国内双城融合发展的典型案例分析及经验总结

雷雨(中共开封市委党校生态文明教研室)

■ 国内双城融合典型案例分析

（一）广佛同城化

广佛同城化指的是广东第一大城市广州和第三大城市佛山之间的融合一体化进程。其中广州是国际中心城市和国家中心城市，而佛山则属于位居全国前列的经济重镇，两市地理空间仅相距22公里，接壤边界200公里，自古风俗相近，唇齿相依。广佛同城化经历了一个从酝酿到签订协议再到深化合作的过程。2000年底，广佛两市就达成了建立热线联系机制的共识，提出建设广佛都市圈的构想；2003年到2005年，两市多次召开论坛和研讨会，围绕广佛区域合作及协调发展展开讨论，研究共建都市圈的思路。与此同时，和一体化推进相关的一系列项目也开始部署，在交通领域，两市新干线工程以及地铁项目开始建设，并实现了跨海大桥，高速公路的联通对接。而在民生领域也有诸多举措开始试行，2008年起，两市通行车辆实行年票制，可以互通互认。并且两市的电视频道也做出了调整，相互覆盖，全面升级。在前期的一系列项目部署落地之后，同城化的时机也已经成熟，2009年3月，广佛两市市长就签署了《广州市佛山市同城化建设合作协议》，在城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等四个方面进行对接，形成了“1+4”框架协议，这标志着广佛同城化正式启动建设。此后，随着方案的逐步实施，广佛两地的合作也全面铺开，并且逐渐地向纵深发展。

（二）西咸一体化

西咸一体化指的是同处关中平原腹地的古都西安和咸阳之间的一体化发展过程，它们都是关中城市群中的重要城市，直线距离仅为25公里，历史上曾经就是同一座城市。而在近些年的发展过程中，西咸两地的联系日益密切，在经济、社会、科教、文化等领域的合作也越来越广泛，这就为西咸一体化融城发展打下了良好基础。2002年西咸一体化拉开序幕，两市签订了经济一体化协议书，明确了规划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治的“八同”思路，并且要逐步实现城市一体化、经济一体化、交通一体化和环境一体化进程；2003年两市实现银行间资金结算同城化；2006年两地电话并网，属于一个地区；2009年国务院发布了《关中天水经济区发展规划》，提出要“加快推进西咸一体化建设，着力打造西安国际化大都市”；2014年国务院正式批复成立了西咸新区，它是我国第七个国家级新区；在2018年1月批复的《关中城市群发展规划》当中，西咸一体化被列为发展重点，受到了国家层面的权威支持。西咸一体化通过形成西安、咸阳大经济圈来打造西咸一体化经济圈，从而起到辐射周边小城镇，带动关中地区经济发展的作用。

■ 双城融合发展的特征及经验总结

广佛同城化和西咸一体化是目前国内起步较早且具有一定特色、取得一定成果的双城融合发展案例，通过对其主要做法进行总结，可以发现国内的双城融合过程主要呈现出以下发展特征：

（一）两个城市的综合实力相差较大

一般情况下，两个城市要融合发展，经济综合实力会存在一定差距。其中一城的体量较大，经济总量较高，土地、劳动力等资源要素的价格也相对较高，而另一城则属于欠发达区域，经济体量小，但各种资源要素的拥有量却比较丰富，可以为同城化提供价格较低的生产要素。就以上案例来看，广州市GDP全国排名第三，经济总量是佛山的两倍多，市区面积和人口均在佛山市的数倍以上，两市综合发展实力存在一定差距。而西安和咸阳的城区面积相差不大，但人口和经济总量却很悬殊，人均GDP和地均GDP西安均较大程度地高于咸阳市，两地综合发展实力呈现显著的“一强一弱”搭配格局。

（二）两个城市的地理空间距离较近

两个城市要融合发展为一个整体，区位问题是非常重要的，因为随着一体化进程的推进，两市资源要素的流通会更加频繁，这个过程会产生一系列成本，首先面临的就是要跨越空间和距离所耗费的时间成本和交通成本，两个地区如果空间距离较近，边界相连，道路相通，自然就更加容易到达，在进行人员交流和商贸往来的时候就会更加便捷和高效。比如广州市和佛山市相距22公里，西安市和咸阳市的空间距离为23公里，均属于区位相邻的地区，在这个基础之上，推进一体化就会更加有利，它是两地建立快捷交通的基础条件。目前，借助于轨道交通，广佛和西咸之间的通达时间仅需要10分钟左右，而且根据统计学方法进行经济联系量的测算可以发现，广佛和西咸之间基于空间距离和时间距离的经济联系量均较为紧密，这就为一体化发展提供了有利条件，因此可以认为，区位较近是融城两市的普遍特征。

