论自由贸易试验区管理体制的立法冲突与解决进路

2021-11-30许皓李晓郛

江汉论坛 2021年11期

许皓李晓郛

摘要：国内目前一共有21个自由贸易试验区，然而，在自由贸易试验区建设中，缺少行政管理体制创新，而且行政机构的法律定位以及内外管理关系存疑。从表面上看，上述问题的主要原因是缺乏中央立法，但是不同于开发区的临时性特征，自由贸易试验区不仅具有临时性特征，而且还具有承担创新性任务的特征。应当根据自由贸易试验区创新功能的法律定位，从中央立法和地方立法两方面深化行政机构改革和法定化，并在区内、长三角地区乃至更大范围推广法定机构的成熟经验，以配合国家治理现代化进程。

关键词：自由贸易试验区;行政机构;法定机构;功能定位

基金项目：四川省高校人文社会科学重点研究基地基层司法能力研究中心重点项目“自贸区内管理型法定机构制度研究”（JSCF2017-06）

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）11-0111-06

目前，学术界对自由贸易试验区的行政机构和管理体制已经有了一定认识，然而，从法学角度进行考查和分析的成果较少。本文以“实踐—规则—再实践—再规则”为思路，在厘清自由贸易试验区建设误区的基础上，通过两个方面进行行政机构改革和法定化研究：一是自由贸易试验区行政机构能否在现有的法律法规体系中找到合适定位;二是自由贸易试验区深化行政机构改革的路径和方向。

一、自由贸易试验区深化行政机构改革的实践误区

（一）深化行政机构改革是不是自由贸易试验区建设的主要任务

现在距离首个自由贸易试验区（上海）成立已近十年时间，这期间各地自由贸易试验区陆续有经验复制并推广到全国，国务院也先后发布六批自由贸易试验区可复制改革试点经验的信息。从具体内容来看，行政（管理）机构方面的创新很少，变化集中在监管方式上，甚至可以说深化行政机构改革或者法定化没有出现在自由贸易试验区实践中。这是自由贸易试验区建设的一大误区，即认为深化行政机构改革或者法定化不是自由贸易试验区建设的主要任务。

不同于国际上的自由贸易（园）区（Free Trade Zone）设计，亦不同于以往经济特区“政策优惠”导向，制度创新既是自由贸易试验区/自由贸易港建设的核心动力，也是主要任务。从多数自由贸易试验区总体方案的内容排序上看，“加快政府职能转变/深化行政管理体制改革”这项任务一直排在自由贸易试验区“主要任务和措施”的首位，放在“深化投资领域改革”“推动贸易转型升级”“深化金融领域开放创新”等经济建设任务的前面。① 也就是说，自由贸易试验区建设不仅要在构建与国际投资贸易规则相适应的高水平开放体制上取得重大突破，而且要为国家治理能力和治理体系现代化提供相对完整的政府管理样本。因此，自由贸易试验区/自由贸易港深化行政机构改革和法定化也是应有之义。

（二）自由贸易试验区行政机构的管理问题

当前，自由贸易试验区/自由贸易港管理委员会是其行政管理体制的主体，不同省市依据自身情况进行设计，行政机构设置所依据的法律法规也存在差别。依据实践，21个自由贸易试验区的管理委员会可以分成三种模式：

第一种，开发区式管理委员会，这是半数以上自由贸易试验区采用的形式。即在总体方案确定的区域，设立作为上级政府派出组织的自由贸易试验区管理委员会，行使上级政府委托、下放或者其他方式赋予的职权/职能。第二种，与政府合体式管理委员会，这种类型的自由贸易试验区规划范围与所在行政区划基本重合，将新设的管理委员会置于原有行政组织架构之上，分别管辖自由贸易试验区经济与社会事务。比如，上海和天津两地设立自由贸易试验区时采用管理委员会与当地政府合署办公的模式;浙江自由贸易试验区管理委员会与舟山市政府、浙江舟山群岛新区管理委员会实行“三块牌子、一套班子”，不单独设立机构。第三种，法定机构模式，这是少数自由贸易试验区采用的行政管理模式。2019年底，天津市从整个自由贸易试验区层面进行机构改革，设立专门从事制度创新的法定机构，即中国（天津）自由贸易试验区政策与产业创新发展局。发展局以企业法人身份登记、实行企业化管理、依照法定授权履行相应政府职责。同时，发展局不列入政府部门序列，推行全员聘任和岗位绩效工资体系，制定绩效考核评价办法。这就有别于之前广东前海管理局和上海陆家嘴金融城管理局的模式，后两者属于自由贸易试验区片区层面的法定机构。②

