公平与效率之变——关于我国高考制度改革历程的梳理与思考

王 曦，陈 铎，郝彦辉

（吉林大学1.招生办公室；2.教务处，吉林长春130012）

高考作为我国最高规格的高等教育选拔机制，一直与“改革”一词密切联系。高考的主要功能，一方面是为国家公正、公平、公开地选拔人才，另一方面是赋予人们公平、公正地接受高等教育的机会，我们对于高考改革的步伐和实践探索围绕着公平与效率这两个主题从未停止。

教育部部长陈宝生在讨论十九大报告时表示，上海和浙江高考试点已经在2017年落地，经评估已取得成功；到2020 年，新的高考改革制度将会全面建立起来。［1］回顾恢复高考四十余年以来走过的历程，其中既有宝贵的经验，也有值得借鉴的教训。

一、公平之变——让更多的考生享有平等接受高等教育的机会

我国《教育法》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”为了落实这一主旨，多年来，我国政府对报名参加高考的考生条件一直在放宽。在恢复高考的1977年，报考条件中首先去掉了对考生的绝大多数政治条件要求——例如家庭成分和个人出身，尤其是去掉了“单位同意”这一项要求，意味着基本实现了考生的自由报考。2001 年，教育部发布《教育部关于做好2001 年普通高等学校招生工作的通知》，取消了之前的报名条件中关于考生自身条件“未婚，年龄一般不超过二十五周岁”的限制；在学历要求上，取消了“应届中等职业教育（中等专业学校、技工学校、职业高中）毕业生，可报考高等职业教育”的要求。从此，每年在高考的考场上都可以看到25 岁以上大龄考生的身影。取消考生年龄、婚否及放宽学历的限制被认为是确立终身教育体系的重要举措。2012 年，教育部、国家发改委、公安部、人力资源和社会保障部四部委联合出台了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，标志着“异地高考”政策正式开启。这一举措使许多非户籍地的考生能够享受父母务工所在地的教育资源，并具有与本地考生相同的高考资格。

随着报考条件的放开，每年高校招生人数上也屡创新高。1977 年恢复高考的当年，高考报名人数570 万，录 取 新 生 人数27 万，录 取 率 为4.74%；到了恢复高考40 年的2017 年，高考报名人数940万，录取人数700 万，录取率高达74.47%。［2］种种迹象表明，我国政府正在致力于完成高等教育由精英教育向大众教育的转变，让所有人都能有公平、公正地接受高等教育的机会。

然而，随着我国高等教育毛入学率的节节攀升，多年前“千军万马过独木桥”的局面不复存在，大学生也失去了“天之骄子”的光环。当用人单位对于竞聘者“学历”的要求慢慢转变为“校历”要求，“择校”又代替“入学”成为高等教育资源竞争中新的问题被凸显出来。

我国的高校是有“层级”之分的。在建国之初，由于文化教育资源短缺，为了集中有限资源建设一批水平相对较高的大学，我国政府以国家意志和政策主导的方式来划分了高校的等级。1954 年，《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》确立了北京大学、清华大学、中国人民大学、北京医学院、北京农业大学、哈尔滨工业大学为首批6 所全国重点大学。1959 年，《中共中央关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》确定20 所高校为全国重点大学。1960 年又增加了44 所大学为全国重点大学。1978年，《国务院转发教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告的通知》确定88所大学为全国重点大学，至1981 年陆续追加至99 所。1993 年国家教委《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》提出，要面向21 世纪重点建设100 所大学和一批重点学科——“211 工程”高校应运而生。1999年，国务院批转教育部《面向21 世纪教育振兴行动计划》——“985 工程”正式启动建设。2015 年出台的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》使“双一流”又成为另一种高校等级排位方式。［3］在这种情况下，上优等高校，特别是偏远、贫困、农村等基础教育水平较低地区的学生想上优等高校，变成了新的难题。

20世纪90年代以来，我国城乡区域二元结构日趋分化、经济差异不断扩大，由于教育产业化的推广，不同区域经济水平的差异直接影响到基础教育的发展水平。一般的大中型城市有充足的财力、物力投资各类教学设施建设，引进高水平师资力量，能够拥有较高水平的基础教育。但在大多数不发达地区，尤其偏远和贫困地区，基础教育即使能够普及，薄弱的教育水平也使孩子们难以享受平等的教育机会。刘云杉以1978-2005 年北京大学录取新生的家庭出身作为统计对象，发现来自农村学生的比例自上世纪90 年代中期开始下滑，至2005 年仅为10%左右。［4］金成林对分属不同层次的高校新生进行抽样调查，发现农村学生和城镇学生呈现明显的二元分化，农村籍新生主要分布在地方高校，城镇学生则成为部属高校新生的主要来源。［5］由于受到基础教育资源极端不均衡分配等因素的影响，我国不同层级高校的学生形成明显社会阶层等级格局已是一种不争的社会事实，这不仅有失公平，最终也会影响中国高等教育的整体素质和水准。