（三）两个城市文化同根同源

文化是城市的基因和灵魂，是一个地区向前发展的根脉和传承所在，拥有相近的文化，相同的认知，是个体交流的基础。而在双城融合的过程当中，文化上的同根同源也非常重要，有了一脉相承的文化基因，两个城市便拥有了相同的记忆，相似的表达方式以及相近的价值追求，这就为双城一体化打下了坚实基础。比如，广州和佛山自古一家，历史上基本都属于南海、番禺两县，所以在文化上同根同源，易于相互认同。而西安和咸阳则同处关中平原腹地，曾是周、秦、汉、唐等13个王朝的首都或京畿重地，同属千年古城，拥有相同的历史文化积淀和民间风俗，便于进行融合发展。

（四）两个城市产业错位互补发展

两市在进行融合发展的过程当中，在产业布局上往往呈现出全面对接，互补发展的特征。一方面，两个城市一般处于产业发展的不同阶段，三大产业的占比差异较大，产业结构较为不同，这样便比较有利于融合后进行产业的分工和优化整合。例如，在广佛一体化过程中，广州的第三产业占比接近65%，而佛山的第二产业占比超过61%，这就说明了两市在二三产业的配置上可以实现错位发展，相互依托，从而实现整体上的提升。西安和咸阳的产业结构也较为互补，西安常年保持三二一的结构配比，而咸阳则属于二三一的产业结构，两市处于工业化的不同阶段，因而可以在产业提质增效上互通有无，错位发展。另一方面，同城化的两座城市应该拥有不同的主导产业分布。如果两地的主导产业布局雷同，则势必会形成同质化发展的趋势，其中实力较强或正在“长个”的城市具有极强的吸附能力，即产生“虹吸”效应，会迅速占领同质化的产业市场，造成不必要的资源浪费和无效竞争，所以两座城市一般会具有不同的主导产业，避免同质化竞争。比如，广佛两地在长期发展过程中就形成了“前店后厂”的模式，即广州主要发挥其商贸中心的职能，而佛山市则作为重要的手工业和制造业生产基地，为各大商铺提供产品，由此便形成了分工明确的产业布局。

（五）两个城市都先行搭建基础设施

区域一体，交通先行，围绕着交通一体化为先导的城市间的基础设施一体化建设，是双城融合发展的重要支撑。在国内外典型的区域一体化发展模式当中，基础设施领域的互联互通一般作为地区间资源流通的先行条件，对于促进城市间的融合发展起着基础性作用。在上述案例中，广佛两市的基础设施网络先行搭建并日臻完善，国道和高速公路的高密度对接使广佛两地的道路网形成规模，再加上铁路、城际列车以及地铁的开通，让广佛两地的居民可以有多种出行选择，家住广州在佛山上班或者家住佛山在广州上班的情况非常普遍，这就是交通一体，基础设施的搭建对于两地资源流通起着重要支撑作用。除此之外，广佛两地的信息宽带网络以及供水网络也进行了联通和搭建，方便两市的信息流通和资源共享。

（六）两个城市共同建设特别合作区

城市间的一体化融合发展，需要连接区和承载区进行改革创新和政策推广，由此就产生了一系列的特别合作区以及功能新区，它们是推进双城融合的前沿地带和重要增长极。在国内诸多的双城一体化案例中，大多都选择设立功能新区来推进一体化发展。比如西咸新区就是由陕西省政府牵头推动设立的功能新区，由西安和咸阳各自划出一些区域，组成一个由空港新城、沣东新城、秦汉新城、沣西新城以及泾河新城等不同功能分区构成的特别合作区，该区域属于国家级新区，由省政府成立专门的副省级管委会进行统一规划管理。功能新区的设立是推进一体化进程的重要承载区，两地通过划定特殊区域建立特别合作区，共同打造功能性新区，为双城一体化发展培育新的经济增长点。

（七）两个城市政府间进行战略合作

双城一体化是两个不同行政区域之间的融合一体化发展过程，涉及主体是两个不同的行政区，双方在经济发展、社会建设、文化传统、民生习俗等方面各为单元、自成体系，因而要进行一体化发展，从根本上来说，势必需要两市领导层级进行通力合作，互利共赢，形成战略联盟。一方面，成功的双城融合需要两市政府具备战略思维、创新意识和共赢观念，需要统筹地方间的合作，进行统一规划和引导，对合作中的细节进行具体地协商谈判，部署实施，以符合双方共同利益及一体化的整体利益为目标。要跳出局部竞争的短视思维，要勇于改革创新。另一方面，推动双城融合还需要地方政府间进行战略互动，必要的沟通协商可以解决信息不对称所造成的信任不充分问题，从而建立紧密信任的合作关系。比如，广佛两市就经常进行市长互访，开展“广佛区域合作与协调发展研讨会”“广州佛山区域合作发展论坛”等一系列交流活动，针对两市发展中的合作模式及关键问题展开协商交流，共同建设。事实证明，这些交流和磋商在广佛一体化推进的诸多关键时刻都发挥了巨大作用。