审查起诉阶段《监察法》与《刑事诉讼法》衔接问题研究

卢少锋,张玮智

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

一、审查起诉阶段《监察法》与《刑事诉讼法》衔接存在的问题

(一)监察案件缺乏必要刑事立案程序

刑事立案程序是我国刑事诉讼程序启动运行的重要标志。没有经过立案程序，刑事诉讼活动就无法开展。然而，《监察法》和《刑事诉讼法》对监察机关向检察机关移送案件时是否需要进行刑事立案这一问题并没有进行详细的规定。针对这一问题，国家监察委员会在解释立法原意的汇编中明确指出：对于监察机关移送检察机关的案件，检察机关应当作为国家公诉机关进行审查进而提起公诉，检察机关不需要进行立案[1]。在司法实务中，各地检察机关也都按照此释义的要求，对监察委员会移送的案件没有办理刑事立案手续。司法实践中，检察机关工作人员认为监察机关在依照《监察法》对职务犯罪案件进行调查前就按照《监察法》的要求履行了立案程序；且根据《监察法》的规定，监察机关在移送审查起诉时对证据的要求和标准均要与刑事审判的标准相一致。这样的标准远远高于《刑事诉讼法》中的立案标准。至此，检察机关工作人员认为在监察机关立案调查之后再由检察机关进行刑事立案，明显多此一举。实务界基于这种认识，在实践中都会按照接收公安机关移送案件的做法来接收监察机关移送的案件。

刑事立案是刑事诉讼必不可少的一项程序活动。只有在进行了刑事立案之后，刑事诉讼才能够正式开始。从法理上讲，一个刑事案件如果不经过刑事立案，那么该案件就无法成立。只有在经历了刑事立案之后，随后的移送审查起诉、退回补充侦查等刑事诉讼活动才有对应的目标。换句话说，刑事立案存在的最大意义就是为此后的各种诉讼活动提供开始的时间节点以及相关活动的合法性支持[2]。监察机关的调查活动以监察立案为前提。根据《监察法》对监察立案的规定，监察立案适用的范围明显要大于刑事诉讼立案适用的范围且两者有着本质的区别。首先，监察立案的对象并不一定触犯刑事法律。监察立案调查的对象不单单指向犯罪行为还包括违法行为。其次，如果仅仅以监察机关移送案件时的证据标准高于刑事立案标准为由，将监察立案等同于刑事立案是不适当的。最后，监察立案主要是针对个人，即所谓的按人立案。监察立案不能等同于刑事立案，不能简单地将两者划等号。

(二)退回补充侦查阶段强制措施适用的规定不明

《监察法》和《刑事诉讼法》都要求检察机关在处理监察机关移送的案件时，如果发现需要补充证据或者核对问题时，应当将案件退至监察机关，监察机关应进行补充调查，且退回补充调查的行为不得超过两次。

司法实践中，案件进入审查起诉阶段，检察机关在接收案件之后对被调查人采取刑事强制措施，被调查人变为了犯罪嫌疑人，原来的监察留置措施变为了刑事强制措施。如果此时需要退回补充调查，则原来的刑事强制措施不变。但是，监察机关不是司法机关，其在调查阶段不受《刑事诉讼法》的制约，也没有刑事羁押的权力。这样的独特地位使得监察机关无法像之前公安机关与检察机关之间履行退回补充侦查程序那样直接办理一个换押手续即可。事实上，监察机关也无法成为办理换押手续的主体，因为它没有真正意义上的刑事羁押场所。

《立法法》规定，只有法律才能够规制限定人身自由的强制措施。因此，关于退回补充调查期间对相关人员的司法羁押时间的延长或者变更只能够由《监察法》或者《刑事诉讼法》规定[3]。但是，《监察法》《刑事诉讼法》对此并没有明确规定。