为了保障教育资源分配中弱势群体的权益，2012 年教育部、国家发展改革委等5 部委联合印发《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》，决定每年由部属高校专门安排1万名左右招生计划，面向680 个集中连片特殊困难县，以单列计划、单设批次、单填志愿、单独划线的办法实行定向招生。这一举措取得了立竿见影的效果，当年集中连片特殊困难地区学生考上一本大学的录取率提高了10%。2013 年，专项计划增至3 万名，招生区域也扩大到832 个贫困县。2016 年，计划数增至6 万名，实施区域扩大至集中连片特殊困难县、国家级扶贫开发重点县以及新疆南疆4 地州学生。同期实施的还有针对农村学生招生的高校专项计划，由教育部直属高校和其他自主招生试点高校承担，安排不少于年度本科招生规模2%的招生计划，用于招收边远、贫困、民族等地区县（含县级市）以下农村学生。

这些措施大大缓解了农村地区和边远、贫困地区学生上大学难，特别是上优等高校难的问题。教育部部长陈宝生在十九大发言中指出，五年来我国实行的针对农村、贫困地区的专项招生计划，以及中西部招生协作计划，一共多招收了37 万名大学生。如果假设一个大学一年新增2000 个新生的话，那就是多建了100多所大学。

二、效率之变——围绕科学选材方式的争论与反复

怎样选拔人才，选拔什么样的人才，是多年来我国高考制度改革围绕的另一个焦点。从基础教育的角度上，高考是一根强势“指挥棒”，学生与中学的注意力完全放在考试内容上，甚至可以说考什么便学什么，对于不考的知识点完全不关注。这种学习和教育心态虽然畸形，但也的确是我国现阶段考试评价制度的必然结果。所以，为了科学选材，我国政府多年来一直在规划考试内容、设置考试科目、研究选拔方式上煞费苦心。

恢复高考的当年，《教育部关于1977 年高等学校招生工作意见》确定，高考分为文理科，两者都要考语文、数学、政治，文科需要考历史和地理，理科需要考物理和化学。1979 年，外语加入到考试科目中。1987 年，国家教委发布《普通高等学校招生暂行条例》，要求理科增考生物，考试科目增至7门，文科考试科目为6 门。1993 年，国家教委办公厅发出《关于印发＜一九九三年试行国家教委高考新科目组考试的方案＞的通知》，将政治由必考科目代替地理归入文科考试科目，在理科考试科目中删除了生物。此后，高考考试科目设置变为“3+2”模式。1999 年教育部印发《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，提出“用三年左右的时间推行‘3+X’科目设置方案”。“3”指文理科考生都必考的语文、数学、外语；“X”为小综合，即文科考生需考政治、历史、地理3 门科目合并考察的一张试卷，理科考生考物理、化学、生物3门科目合并考察的一张试卷，并在试题设计上增加考查学生综合运用所学知识分析、解决实际问题的能力。

2014 年国务院颁布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，提出“增强高考与高中学习的关联度，考生高考成绩由语文、数学、外语3 科和高中学业水平考试3 科成绩组成，由考生根据报考高校要求和自身特长，在思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择”，为新高考制度发出了先声。2017 年改革方案在浙江和上海落地，浙江省选考方式为“7 选3”，多了一门“技术”，而上海市是在传统科目中“6选3”。

在选拔方式上，多年以来，高考最为人们诟病和批判的一点就是由单一的录取方式导致的“唯分数论”和“应试教育”。为了改变以往单纯以高考分数评价考生的评价模式，2003 年，教育部开始推行自主招生政策，包括北京大学、清华大学在内的22所高校被赋予了占当年本科招生计划数5%的自主招生权，开创了高考录取评价体系的多元化路径。2008 年开始鼓励课改与考改相结合，建立全面、综合、多元化的考试评价制度和高等学校多样化的选拔录取制度，高校的招生自主权得到进一步扩大。2011 年，浙江省发布《浙江省深化高校考试招生制度综合改革试点方案》，提出依据考生统一高考、高中学考和综合素质评价成绩按比例合成综合成绩，择优录取（俗称“三位一体”），高考成绩占比原则上不低于综合成绩的50%。这种录取评价方式改变的初衷在于用更全面、科学、多元化的标准对考生作出评价。2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推行初高中学业水平考试和综合素质评价。截至2018 年，具有自主招生选拔考试资格的高校达到90所；实施“三位一体”的招生院校数量较2011 年增长了25 倍，招生规模达到8千余人。

