关于加强行政事业单位国有资产管理的思考

马建玲

（东营市自然资源局东营分局不动产登记中心，山东 东营 257091）

我国行政事业单位资产种类繁多，形式多样，分布广泛，在整个国民经济中占有较大份量，特别是当今对服务质量的要求越来越高，财政对国有资产的投入也会越来越多，以满足人们日益增长的服务需求。行政事业单位国有资产是行政事业单位行使国家职权、履行社会责任、提供公共服务的物质基础和基本保障，既要保障行政事业单位不断利用资源优势提升服务质量，又要切实保护好这些资产，就必须制定适应社会发展的国有资产管理体制，并不断健全和完善，促进国有资产更加规范、更加高效利用，这是国家实行从严控制、厉行节约的直接体现，对提升政府公信力具有十分重要的意义。

一、行政事业单位国有资产的概念和特点

行政事业单位国有资产是归国家所有，单位只能依法占有和使用的资产，一般不能直接用于生产经营、对外投资等营利性活动来获取利润，是单位行使国家职权、履行社会责任和提供公共服务必备的物质基础。按照取得的途径，主要有国家统一调拨、财政拨款购置、事业收入以及接受捐赠等形成的资产。行政事业单位国有资产全部属于国家所有，各级财政部门负责综合管理，单位实行具体管理，并负责保护资产和合法使用。行政事业单位国有资产有以下几方面特点。

（一）行政事业单位国有资产最终以货币形式反映

行政事业单位资产取得方式有多种，如调拨、购买、接受捐赠等形式，实物形态也多样化，但行政事业单位国有资产都是一种能以货币计量的经济资源，无论是以何种形式取得，最终是以初始价值、重置价值或者评估价值反映在账面上，来实现对资产的有效监督和合理使用。

（二）行政事业单位对国有资产不享有所有权

行政事业单位的资产归国家所有，对于这部分国有资产，行政事业单位只享有占有和使用的权利，而不具备所有权，同时负有保护、合理利用、确保资产保值增值的职责。

（三）行政事业单位的资产一般不得对外投资经营

行政事业单位为了行使国家职权、履行社会责任和提供公共服务必须要使用一部分资产作为保障，对于这部分资产，单位一般不能直接用于营利性经营和对外投资，行政事业单位国有资产具有非生产性、服务性、非营利性的特点。

（四）财政部门对行政事业单位国有资产实施综合管理

行政事业单位本身不是以生产经营为目的，基本没有非税收入和事业收入，因此行政事业单位国有资产主要靠国家调拨、财政性资金进行购置、更新和维持运转，因此，各级财政部门或国有资产管理部门对行政事业单位国有资产实施综合管理。

现阶段我国社会主义市场经济迅猛发展，这对行政事业单位的工作提出了新的更高的要求，无论是硬件建设方面还是软件需求方面都在不断提高标准，各级政府对行政事业单位的投入也在不断加大，以更好地满足服务社会发展的需求。党的十九大报告指出要加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，如何确保国有资产安全完整，防止资源浪费、资产流失，发挥资源利用最大化、最优化，这也是行政事业单位规范化管理的重要内容。行政事业单位如何管理好、使用好这些数量庞大的国有资产，促进国有资产整合和共享共用，使之发挥出最大的效益，是管理者面临的一大新课题。

二、行政事业单位国有资产管理中存在的问题

随着国有资产管理制度不断健全和完善，极大地促进了国有资产的合理配置和利用，使之更好地发挥服务和促进经济社会发展的效能。但是，在具体的运行过程中，仍存在以下几个方面的问题。

（一）资产清查不彻底，存在账实不符的情况

一是取得固定资产不及时入账。行政事业单位取得固定资产的途径主要是财政拨款收入，还存在接受捐赠、无偿划拨、调入等形式，有的单位对取得固定资产不及时入账，导致账面和实物存在很大差异；有的单位对于达到使用年限已经报废的固定资产以及更新改造中已经拆除的、损毁的资产，不作账务处理，使国有资产存量与账面存在很大缺口，严重不符；像单位有些小型移动设备，如照相机、笔记本电脑等物品私有化现象严重，账上有，实则无处查找。二是固定资产核算不规范。对于应该计入固定资产核算的事项，却作为低值易耗品列入当期费用，规避日常管理，造成国有资产流失；有的单位财务只设立了固定资产总账，没有设立明细账，导致账面与实物核对困难。三是固定资产管理不规范。一些规模小的行政事业单位没有设立专门的固定资产专职管理人员，导致固定资产谁使用、谁管理，无专人进行资产台账登记、资产领用和保管等；固定资产的年度盘点制度执行不力，出现未按规定进行每年清查盘点一次，也有的虽然进行了盘点，但未及时按照盘点结果进行账务处理，导致清查盘点流于形式，账实不符现象严重。

