黄河流域生态保护立法：模式、原则及体系构建

郭玉川

(华北水利水电大学 法学院,河南 郑州 450046)

在建设社会主义法治国家的背景下，我们更应该加强黄河流域生态环境保护方面的立法工作，使黄河流域生态环境保护方方面面的工作有法可循[1]。但目前我国相关立法却远远不能满足现实需要，特别是在立法的系统性、整体性、协调性方面还存在较多问题，需要通过进一步立法加以解决，实现依法治河，依法兴水，依法保护黄河流域生态环境[2]。

一、黄河流域生态保护立法的模式选择

黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南及山东9省(自治区)。各个省(自治区)经济发展程度不同，生态状况不一，而且因为分别处于黄河的上、中、下游，所以各自需要重点解决的生态问题并不一致，利益诉求也有差别。因此，需要设计一个科学合理的立法模式，保证黄河流域生态保护的法律法规既协调统一，又能契合各省的实际情况，解决具体问题。

根据参与立法的主体不同，黄河流域生态保护立法有三种立法模式可以选择。第一种是中央立法模式，即先由全国人大常委会制定黄河流域生态保护的法律，然后由国务院制定相应的行政法规，再由生态环境保护部、水利部等制定部门规章，保障法律的实施。这种立法模式的优点是效力层次和权威性高，不受地方利益影响。但其缺陷也很明显，即其只能适用于一些事关全局的重要问题的立法工作。流域内不同地区都有自己的特殊情况，如果所有事项都采取这种模式，可能实际效果并不理想。而且，如果事无巨细，所有问题都由中央进行立法也不现实。第二种是地方立法模式。这种模式又可分两种情况。第一种情况是有关立法事项完全由各地自行根据实际需要制定。这种方式虽然有其优点，如灵活且能因地制宜地制定出更具针对性的法律规范，但可能会出现过分重视本地利益，而忽视其他地方及整体利益的情形。第二种情况是沿黄各省(自治区)建立黄河流域生态保护联席会议制度，各省(自治区)针对黄河流域生态保护方面的问题通过联席会议进行沟通和协调，形成一致意见后，再由各个省(自治区)制定有关的地方性法规。但这种模式的缺点是效率较低。因为各个地方的利益诉求不完全相同，相互的争执是难免的，在很多时候很难达成一致意见。即使达成，也浪费了太多的时间和精力。第三种是综合立法模式。对黄河流域生态保护问题中全局性、重要的事项由中央立法；而对一些地方性、次要的问题，不适合中央立法的事项由各地根据自己的具体情况，在不违背国家法律法规的基础上自行制定。如果该事项影响到上下游其他地区利益，需和其他省(自治区)充分协商后制定。

上述前两种模式虽然都有其优点，但也都存在不足之处，不能适用于黄河流域生态保护立法的所有情况。第三种模式兼采二者之长，根据需要由中央和地方分别立法，比较灵活，能适应黄河流域生态保护立法的需要。因此，黄河流域生态保护立法宜采用这种模式。

二、黄河流域生态保护立法的基本原则

(一)经济、社会和生态环境协调发展原则

我国传统文化一贯强调“万物和谐”“天人合一”的理念。习近平主席在联合国生物多样性峰会上的讲话又赋予其新的内涵，使其更具时代特色，更具有生命力。随着人类科学技术的不断发展，人类的活动范围不断扩大，对自然的开发、利用越来越深入，影响越来越大。如果人类不对自己的行为进行理性约束，对自然进行有序开发，就会破坏人与其他生物之间、生物与自然环境之间、人与自然之间的和谐关系，就会受到大自然的反噬。目前，很多生物濒临灭绝、一些地方自然环境恶化，这都是人类无序开发利用自然资源，不注重保护环境导致的恶果。生态环境的恶化也同时限制了经济的进一步发展。黄河流经的地区，特别是中西部地区，经济相对不发达，面临着发展经济的迫切需要。在我国经济社会发展的新的历史时期，习近平主席提出了黄河流域生态保护和高质量发展的战略。推动这一战略贯彻落实，实现黄河流域的快速发展，就要求我们不能再走先污染、后治理的老路，需要把黄河流域的生态保护放在与经济发展同等重要的地位，不能为了经济发展而牺牲生态环境，要把是否有利于保护黄河流域的生态环境作为衡量相关政策、措施是否正确、可行的尺子。我们追求的经济发展，应该是健康的、整体的发展，并非局部的、以破坏环境、浪费资源为代价的发展。从本质上看，生态保护与经济发展之间不是对立的关系，而是相互促进、相互支持的关系。绿水青山就是金山银山，好的生态环境有利于经济的发展。同时，经济发展好了，更有利于对生态环境保护的投入，更有利于生态环境的改善。

(二)政府、市场、公众共同参与原则

仅靠政府的力量是无法完成黄河流域生态环境保护这一宏伟目标的，环境保护需要全社会的共同参与，需要借助市场的力量，利用人们的利益诉求去进行建设。也就是说，需要通过黄河流域生态环境保护方面的法律法规建设，形成政府行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制相结合的综合调整机制[3]。

