以品牌意识促进老年友好型城市建设——以京津冀为例

文/乌兰图雅（天津社会科学院 东北亚研究所）

人口老龄化所引发的人口结构、经济活力、城市管理等全面变革，对政府的城市规划形成挑战。目前，我国也持续面临人口老龄化的压力，亟待通过改革创新，完善城市品牌计划，建立老年友好型城市，为老年人提供舒适、健康的生活环境，让老年人可以安享晚年，也是为我国老龄化社会做好充分的准备。

一、老年友好型城市发展的必要性

国际上围绕城市化与老龄化问题，“老年友好型城市”的提出，最早可以追溯到2005年，由联合国世界老年学会提出，主要目的是应对不断老龄化的社会现状，为了更好地创造一个新型的社会状态。世卫组织在2007年发表的《全球老年友好型城市建设指南》提出，通过老年友好型城市的建设，可以减少各种老龄化城市出现的问题，可以改善老年人的生活品质，提升城市的包容性和可达性（消除各种物质与非物质上的障碍）的城市环境，从而促进积极老龄化。2010年，世卫组织启动“全球老年友好型城市网络”活动，以网络为基础，构建全球化的城市网络，帮助全球各个城市建立老年友好型城市。该项目已覆盖22个国家的145个城市，中国上海也参与其中。

在世卫组织的呼吁下，我国也日益关注老年友好型城市的建设，并制定了一系列规划方案。2011年，我国颁布《老龄事业发展“十二五”规划》，对于老年友好型城市的建设要求进行明确，为了更好地推动老年友好型城市的建设，特别编制了相关的建设指南，为建设老年有效性城市提供示范和指导作用。2016年，进一步制定了《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》。这些政策的制定，不仅明确了积极老龄化理论的内涵，也推动了老年友好型城市的建设。

当前，我国人口老龄化问题日益严重。根据第七次全国人口普查，我国60岁及以上人口为26402万人，占总人口的18.70%。我国已处于老龄社会的初期，但卫生资源配置及利用的均衡性还存在一定问题，养老储备严重不足，且缺乏有备而老的意识。随着我国老龄人口的迅猛增长，更有必要大力推进老年友好型城市建设。我国已经进入到老龄社会，并不断加重，届时，赡养老人大多为独生子女家庭，负担会徒然加重。随着老龄人口健康状况与消费能力的下降，将出现劳动人口不足与养老成本上升，阻碍社会经济的健康发展。因此，我们必须未雨绸缪，积极构建老年友好型社会。

二、国外老年友好型城市发展概况

老龄化是全球城市面临的普遍性问题，国外一些城市在应对这一问题上，较早开展了实践，也取得了一定的成果，其相关项目与行动方案具有一定参考价值。

美国采取的是以市场化运营为核心的模式。以纽约为例，2015年纽约市政府制定了名为《一个纽约：规划更富强和公正的纽约》的规划方案，其中提出了“老年人友好”的规划措施。其主要内容包括，通过政府补贴发展居家养老的适老性住宅建设，增加健康和福利设施支持老年人的独立生活，为健康的老年人提供就业机会增加收入，提供老年友好的公共空间，减轻老年人的社会孤立感，避免与社会脱节等。美国比较侧重细化住房与住宅的规划方面，除适老性住宅外，还建立了退休社区、退休公寓、持续照料社区、集合住宅等居住体系。

欧洲较为侧重完善社会福利制度。在英国，如伦敦、曼彻斯特、爱丁堡等城市的设计多以“终生社区”为原则，即通过改造城市环境，建立“终生居所”，开展社区服务，以满足养老需求。曼彻斯特市于2010年加入全球老年友好型城市网络，通过老年人与当地营利、非营利机构建立合作伙伴关系，采取多样化的策略，提高当地老年人的生活质量。法国则提倡“共同居住，健康老化”的理念，促进老年人的身体健康、疾病预防，鼓励老年人增加社会参与度，提高个人生活质量等。法国政府还通过对老年友好城市的认证来提高国民对其重要性的认识。

东亚地区主要以多代共居和社区居家为主要模式。日本进入老龄化社会时间很久了，因此日本应对老龄化社会的经验教训可以为我们提供非常好的借鉴。为了应对老龄化，日本采取了若干策略。特别是首都东京，2020年老年人口数量为311.1万人,80岁以上的人口超过百万人，尤为严峻。为此，东京都在《东京都长期愿景》中，提出将老龄化应对融入整个城市规划中，并制定了多个城市战略。主要包括：推进老年人就业、修建满足超高龄社会需求的无障碍化的公共设施和环境，打造老年人可以安心生活的区域社会，改善老年人的居住条件，健全居家医疗、急救医疗以及护理制度等。同时，由于东京地区的高龄化人口中有很多是单身独居的老人，所以还为超高龄老人设立了特别养护老人之家、认知症高龄老人设施等。

韩国自2009年进入老龄化社会以来，围绕老龄化问题，一方面重视康养机构布局的科学合理性和机构运营的本地化，已经建立起完整的康养产业链。

另一方面，更注重老年人社会价值地再实现。首尔通过增加老年人参加社会经济活动以及休闲活动的机会，扩大老龄增值服务体系和世代和谐空间，不仅着力于老年人的基本生存保障，还努力挖掘老龄社会新的发展机会。

综观国外老年友好型城市发展情况，在应对老龄化的对策上，主要集中在居住空间、社区设施、医疗护理、高龄就业、社会援助等方面，不同地区的国家和城市又因生活文化习惯的不同而各有侧重。