实践中我们发现，一方面，自由贸易试验区行政管理体制在自身法律属性以及“管理者”与“被管理者”的关系上存在诸多问题;另一方面，社会特别是企业对自由贸易试验区的感知度较低。作为管理体制的核心，各地自由贸易试验区管理委员会习惯与当地政府联合发文，极少单独发文/盖章。在管理关系上，不单是自由贸易试验区的“管理者”——（工作）领导小组与当地政府之间的关系、分工不明确;而且，片区管理委员会之间关系也不明确，特别是海关特殊监管区域与非特殊监管区域之间的关系不明确。从逻辑上讲，派驻机构属于管理委员会的组成部分，实践中派驻机构与当地政府/原单位、管理委员会之间的关系不明确。对沪津两地而言，合署办公一般是指两个具有不同编制、职责的党政机构在一起办公。然而，自由贸易试验区管理委员会与浦东新区政府、天津滨海新区政府都不是党委机关，并且部分行政管理职权重合。总体而言，无论是省级层面，还是市级层面，都希望完善自由贸易试验区合作协调机制，特别是积极发挥工作领导小组“统筹指导改革试点任务”的作用。

二、自由贸易试验区行政机构改革和法定化的法律困境及原因

（一）自由贸易试验区行政管理机构缺乏中央立法支持

“管理委员会”（管委会）在国内并不是陌生词汇，在自由贸易试验区建设之前，伴随着国内的经济开发区热潮，管理委员会应运而生。虽然经历了几十年的发展，但是管理委员会一直处在合法性危机的阴影下，突出表现就是中央立法缺位，宪法、法律，甚至行政法规都没有对管理委员会的性质、地位等作出明确、统一规定。

第一，“自由贸易试验区”和“管理委员会”等字样在宪法文本中缺席。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第30、31条明确规定行政区划序列不包括自由贸易试验區。在宪法本文上，无论是自由贸易试验区，还是开发区，都没有被列入我国的行政区划之中，也不属于宪法规定的任何一种地方性政权。

第二，“自由贸易试验区”和“管理委员会”等字样在法律文本中缺席。中央迄今为止没有针对自由贸易试验区制定法律。在《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第8条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）在第1章（总则）第1条中，自由贸易试验区或者开发区都没有出现。《地方组织法》第4章有关地方各级人民政府的规定也不涉及自由贸易试验区管理委员会或者开发区管理委员会，只是允许“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”（第64条）以及“地方人民政府在必要的时候，经批准，可以设立若干派出机关”（第68条）。虽然《中华人民共和国科学技术进步法》第24条规定：“国务院可以根据需要批准建立国家高新技术产业开发区，并对国家高新技术产业开发区的建设、发展给予引导和扶持，使其形成特色和优势，发挥集聚效应。”但是整部法律没有对开发区的法律性质予以界定，更没有对开发区行政机构或者管理体制进行任何规定和安排。这就无法给予自由贸易试验区行政机构立法建设有益经验。从法律上看，自由贸易试验区管理委员会没有遵从法律规定的设立程序，既不是地方各级政府，也不是法定的或者授权的行政主体，更没有组织法意义上的法律地位。其是否属于《地方组织法》规定的三种派出机关（行政公署、区公所、街道办事处）或者派出机构，定性存疑。

