是，随着客观形势的发展变化，静宁县土地规划开始面临众多新要求、新挑战，规划与客观现实和发展需求之间的矛盾和不适应性日益突出。规划已无法满足经济社会发展的要求，因此，需要全面掌握各项规划指标的使用情况，对规划的实施情况进行综合评估［1］。

1 评估规划概况

静宁县土地利用总体规划编制工作于2010年5月开始，相关部门在对静宁县经济发展形势、人口规模与城镇化水平、城镇和工业集中区的建设发展方向、规模及重大基础设施建设用地需求等问题进行深入研究的基础上，完成了规划编制工作。《静宁县土地利用总体规划》于2012年4月获甘肃省人民政府批复，数据库于2012年4月上报至原国土资源部备案。2017年，静宁县根据甘肃省委、省政府及平凉市委、市政府要求，结合自身实际发展需求，对2012年4月批复的《静宁县土地利用总体规划（2010—2020年）》进行调整，规划调整完善方案编制完成后，于2017年12月获甘肃省人民政府批复使用。调整后的规划以2014年为基期年，目标年仍然是2020年。

2 规划执行情况定性分析

2.1 主要控制指标实现程度评估

据2018年土地利用变更调查数据统计，静宁县耕地面积为98 959.90 hm2。规划提出年至2020年，静宁县耕地保有量为97 042.00 hm2，超出规划目标1 917.90 hm2，实现规划目标的101.98%，规划实施过程中耕地保护任务得到了有效落实。静宁县永久基本农田保护面积为79 200.12 hm2，超出规划目标0.12%，实现规划目标的100.00%；规划提出年至2020年，建设用地总量为14 171.00 hm2，2018年底，土地利用变更调查数据显示，建设用地总规模为13 640.63 hm2，完成规划目标（2020年）的96.26%；规划提出年至目标年，城乡建设用地规模为13 061.00 hm2，2018年底，土地利用变更调查数据显示，静宁县城乡建设用地面积为13 082.42 hm2，完成2020年规划目标的100.16%；规划提出年至2020年，城镇工矿用地规模1 530.00 hm2，2018年底，土地利用变更调查数据显示静宁县城镇工矿用地面积为1 416.80 hm2，完成2020年规划目标的92.60%。

2.2 重点建设项目实施情况评估

静宁县现行规划安排重点建设项目共计40个，分为交通、水利、能源和环保等项目。自规划实施以来，静宁县已实施重点建设项目6个，未实施重点建设项目32个，正在实施项目2个，重点建设项目实施率为20.00%，规划实施率较低。

2.3 土地整治重点项目实施评估

规划实行期间，静宁县拟建土地整治重点项目95个。其中，高标准基本农田整理项目17个，总规模4 156.97 hm2，新增耕地39.17 hm2，具体实施完成项目4个，规模863.87 hm2，完成2020年规划目标的20.78%，新增耕地规模8.64 hm2，完成2020年规划目标的22.06%；农用地整理项目78个，总规模13 163.30 hm2，新增耕地328.37 hm2，具体实施完成项目16个，规模3 128.80hm2，完成2020年规划目标的23.77%，新增耕地规模74.47 hm2，完成2020年规划目标的22.68%。

2.4 节约集约用地落实情况评估

截至规划期末，静宁县人均城镇工矿用地面积为132 m2，2018年土地利用变更调查数据人均城镇工矿用地面积为122.98 m2，相比于规划目标，城镇工矿建设用地集约程度有了一定提高。

2.5 生态保护用地落实情况评估

2014年，静宁县县域内耕地、园地、林地、牧草地和水域等具有生态功能的用地面积为185 688.60 hm2，2018年为185 232.89 hm2。2018年，基础性生态保护用地较2014年减少455.71 hm2，生态环境质量有所下降。

2.6 规划综合效益评估

2.6.1 经济效益。《静宁县土地利用总体规划》的实施为静宁县经济发展提供了土地保障，对国民经济持续、快速、健康、稳步发展发挥了重要支撑作用。静宁县一二三产业结构由2014年的38.9∶32.5∶28.6调整至2018年的45.1∶16.3∶38.6，第一产业和第三产业比重上升较快，第二产业的比重下降，三大产业结构逐步趋于合理。