三、关于我国高考制度改革历程的经验与反思

（一）公平与效率的反思

高考的直接目的是选拔人才，既然是选拔，就会有竞争，只要是竞争机制，必然会存在博弈。高考之所以万众瞩目，是因为时至今日，它仍然是促使万千学子突破自身所在社会阶层，有序向上流动的主要渠道，所体现的矛盾与争论其实都是在优质高等教育资源有限的情况下，各种社会阶层利益的冲突与平衡问题。在这种背景下，高等教育资源作为最为重要的一种社会公共资源，保障其分配制度的公平，是守护社会公平的底线。什么样的高考制度才能最大限度地体现公平。从入学权力来说，每个人不论性别、民族、家庭背景、经济情况如何，都平等地享有通过某种选拔方式进入高等教育体系的权利。基于此，教育部近年来取消了对于考生年龄、婚否等个人身份上的条件限制，同时为了保障考核过程中的公平，又逐步取消了全国鼓励性加分政策，并对地方性加分政策项目的分值进行了规范，尽可能地保障考生在入学起点的公平性。但是围绕着制度公平的问题，依然有一个问题是无法绕过的，那就是高等教育招生计划分配的地域差异问题。不同区域之间以及省际高等教育资源分配仍不均衡，在缩小各省高考录取率之间的差距、促进教育公平的过程中，如何更好地兼顾群体利益与个体利益，成为近些年高考改革最难的命题。有研究表明，我国不同省份之间高考考生入学机会差异明显，以“985”高校招生计划分配为例，上海和北京考生的入学机会明显高于其他29个省区，西部民族地区在招生计划分配中也占居明显优势，而河南、河北等人口大省考生进入重点高校则处于劣势。对于未设立“985”高校的省份，其招生名额分配上的弱势比较明显。有舆论认为教育资源的分配不均和招生制度的不合理才导致不同省区之间名额分配差异巨大，也有人认为，户籍制度才是导致教育不公的根本原因，只有大力推行异地高考，突破户籍制度的桎梏，才能有效促进教育公平。虽然多年以来，我国政府一直致力于缩小各省区之间的入学机会差异，十九大报告显示，我国中西部高校录取率最低的省份和全国平均水平的差距，已经由5 年前的15.3%，降到了今天的4%以内。在招生计划分配方面，也在向更加均衡、公平的方向发展。但目前形成的招生名额分配格局受到很多历史条件的影响，各类重点高校摆脱“属地”烙印而施行招生计划区域公平分配的阻力依然很大。教育主管部门在督促高校优化招生名额的均衡配置，限制属地招生比例的同时，应加大对高等教育资源弱势省份的投入，建立起当地优质高等教育资源体系，以解燃眉之急。

（二）单一与多元评价标准的争论与思考

随着高考改革的深入，高校各种选拔类型越来越多，每一种选拔类型都是对于以分数为唯一录取评价指标的补充，也是高校行使招生自主权的直接体现。虽然高考“唯分数论”的桎梏被渐渐打破，但不可否认的是，高考分数作为评价指标虽然单一，也不足以反映出一个考生全面的综合素质，但是，它却是一个客观公正的评价指标。自主选拔、“三位一体”等以学科特长和综合评价指标为录取评价方式的改革，虽然能打破高考“唯分数论”的窠臼，鼓励了更多的考生发展个性和特色，提升自身综合素质，但是将其视为降分上大学的一种“捷径”的同样大有人在。而走“捷径”需要一定的财力支持和人脉基础，在农村地区和弱势阶层的学校基础教育条件已经非常不利的情况下，每一次的高考改革都使他们陷于更加不利的局面——例如，加试英语口语、增加面试考评，强调试题的灵活性、综合性和创新性等。面对考试内容的花样翻新，由于基础教育水平的薄弱，弱势阶层子弟在高考竞争中的表现日益孱弱和衰退。高考改革过程中，加强对高校招生自主权的监督与制约就显得尤为重要。综观全世界各国的考试制度，制度设计的核心理念都是公平竞争。即使这种制度的差异性是不可避免的，但是应该在制度公平的基础上去调和局部的差异性，只有这样，才能使改革的目的是更好地实现科学与公平，而不是相反。

（三）改革成功的评判标准

任何改革都不是一蹴而就的，如同多年来中国历经的所有改革进程一样，一部考试的历史，就是争论不断、屡废屡复的历史。现行的高考制度一直充满着各种尝试、改进甚至反复，即使一项考试命题的方式，也经历了分散→统一→再分散→再统一的变化过程。所以，评判这次恢复高考以来规模最大、涉及面最广、难度最艰巨的高考制度改革，仅在其落地一年后便认定成功还为时尚早。针对试点省市——浙江和上海参加2017 年高考考生的调查结果显示：在浙江省，出于兴趣选择选考科目占比超过70%，一定意义上实现了“学其所好，考其所长”的目标。但仍有超过25%的考生不是出于兴趣，而是基于认为自己能够较其他人取得更高分数。这说明，考生选考什么科目并不是出于兴趣特长或者高校的要求，而是出于功利和算计，这又在很大程度上违背了改革的初衷。任何一项改革，大到方向性把握，小到评价标准，都必须经过深思熟虑，因为富含资源分配色彩的高考选拔功能是如此强大，以至任何的一点变化都能对考生、学校，乃至整个社会产生重要影响。只有让时间和实践来检验改革的结果，同时对评价改革的内容、方法、认定研究，反复推敲，提升其信度和效度，才能使高等教育考试改革工作有效推进。