（二）单位主要负责人对国有资产管理意识淡薄

因为各级政府部门的资产都是归国家所有，单位只是为了履行职能而占有和使用，并不能为单位带来效益，所以单位主要负责人往往忽略对国有资产的管理，就会出现思想重视程度不够、责任心不强、管理不严格等问题。一是行政事业单位管理层往往“重钱轻物”，认为资产管理只是财务人员的责任，忽视对资产的日常管理，导致单位对国有资产使用不爱惜，特别是一些专业设备和精密仪器等，缺少专业维护和保养，以至于资产未达到使用年限便损坏不能使用的情况，造成国有资产的损失。二是管理层监管力度不够，导致盲目购置和重复购置资产问题出现。一些行政事业单位购置资产，不是出于实际需要，而是缺少对资产有效利用机制，相互攀比，购买超过实际利用价值的高端产品，还有一些使用频率不高的资产，单位购置过多，大多数闲置不用，造成国有资产的过度浪费。三是行政事业单位国有资产形式多样、种类繁多，大到桥梁、公路，小到桌椅板凳，遍布各处，但又因为管理主体较多，容易出现职责不清现象，如公共基础设施因涉及的管理主体太多，容易出现相互推诿、互不负责的问题，造成国有资产存在潜在浪费。四是重复投资或建设问题。特别是城市节点道路，近年来常见到一条管线多次开挖重复施工问题，这需要市政部门、规划部门做好沟通衔接，避免重复投资，造成国有资产浪费。以上问题的出现，很重要的原因基于行政事业单位管理者对国有资产的保护意识淡薄、对资产管理没有足够重视、未制定严格有效的管理措施。

（三）部分单位的国有资产管理不规范，造成国有资产流失

一是购置资产时未按照流程审批。某些行政事业单位采购设备时比较随意和盲目，没有提前制定采购计划，没有提前报预算，导致先购再批现象的发生。还有的在资产购置时采用“化整为零”的方式分开采购，规避政府相关部门的监管，这就为违法违规现象的出现提供了可能性。还有在资产更新、重修、改造后的支出未计入资产，而是作为费用直接报销，造成国有资产流失。二是国有资产日常管理程序不规范，如固定资产的管理，往往是购买时记账，而未按照程序对每一项固定资产的编号、名称、取得时间、具体使用者等信息做详细登记；因人员调动、机构调整等原因引起资产使用者发生变化时，未及时变更信息，导致资产随着使用者流出，出现账面与实物不符，造成资产流失。三是国有资产处置程序不规范，导致出现处置不当问题。如固定资产报废应按规定程序事前审批、事中监督、事后上报，但在实际报废固定资产时往往是经过清查无实物，则按报废处理，处置资产不评估、不公开，随意变卖，擅自处置，造成国有资产流失。四是对往来款项管理不规范，对往来款项长期不清理，造成长期挂账，应收款项长期收不回来，形成呆账、坏账。对一些处理往来款项的支出，直接列支，未及时冲账，造成账面与实际情况不符，不能真实反映单位债权债务，造成国有资产流失。

（四）部分单位国有资产管理内部控制制度不够健全

目前，部分单位未建立行之有效的资产管理内部控制制度，国有资产管理方式存在很多不完善的地方，如资产管理与财务管理严重脱节而造成会计信息失真的现象；部门之间、人员之间职责分工不明确，缺少相互制约机制，容易造成推诿扯皮、出现问题逃避责任的漏洞；内部资产管理制度不健全，缺少专职资产管理人员，资产使用者即为管理者，但由于工作人员素质高低参差不齐，就会出现个别不珍惜使用、据为己有等现象，大多数单位也没有制定相关的奖惩措施，导致资产损坏、丢失了再买，不用为此受到惩罚；有的单位资产领用、保管没有相应的台账和纪录，也没有制定资产定期清查盘点制度，导致单位资产长期处于失控状态，极易造成国有资产的流失。