在进行黄河流域生态保护立法时，一是要注意发挥政府的主导作用，通过政府的宏观调控和组织协调，为黄河流域的生态环境保护提供组织和机制保障。二是要充分发挥市场机制作用。一些人之所以破坏生态环境、浪费资源，是因为这会给他们带来经济方面或其他方面的利益。如果保护生态环境、节约资源也会带来、甚至带来更大的利益，而破坏生态环境、浪费资源带来的是损失的话，那么人们就会积极地去保护环境、节约资源，而不去破坏生态环境。三是应鼓励社会公众参与黄河流域生态环境保护工作。生态环境的改善是为了人民，人民群众的支持和参与也是这项工作最终取得成功的保障。

(三)依靠科学技术保护生态环境原则

这一原则的基本涵义是：树立万物和谐相处的理念，遵循生态规律和社会经济规律，依靠科学技术保护生态环境。遵循生态规律是指在黄河流域生态环境保护中，注意资源环境的自然属性、生态联系、承载能力和环境容量，不做违背生态规律的事情。在城市建设规划和经济发展布局时，应充分考虑环境的承受能力。沿黄各省(自治区)要根据本地区环境资源状况、环境容量和城市功能，合理确定城市规模，调整优化城市经济结构和产业布局。遵循社会经济规律，是指从本地的经济基础、政治条件、民族传统、文化历史等出发，按照市场经济规律办事。要深刻认识科学技术对生态环境保护的重大作用，依靠科学技术，不断提高生态环境保护的建设水平和管理水平[3]。

(四)坚持流域管理原则

流域是内部具有极高关联度、具有整体性的特殊区域。区域内的河流、林木、草原、土地等要素联系密切，干流、支流之间，上游、中游、下游之间相互影响、相互制约。一个方面、一个地区的问题处理好了，但其他方面、其他地区措施没跟上，处理得不好，就会影响整体的效果。因此，在进行黄河流域生态环境保护立法时必须坚持流域管理原则。在立法时从流域整体的高度进行制度设计，在管理体制上设立跨地区的管理机构，避免出现局部利益冲击流域整体利益的情形。在尊重生态环境自身规律的基础上，综合施策，系统管理，实现流域内生态环境的逐步优化。

三、黄河流域生态保护立法的体系构建

黄河流域的生态保护是一个系统工程，需要中央及流域内各地区协调推进，而不能各自为政，标准不一。因此，在进行相关立法时应该在中央制定国家层面法律法规的基础上，发挥地方积极性，制定地方性法规，形成完备的黄河流域生态保护法律法规体系。

(一)关于黄河流域生态保护的中央立法

第一，黄河流域生态立法应以《宪法》和《环境保护法》为指导。《宪法》是国家根本大法，其内容包含了生态环境保护方面的规定。《宪法》序言明确规定要推动包括生态文明在内的“五大文明”协调发展；第9条规定，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源；第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。这些规定是制定生态环境保护法律法规的基础。1989年12月26日，全国人大常委会审议通过《环境保护法》，并于2014年4月24日进行了修订。《环境保护法》是我国生态环境保护的基本法律，在制定黄河流域生态保护法律法规时应将其作为指导。

第二，将《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《防洪法》等作为制定黄河流域生态保护法律法规的直接法律依据。上述法律与黄河生态治理密切相关，在制定相关法律法规时应保持与上述法律的协调和统一。在一定意义上讲，黄河流域生态保护立法是上述法律的具体化和综合化。这些法律适用于全国范围，因此相关规定一般比较原则，在制定黄河流域生态保护法律法规时，要结合黄河流域的特殊情况，进一步细化、具体化，使其更具针对性和有效性。同时，上述法律一般针对的是水生态保护的某一方面的问题，在制定黄河流域生态保护法律法规时，应将涉及黄河流域生态保护的各方面问题统一规范，以防出现不同法律规范之间的矛盾和冲突，影响法律的实施效果。

第三，由全国人民代表大会常务委员会制定专门的《黄河法》，明确规定黄河的流域管理体制、黄河流域的规划、生态保护和修复、污染防治等问题[4]。黄河流域的生态保护问题涉及沿黄各省(自治区)，必须有一个适用于各地区、调整各方利益、效力层次较高的法律来调整流域内的生态环境保护问题。由全国人大常委会制定，既可以消除地方保护主义的影响，立足于全局的高度确定中央政府、流域内各级政府、企事业单位、公民的权利和义务，又能防止不同的法律法规之间出现冲突而影响实施效果。