三、京津冀地区老年友好型城市发展现状

2009年，我国开始以齐齐哈尔、营口、青岛、南京、上海、湖州等城区为试点，启动并建设老年友好型城市。此后又增加了上海浦东新区、南京鼓楼区等城市地区。齐齐哈尔在2011年被世卫组织认定为老年友好型城市网络成员城市。近年来，京津冀地区汲取上述试点城区的经验，不断探索、创新，推进老年友好型城市的建设。

2015年11月，京津冀三地签订民政事业协同发展合作框架协议，以天津武清养老中心，河北高碑店养老项目以及河北三河燕达国际健康成为试点单位，共同建设老年友好型城市。

2016年6月，京津冀三地签署《京津冀养老工作协同发展合作协议》，提出了创新发展的新格局，使得养老问题可以得到有效的解决。2017年11月，京津冀三地联合印发《关于增设京津冀养老服务协同发展试点机构的通知》，新增了6家养老机构，成为老年友好型城市建设试点单位。

2020年12月，北京市在对“‘十三五’总结，‘十四五’展望”系列主题发布会上提出，北京市将在2025年建成国际一流和谐宜居城市，与京津冀协同发展相协调的老年友好型城市。同时，京津冀三地共同开展了养老相关的政策研究，并制定了一系列配套扶持政策。然而，在老年友好型城市建设中，京津冀三地仍面临着老龄人口压力与养老形势严峻等各种问题。

和君健康养老研究中心在2018年发表的《2018年京津冀养老服务市场报告》中表明，京津冀三地的老龄化总体水平要高于全国。截至2019年底，北京市常住老年人口占常住人口总数的17.2%，预计2025年将进入中度人口老龄化时期。天津市户籍人口中60岁以上的老年人占全市户籍人口比例的24.14%，已进入人口老龄化加速期。河北省60岁及60岁以上老人占全省人数的五分之一，已经进入了中度老龄化社会。

截至2020年11月，北京市养老机构与养老中心共544家，床位10.7万张。按照国际标准，老年人口的5%需要机构养老，那么北京至少存在将近8万张床位的缺口，并且床位需求还在不断增加。北京地区养老床位不仅存在供需矛盾，优质养老床位排队等候现象也非常严重。

与此相对，京津冀非城市中心的一般床位闲置率高，吸引力差，养老资源分布不均衡。同时，京津冀地区目前的养老机构主要以健康老年人为对象，而一些生活无法自理、患有慢行疾病等非健康状态的老年人，无法实现“医养同步”。

此外，针对老年人需求的城市空间和城市服务明显不足，住房质量、城市交通、绿地空间、公共设施、社区服务、医疗护理等因素一定程度上限制了老年人独立生活的能力与生活质量。

四、以城市品牌战略规划促进老年友好型城市建设的对策与建议

随着京津冀一体化，为平衡养老资源、缓解养老压力，协同养老模式逐渐成为未来的发展趋势。2020年4月，国家发改委正式批复在天津建设中日（天津）健康产业发展合作示范区，这不仅为天津迎来了发展养老产业的历史机遇，也开启了天津与日本地方间开展养老合作的新篇章。

前述国外城市建设老年友好型城市的经验表明，老龄社会的规划是社会整体性的规划，是与整个城市规划密切相关的。因此，围绕康养产业，参考国外的典型城市案例，结合我国特别是京津冀三地的实际情况，探索如何构建和实施城市品牌战略规划，提出以下对策建议。

第一，构建和实施城市品牌战略规划，将老年友好型城市规划融入城市交流发展理念中。在过去的30年间，西方及东亚发达国家对于老年友好型城市的建设从理论和实践层面都取得了一定进展。因此，可以通过城市品牌战略规划与实施的交流，考察国外城市的各种不同角度的老年友好行动方案，汲取经验，并结合我国国情，打造适合我国老年人的城市规划方案。

第二，京津冀可通过参与世卫组织启动的“全球老年友好型城市网络”等国际活动，增加城市之间的互相交流与合作的机会，并利用世卫组织提供的一系列评价指标来衡量自身的老年友好型城市的建设进度。

第三，扩大京津冀城市间的交流，以实现天津与河北承接首都的养老功能。特别是天津地区要充分利用已经打响的品牌——“中日（天津）健康产业发展合作示范区”为重要契机，建设达到国际水平的高端老年友好城市，构建老年健康服务体系。进而，为提高京津冀城市养老健康产业的发展水平，深入调研康养产业发展经验丰富的日本、韩国等国家的相关机构及其运用机制，与之建立深入的合作关系，如建立中日、中韩合作养老健康示范园区试点等。

第四，京津冀养老服务协调发展，使得三地的医疗保险可以实现通用，办理手续简单操作，从而使得老人异地看病更加方便。适当平衡三地医疗资源，科学配置养老资源，通过组织老年人跨城市考察交流，促进人们的养老思想转变。

第五，推动京津冀城市间老年宜居社区建设的交流。从老年人需求出发，结合地区和城市的基础环境、社会文化环境、社会支持，以及老年人经济收入等实情，构建和不断完善满足物质性和社会性的老年友好型城市。积极推动京津冀城市间推进方便老年人的智慧社区建设的交流与互动，如建立和完善安全的交通环境系统、适老化的照明与标识系统、口袋公园等多元交流空间、适老化的休闲锻炼场所等方面，在发展社区试点的基础上逐步推广。