三、行政事业单位国有资产管理问题的改善策略

（一）完善资产管理制度，确保账实相符

一是进一步健全和完善行政事业单位国有资产管理制度，形成“国家——财政部门——单位”三级管理模式，即资产归属于国家、财政部门进行综合监督和管理、单位使用和具体管理，并保证资产的安全、完整和有效利用，各部门密切配合、各负其责，构建起一支完善的监督管理体系，确保国有资产的安全完整，保证资产高效使用、有效运转。二是严格执行国有资产管理的有关法律法规，对于新建、购买等形式形成的固定资产按照初始价值及时登记入账，首先保证固定资产入账的初始价值合法合规；对接受捐赠、无偿调入的固定资产也要按照评估价值等形式及时入账，并做好固定资产台账登记、管理；对更新、维修等增加的固定资产或者拆除、报废等减少的固定资产要及时做好账面登记，保证账卡、账账、账实相符，账面如实反映资产现状。三是对国有资产实行定期清查，每年至少清查盘点一次，单位领导人、管理人员调离等特殊情况也要做好清查盘点，摸清家底，保证账实相符。

（二）单位要提高对国有资产管理重要性的认识

资产是行政事业单位必不可少的资源，只有配备一定数量和标准的资产，行政事业单位才能履职和服务于社会，所以做好行政事业单位国有资产管理是行政事业单位一项基础性工作。一是除国家统一调配资产之外，行政事业单位还需要按照实际工作需要购置一部分资产，所以单位首先合理制定好采购计划，列入单位预算管理。根据单位实际占用、使用资产的数量及状况，按照单位履行职能、开展业务的需要合理确定资产购置计划，避免重复购买、超标准购买，避免出现不必要的浪费，确保资产的最大使用效率。二是健全管理机构和人员。特别是一些规模较小的行政事业单位，要建立健全专门的国有资产管理机构或明确专职人员，提高管理人员的综合素质。建立好台账，在资产领用、保管时做好登记，定期组织资产清查盘点，及时对清查盘点结果做出账目调整处理，做到账实相符。加强对使用人员的专业培训，杜绝出现因操作不当造成的国有资产未达到使用年限而提前报废的现象。三是提高行政事业单位主要责任人对国有资产的保护意识，制定严格的资产管理措施，并与绩效考核挂钩，把国有资产管理责任落实到部门和人员，达到保护国有资产、发挥出资产最大使用效能的作用。

（三）严格规范行政事业单位对资产的管理程序

行政事业单位国有资产购置、管理、使用、处置一定要严格按照程序进行管理。一是按照规定的程序，制定年度采购计划，列入单位预算，纳入政府采购目录的资产，实行政府统一采购，厉行节约，合理配置，避免在采购环节出现浪费。二是规范固定资产在使用、保管环节的程序，详细记录固定资产登记台账，做好固定资产领用记录，保证账、卡、实相符，使用者做好资产使用期间的维护保养，保证资产的完整性和安全性。要充分发挥资产的使用效能，避免资产闲置或者低效利用。三是在资产处置方面，要严格按照规定程序审批，未经批准，不能擅自对资产做出报废或者变卖等处理，变卖收入和报废残值收入必须按照规定纳入政府统一核算，严禁隐瞒、截留、坐支和挪用，及时做好账务处理，保证账面价值和实物的一致性。

（四）制定行政事业单位国有资产管理内部控制制度

为保证国有资产的合理配备和充分使用，避免出现超标准购买、资产闲置、使用频率低等问题，行政事业单位必须建立良好的、切实可行的内部控制制度，为资产安全和有效使用提供制度保障。一是建立资产配置环节的内部控制，资产管理部门应当会同财务部门审核资产存量，遵循科学合理、优化资产结构、勤俭节约等原则，提出购置计划，报经同级财政部门批准，杜绝未批先购情况。二是建立各业务流程环节相互监督、相互制约机制。资产管理部门做好实物的清查盘点，财务管理部门及时做好账务处理，保证账、卡、实相符，各部门之间既要密切配合又要相互监督，明确各自的职责，把责任落实到人，杜绝出现相互推诿、逃避责任现象，通过相互制约机制，及时发现问题，避免资产流失和浪费。三是制定奖惩措施，对执行国有资产内控制度良好的相关部门和工作人员给予奖励，反之，对造成国有资产损坏和流失、执行内控制度不利的部门和人员予以惩罚，形成完善的内控执行机制。

四、结束语

当前，行政事业单位对国有资产管理已经建立了比较完善的制度，特别是在当今提倡节约、反对浪费的社会背景下，人们对资源的节约意识不断提高，这对行政事业单位国有资产规范化管理提供了良好的条件。但随着经济的快速发展和全球化经济带来的影响，国有资产会更加多样化和复杂化，国有资产管理会面临一些新的问题和挑战，只有与时俱进，不断完善各项制度，不断提升管理人员综合素质，才能应对日益复杂的问题。