我国民事公益诉讼制度的经济法思考

2021-12-01邹强昆明理工大学法学院

品牌研究 2021年18期

文/邹强（昆明理工大学法学院）

一、问题的提出

2017年《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民诉法》）的修改，检察机关提起公益诉讼的制度建立起来，大量的损害公共利益的行为被制止并受到惩罚，很多久拖不决的问题、老百姓反映强烈的问题得到了妥善的解决，全社会保护公共利益的意识越来越强。但是同时，公益诉讼制度作为才设立不久的制度，在实践中存在很多的问题，如起诉难、举证难、鉴定难以及诉讼主体狭窄等问题严重阻碍了民事公益诉讼的发展，不利于维护社会秩序、经济秩序，也不利于社会经济的发展。

二、公共利益理论内涵

2012年修改的《民诉法》首次规定了民事公益诉讼制度，这就需要界定公共利益的范围，也即何为公共利益？由于公共利益本身的抽象性，至今尚未形成一个公认的权威概念，这也是导致现实中公共利益虚化、弱化、泛化的一个重要原因。[1]少数学者认为不存在独立的公共利益，绝大多数学者都认为存在公共利益，但是由于至今为止公共利益还没有一个公认的概念，因此我们只能通过总结公共利益的一些特征，来认识和界定公共利益。

第一，公共利益是一个相对概念，是特定时空的产物。[2]公共利益的内涵并不是一成不变的，需要在特定语境下、时空内去理解公共利益，而不可能超越历史阶段，给公共利益一个放之四海皆准的概念。第二，公共利益的表现形式多样，并且其内涵也是不断变化的。公共利益的内容涵盖十分广泛。公共利益是一种宪法规定的概念,属于“不确定的法律概念”。一方面，公共利益既可以表现为公共财产、公共设施、环境资源等物质利益，也可以表现为国防安全、社会秩序、公众隐私等抽象利益。但是究其实质，公共利益是那些关乎人类长远发展的根本性的整体利益。第三，公共利益的本质特征在于其具有非排他性、开放性。由于公共利益的这一特征，与具有明显的独享性的私益划分开来，但是也正是公共利益的开放性的特征，使得公共利益的边界很难把握，因此，公共利益弱化、公共利益侵犯个人利益等现象层出不穷。

三、我国民事公益诉讼制度存在的问题

（1）立法机制不完善。在大陆法系国家，有关民事公益诉讼的制度大部分都规定在《民诉法》之中，中国的民事公益诉讼制度也不例外，但是中国民事公益诉讼制度的问题在于：不完善的制度导致民事诉讼的相关规定仅在机构制度层面设计，这往往是一项倾向性原则的规定。[3]正是由于大多是倾向性原则的规定，可操作性比较差，使得民事公益诉讼制度难以发挥应有的作用。（2）现行法律规定模糊。例如《民诉法》第55条规定的“法律规定的机关和有关组织”具体是指哪些机关和组织？法律并没有给出明确的规定，使得本来十分狭窄的起诉主体更加难以向人民法院提起民事公益诉讼。（3）起诉主体范围狭窄。法律仅仅授予“法律规定的机关和有关组织”有权提起民事公益诉讼，公民个人被排除在外，面对中国这么大的国土面积，这么多的企业及人口，这么狭窄的起诉主体，非常不利于公共利益的保护。（4）诉讼成本巨大。就目前情况来看，环境公益诉讼的现状表现为起诉难、立案难、取证难、鉴定难。很多时候为了证明侵权损害结果的存在以及损害的大小，必须进行专业的鉴定，但是在环境公益诉讼中的鉴定费用，少则几十万元，多则上千万元，这让作为公益诉讼起诉人的有关组织难以负担，望而却步。经过笔者调查了解，某市检察机关提起的固废违法堆放污染环境案，仅鉴定评估费用一项就高达1000余万元，让原告方在先期支付时倍感压力，天价鉴定费也成为被告诉讼代理人群体群起而攻之的主要辩点。[4]（5）举证责任体系不健全。民事诉讼中秉承的是“谁主张，谁举证”，而原告在我国仅限于“法律规定的机关和有关组织”，相比较于诉讼中的被告，也即涉嫌侵害公共利益的人，在绝大多数情况下都是企业，被告方往往很强大，而且由于被告在很多时候具有获取信息的天然优势，这样的举证模式显然不利于民事公益诉讼目的的实现。（6）违法成本较低。除《消费者权益保护法》之外还没有引入“惩罚性赔偿制度”，这导致违法成本比较低，不利于公益诉讼的目标的实现。就环境公益诉讼而言，由于没有高额的惩罚性赔偿制度，促使很多企业在权衡利弊之后，选择铤而走险，采取污染环境的方式去获得高额的经济利益，就算被查处、被起诉，污染环境所获得的经济利益要远远高于因为污染环境而支付的罚款或者赔偿。