第四，由国务院组织生态环境部、水利部及相关部门，制定《黄河法实施细则》，保障《黄河法》的贯彻落实。

第五，由国务院生态环境主管部门制定统一的黄河流域生态环境标准。用统一的标准考核、评价流域内各地区的生态环境保护工作。

(二)关于黄河流域生态保护的地方立法

1.制定和完善规范水、土地等资源开发利用的地方性法规

黄河流域水资源十分紧缺。在地方立法时，必须对“水”的问题进行全面、系统规范。首先，通过地方立法，加大流域内节约用水工作力度。其一，大力推广节水器具的使用。目前，家庭节水器具的使用率还不高。如果多数家庭都能安装节水器具，可节约的水量是惊人的。其二，根据用途的不同，规定使用不同标准的水，比如绿化用水，长期以来使用的多是可饮用水。其实，用循环水就能满足需要，而不应该去用自来水或者抽取地下水。其三，对水费的价格进行规范，对不同的用水主体规定不同的水费价格，从而限制一些浪费水资源严重的行业的发展；同时，可以规定用水的累进加价收费制度。其次，要通过流域内地方立法，建立起科学、高效的水资源管理体制。目前，我国的水资源管理工作由水利、城建、环保等多个部门分头管理，政出多门的弊端是显而易见的。应通过立法将水资源管理的权限统一为一个部门行使，保证责、权、利三者的统一。

土地是人类生存发展的物质前提，是社会、经济运行的物质载体。随着我国城市化、工业化进程的加快，城市规模越来越大，对建设用地的需要急速膨胀。一些地方出现了未批先建、侵占耕地“红线”等现象，这就造成了城市发展用地与保护耕地之间的巨大矛盾[5]。这也是黄河流域城市发展面临的一个迫切需要解决的问题，解决这一问题时需要考虑多方面的因素。一方面，要保证流域内城市化建设的需要，促进当地经济发展。黄河流域城市化水平相对不高，而城市化建设是带动地方经济发展的重要抓手。同时，城市化本身也有利于资源的高效利用，也有利于包括土地在内的资源的节约。另一方面，在进行城市建设时不能以牺牲生态环境为代价进行城市规划和建设。要有效控制城市的用地规模和盲目扩张，注意城市土地节约与集约利用。因此，黄河流域各地方应针对土地的开发和利用制定专门的地方性法规，对土地进行整体性的规划，哪些土地可以开发，哪些土地不能开发，都应有一个明确的规定。

2.制定和完善生态环境污染防治的地方性法规

在制定和完善生态环境污染防治的地方性法律法规时，需要注意以下几个问题：第一，在制度设计时应重视利用经济手段引导人们的行为。在很多情况下，环境污染问题是一个经济问题，污染环境能给污染者带来经济上的好处，而保护环境需要其支付相应的成本和费用。因此，应该通过税收、财政、金融等手段，使污染者付出高昂的成本，而治理污染、保护环境者能获得利益。这样就能使大家自觉、主动地保护生态环境。第二，进一步扩大排污收费的范围。现在，国家层面以及各地已有关于水污染、大气污染、固体废物、噪声的处罚规定，但尚缺乏关于光污染、电磁辐射的处罚规定。这类污染对人类和环境的危害也较大，应纳入污染处罚的范围。第三，制定环境污染防治工作方面的程序性法规。程序性法规能保障实体法规定的权利和义务得以实现。但在生态环境立法方面重实体轻程序的现象比较普遍，影响了相关法律的实际执行效果，需要进一步改进完善。

水是流域的灵魂和核心问题，黄河流域的水资源污染也比较严重，这里特别强调对水污染的防治工作。在对水源进行立法保护时，不仅要保护城市水源，也要注意保护农村水源；不仅要防治地表水的污染，也要防治地下水的污染。在完善水污染防治地方立法时，应加强制度创新，进一步完善污染治理收费机制，根据污染者付费的原则，全面开征城镇污水、垃圾处理费，逐步提高收费标准，使其能够补偿运营成本，得到合理的投资回报。建立污染治理市场化运营机制，深化城镇污水处理管理体制改革。实行政企分开、政事分开、特许经营，将污染治理设施建设和运行推向市场，引入竞争机制。

3.制定和完善黄河流域生态环境补偿的地方性法规

由于黄河中上游地区植被覆盖率低，水土流失严重。为解决这一问题，就必须在黄河中上游地区和生态敏感地区加大生态保护，植树造林，涵养水源，减少破坏活动。但这些地区的经济发展本来就相对落后，对这些区域的限制开发势必影响该地区的经济发展，影响到区域内群众的切身利益。为解决这一矛盾，有必要建立流域内生态环境补偿机制，实现流域内上下游之间的利益均衡，协调经济发展和生态保护之间的关系[6]。

第一，流域内各省(自治区)通过协调，根据统一的原则和标准分别制定有关黄河流域生态补偿的法规，建立下游地区对上游地区的经济补偿机制。根据下游地区治理污染需要支付的费用来确定对上游地区的补偿标准，上下游地区之间达成补偿协议，通过上游地区实施相应的生态环境保护措施，避免下游地区遭受污染[7]。第二，在对整个流域排污指标总量控制和合理分配的基础上，建立上下游之间排污指标的交易机制。下游地区通过对上游地区的生态保护和污染治理进行投资，获得上游地区节省下的排污指标。第三，加大下游地区对上游地区的支持力度。黄河流域下游地区经济相对发达，技术力量雄厚，可以在资金、技术方面对上游地区进行支持，帮助上游地区建立经济与生态之间的良性循环。