2.6.2 社会效益。在规划实施期间，静宁县政府部门合理安排了基础设施、公共服务设施和脱贫攻坚项目等用地，以确保重点建设项目的土地需求，为静宁县社会经济的有效及可持续发展提供了支撑。其对耕地和永久基本农田的有效保护促进了静宁县粮食产能不断提高。

2.6.3 生态效益。规划实施加强了对生态环境的保护，促进了生态环境建设。近年来，静宁县构建了基础性生态网络体系，切实加强了对重要水源涵养地、永久基本农田等的保护，保障了人们的生产生活安全。

2.7 规划实施保障措施落实情况

现行规划制定了相对完善的规划实施保障措施，分别从法律、行政、经济等方面对农民的土地利用行为进行引导，强化土地管理［2］。规划实施以来，规划提出的各种保障措施逐步得到有效落实，取得的效果较为显著。

3 规划执行的定量分析

3.1 评价指标体系建立

静宁县通过建立规划评估指标体系，对全县规划实施情况进行定量评价［3］。指标体系在现有研究的基础上，结合静宁县特点，共选取5类16个指标。指标体系中准则层包括用地规模控制指标执行、用地结构和布局变化、节约集约、重点项目、规划修改等。

3.2 评价指标权重确定

评价指标的权重应根据评价的目标、指标对评价结果的影响来确定［4］。本文采用特尔斐法来确定评价指标的权重值，采用目标值法、经验借鉴法等来确定评价指标的理想值和分值。确定指标分值后，通过加权求和依次计算目标分值和综合分值［5］。

3.3 定量评价结果

根据上述确定的规划实施评价指标、指标分值计算方法及指标权重值，可得出《静宁县土地利用总体规划》评估得分。对照土地规划实施评估标准表，得出《静宁县土地利用总体规划》整体执行情况良好。

4 评估结论和建议

4.1 规划实施存在的问题

4.1.1 新增建设用地不完全符合规划要求。在规划实施过程中，新增建设用地布局基本按照规划确定的布局进行，但由于产业布局和交通、水利等线状建设用地选址的特殊性，导致一些新增建设用地位于空间管制边界线外，与规划的管制区不一致。

4.1.2 规划期间经济和社会背景的变化导致部分重点项目未纳入现行规划。静宁县现行规划的实施为全县经济社会发展创造了良好契机。但相对于良好的经济社会发展态势，现行土地利用规划目标则表现出一定的滞后性。部分基础设施、公共服务设施、旅游、脱贫攻坚等重点项目在规划编制过程中没有下达，因此，没有纳入现行规划重点建设项目清单，导致这些重点建设项目落地困难。

4.2 评估结论

综合规划实施的定性及定量分析结果，得出如下评估结论。

《静宁县土地利用总体规划》实施情况较好。首先，规划实施过程中，严格贯彻土地用途管制制度、永久基本农田保护制度和耕地占补平衡制度，有效保护了静宁县人民的口粮田，为静宁县粮食安全提供了保障。其次，规划保障了各行各业用地需求，使重大工程、重点项目用地得到了有效落实。再次，规划使得生态环境得到改善，人们对按照规划进行土地使用和管理的意识得到增强。《静宁县土地利用总体规划》的实施虽然取得了一定成效，但也存在一些亟待解决的问题。例如，一些新增建设用地不完全符合规划的空间使用管制、一些土地规划不符合规划规定、部分重点建设项目未纳入规划等。

4.3 促进规划实施的建议

针对此次评估发现的问题，并根据静宁县未来发展的客观要求，笔者提出以下几点建议。一是抓紧完成静宁县国土空间规划编制，及时调整和优化用地空间布局，形成有利于城镇建设和重点项目建设实施的新格局，不断增强土地保障社会经济发展的能力。二是加强节约集约用地，挖掘用地空间。三是加大对农村居民点的整治力度，优化城乡土地利用结构和居住环境，提高土地利用效率。四是进一步加强对土地用途分区和建设用地空间分区的管制力度。