四、建议

（一）坚持党对公益诉讼工作的全面领导

党统揽全局、协调各方是做好各项工作的政治领导力量，是我们必须坚持和发扬的显著优势。[5]要想公益诉讼充分发挥保护公共利益的作用，需要政府有关部门、司法机关以及相关社会组织和单位的相互协作，才能形成巨大的合力。法律规定了机关和有关组织可以提起公益诉讼，但是仅仅依靠这些机关、组织，没有其他政府部门、企业乃至于个人的支持与配合，就很难及时发现侵害公共利益的行为，很难完成取证、专业技术咨询和损害鉴定等工作。因此，要做好这些工作，涉及很多部门和人员，需要这些部门或者人员团结合作，调动一切积极因素，最终形成巨大的合力。而要完成这么多部门和人员的动员，没有党的领导是万万不行的，此时就要坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

（二）完善相关立法，健全公益诉讼制度体系

立法机关要加快完善公益诉讼的立法，如检察机关的工作性质和法律地位及行为效力等需要法律进一步明确加以规定，如在诉讼程序上，公益诉讼与普通民事诉讼在很多方面都有不同，这就要求立法机关要进一步细化并完善公益诉讼的诉讼程序。检察机关、人民法院、行政机关以及有关社会组织之间在信息共享、工作协调等方面还缺乏及时有效的制度机制；还要做好民事公益诉讼、行政诉讼以及刑事诉讼的有效衔接，这些模式还没有以制度的形式确立起来，公益诉讼的作用不能充分发挥。所以，需要尽快完善相关立法，健全公益诉讼制度体系。

（三）扩大诉讼主体资格

面对众多的侵害公共利益的行为，法律规定的机关和组织难以应付，使得很多侵害公共利益的当事人逃脱了法律的制裁；这种状况非常不利于公共利益的保护，也与设立民事公益诉讼的目的背道而驰。从国外的情况来看，具有原告主体的资格除了检察机关，还有：公民个人、社会团体和专门的政府机关等。鉴于此，我国可以先赋予政府部门环保机关的诉讼主体资格。然后结合我国实际情况，慢慢探索赋予公民个人的诉讼主体资格，因为民事公益诉讼的目的在于保护公共利益，公共利益与我们每个人的利益息息相关，因此公益诉讼是全社会的职责。

（四）严格立案审查制度

在扩大诉讼主体资格之后，特别是赋予公民的诉讼主体资格之后，要防止诉讼主体突然扩大导致的“诉讼爆炸”，严重占用并消耗司法资源。为此，可以设立公益诉讼案件审查委员会，对起诉到法院的案件进行初步的审查，不符合条件的就不予立案。

（五）提高检察机关办理公益诉讼案件的能力

从现行法律来看，检察机关是民事公益诉讼中的主导和保障，因此切实提高检察机关办理公益诉讼案件的能力显得非常重要。公益诉讼对于检察机关来说，是一个比较新的职责，从发现案件线索到立案调查，最后再到判决的执行监督，都是不同于检察机关的其他职责的，因此民事公益诉讼对于检察机关来说是一项比较复杂、综合性很强的工作，这对检察官的办案能力和专业素质的要求就非常之高。有鉴于此，需要多措并举，如通过举办讲座、培训等方式切实提高办案人员的能力和素质；此外，也要实现检察机关的多个机关联动的工作模式，为检察官办理公益诉讼案件提供必要的便利。

（六）举证责任倒置

正如前文所述，由于证明侵害公共利益的证明责任在原告，而对于在很多时候具有获取信息的天然优势并且往往比较强大的被告，“谁主张，谁举证”的举证责任显然不利于公共利益的保护。因此对于相对比较弱的原告，法律需要给予特别的关注，为弱势群体提供庇护，这样才能真正地做到平等对抗。采取举证责任倒置可以有效降低原告举证的难度，提升原告的胜诉可能性，这对于保护公共利益是非常有利的。

（七）建立民事公益诉讼费用缓、减、免制度，并设立专项基金库

面对民事公益诉讼成本高的情况，在扩大原告主体资格的情况下，检察机关提起民事公益诉讼的诉讼费用是由财政承担的，其他组织和个人提起民事公益诉讼可能存在难以负担高额诉讼费的情况，那么可以尝试建立民事公益诉讼费用的“缓交”“减交”或“免交”等制度，切实保障原告的诉权，而不能因为诉讼费用而将原告拒之门外。昆明市已经树立了好的榜样，我国其他地区可以借鉴昆明的做法，消除公益诉讼起诉人因诉讼费过高而无法起诉、导致败诉等的问题。