(三)监察案件证据转化适用规定不合理

《监察法》和《刑事诉讼法》对证明标准和证据种类的规定基本一致，监察案件所移送的证据可以直接在刑事诉讼中作为证据采用。但是，在具体运用中还存在一些问题。

首先，关于监察机关在调查阶段收集到的证据的转化问题。《监察法》关于刑事诉讼证据转化的规定，在《刑事诉讼法》中并没有直接体现。根据《刑事诉讼法》的规定，行政机关收集的实物证据可以在刑事诉讼中使用。但是，监察机关不是行政机关，这就造成了如下窘境：定罪量刑的证据是《刑事诉讼法》中规定的证据，但是监察机关既不是司法机关又不是行政机关，其收集的证据在《刑事诉讼法》中并没有规定如何转化，也更谈不上规定如何使用。很显然，仅仅在《监察法》中规定证据的转化是不完备的。其次，关于非法证据的排除，虽然在《监察法》中有所体现，但是却没有明确规定如何进行非法证据排除。最后，关于证据及相关材料移送问题上也存在着一些瑕疵。《监察法》规定，监察机关的调查人员在收集证据时，应当通过录音录像的手段记录全过程，并将相关录音录像留底备查。但是，《监察法》只是要求将录音录像留底备查，而并不是将相关的内容随着监察案件全部材料移送到检察机关。证明调查人员取证过程合法性的录音录像并没有一并移送到检察机关，这不利于非法证据排除工作的正常进行。

二、审查起诉阶段《监察法》与《刑事诉讼法》衔接问题的解决办法

(一)建立监察案件的立案程序

根据《刑事诉讼法》对监察案件审查起诉的规定，监察案件移送检察机关之后便直接进入了审查起诉的环节。从刑事诉讼启动模式这一宏观角度来看，没有刑事立案便没有所谓的犯罪嫌疑人，也不会有审查起诉环节。我国的刑事诉讼立案制度的核心理念之一就是致力于防止侦查机关滥用权力。只有进行了刑事立案才能对其相应之侦查行为实现司法控制。如果没有刑事立案程序，《刑事诉讼法》规定的相关侦查阶段、审查起诉阶段对犯罪嫌疑人的权利保障就无从谈起。除此之外，增加监察案件刑事立案制度也是维护法制统一的必然要求。但是，结合当下的司法实务，监察机关移送案件的标准确实高于刑事立案的标准，如果完全按照《刑事诉讼法》规定的刑事立案程序又有浪费司法资源之嫌。因此，笔者倾向于增设一个针对监察案件特有的简易的刑事立案程序。此处的刑事立案程序应以形式审查为主要内容，包括对案件管辖问题、司法文书、证据材料等内容。

(二)建立退回补充侦查阶段监察案件的换押制度

之所以会出现在退回补充调查阶段强制措施衔接问题，就是因为监察机关的调查行为与刑事诉讼程序是对立分开的。指导文件所采取的做法，仅仅是把人留在看守所，相关的案件材料由监察机关拿回去继续进行调查。如果需要讯问被调查人，监察机关再到看守所讯问即可[4]。这样的做法完全是为了方便监察机关进行退回补充调查。那么此时，羁押在看守所的被调查人(从退回补充调查上来讲他的身份为被调查人，从被决定刑事羁押的主体和被羁押的场所来看他是犯罪嫌疑人)的身份就变得无法确定[5]。在无法确定其身份的情况下，其羁押期限该如何计算，其应有的人权该如何保证。这都是我们需要进一步思考的问题。

在此，我们可以参照公安机关同检察机关在审查起诉阶段的操作模式，同样采取相类似的换押模式，不过此处的换押模式并不等同于公安机关的换押[6]。事实上，还是需要把案件退回到监察机关，同时把被调查人也退回监察机关。也就是说，整个案件完全回到《监察法》调整的监察调查环节。相关案件由监察机关人员继续调查，同时还需要决定是否继续对相关被调查人员采取留置或者其他措施。此时采取的措施，还应当符合《监察法》对退回补充调查时间期限的规定。为了确保上述换押模式的有效运行，可以更多地由检察机关自行侦查，监察机关予以配合。

(三)明确监察案件证据的转化和适用规则

增加《刑事诉讼法》对监察机关调查活动所取得的证据适用的规定，允许监察机关在调查过程中取得的实物证据和言词证据均能成为刑事诉讼中的证据。但是，由于言辞证据具有不确定性和易反复性，并非所有的言词证据都能成为刑事诉讼中的证据。具体而言，监察立案前的言词证据不得直接作为刑事诉讼中的证据使用，而在监察机关立案后调查人员所取得的言词证据，则可以直接作为刑事诉讼中的证据使用[7]。

明确监察案件非法证据排除的规定。笔者认为，监察案件中的非法证据排除规则应当与一般刑事案件的非法证据排除规则相一致，因为既然《监察法》对证据收集的要求已经达到了刑事审判的标准，那么其关于非法证据排除的规则也应当与刑事审判时对证据的排除标准相一致。

要求监察机关在向检察机关移送案件时附带移送证明取证过程的录音和录像。现行的留存备查规定，使得检察机关在审查证据时遇到了一些障碍。只有改变这一规定，要求监察机关在移送案件时将相关录音录像一并移送，检察机关才能更好完成审查起诉工作。