第三，“自由贸易试验区管理委员会”在行政法规中缺位。作为行政法规制定主体的国务院也有一定权限、通过专门立法来有效规范自由贸易试验区行政机构，然而，至今尚付厥如：国务院只是通过规范性文件加以规范开发区和开发区管理委员会，这类行政规范性文件未提到开发区和开发区管理委员会究竟具有何种法律地位，自由贸易试验区无法从开发区建设中获得参考经验。③ 虽然自由贸易试验区是在中央授权下建立，包括出台《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》等重要文件，但是，一方面，尽管作为自由贸易试验区纲领性文件的总体方案是由国务院印发，其决定程序并未“依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理”（《立法法》第69条），且起草单位不详，是否属于“国务院有关部门或者国务院法制机构”（《立法法》第67条）不得而知。21个自由贸易试验区总体方案也非经由总理签署国务院令公布（《立法法》第70条），而采用的是“国发〔20××〕×号”的形式，不是严格意义上的行政法规。事实上，“管理委员会”或者“行政（管理）机构”的字样就没有出现在任何一份自由贸易试验区总体方案之中，即便总体方案对自由贸易试验区管理委员会的性质、职能作出了规范，由于总体方案法规层级存疑，对自由贸易试验区管理委员会定性的效力也大打折扣。另一方面，纵观国务院出台的、涉及自由贸易试验区的规范性文件，虽然种类繁多，但是同样也没有对自由贸易试验区管理委员会的性质、职能作出规范，更多的是针对某一类或者某几类行政管理事项出台行政法规或者行政规范性文件。因此，自由贸易试验区管理委员会不仅在行政法规中缺位，而且在国务院规范性文件中缺位。

（二）自由贸易试验区行政机构依靠地方立法带来的法律困境

现阶段，各地自由贸易试验区条例或者管理办法对于其行政机构——管理委员会“定位”或者“不定位”，带来法律概念统一性和确定性不足的问题。由于行政法上的“派出机构”与“派出机关”同属地方性行政组织范畴，是两个并存且对应的法律概念。基于这一逻辑，自由贸易试验区管理委员会不可能同时被认定为“派出机构”和“派出机关”，二者只能居其一。国内行政法学者习惯于借助行政主体理论在行政组织法、行政行为法和行政救济法上对二者加以区分。在规范意义上无论是将自由贸易试验区管理委员会认定为“派出机构”，还是认定为“派出机关”，势必会突破现行法律法规的约束，与法定化冲突。④

从实践来看，派出机构行使的是特定职能（单一性），且不能以自己名义承担法律责任——只能以设立的行政组织（包括职能部门）名义作出行政行为。除了“有法律、法规授权依据”的情况，派出机构产生的法律后果也由其设立者的行政组织承担。⑤ 对于自由贸易试验区管理委员会而言，设立的是省级政府，职能不限于经济建设和社会治理，具有综合管理职能。因此，很难将其归入“派出机构”的范畴。不同于“依据《地方各级人民代表大会和地方各级政府地方组织法》之外的法律、法规和规章设立”的“派出机构”⑥，派出机关具备作为行政主体的法定条件：不仅可以具有综合职权/职能（类似于一级政府），而且能以自己名义独立承担法律责任，包括成为行政诉讼的被告和行政复议的被申请人。⑦ 然而，派出机关来源于《地方组织法》，目前只有行政公署、区公所及街道办事处三类，自由贸易试验区管理委员会的实际职能和管辖范围明显大于区公所和街道办事处。至于自由贸易试验区管理委员会是否属于行政公署，一是根据《地方组织法》第42条的规定，只有“省、自治区”有权申请设立派出机关，现今的21个自由贸易试验区分属不同的省、自治区、直辖市，范围超出法律规定;二是自由贸易试验区管理委员会不属于“经国务院批准”的行政机构。因此，自由贸易试验区管理委员会不同于行政公署。

如前所述，“派出机构”和“派出机关”的身份都不适合自由贸易试验区管理委员会，与国家要求的“法治前提下的先行先试”不符⑧，那么，能否将自由贸易试验区管理委员会定位为“法律、法规授权组织”？答案仍然是否定的。作为“法律、法规授权组织”，自由贸易试验区管理委员会容易在实施行政行为上受到质疑，因为根据行政委托原理，受委托的组织不具有行政主体资格，不能以自己的名义行使行政权。然而，实践中，管理委员会以自己名义行使行政审批、行政处罚等具体行政行为，甚至还有制定规章制度的抽象行政行为权力，与受委托组织有本质区别。

一方面，“法律、法规授权组织”是一个有特定法律内涵的概念，它是指依照法律、法规规定授权行使行政职权的非国家机关组织。无论是在学理上，还是在国内法律体系中，“法律、法规授权组织”都与行政机关有着本质区别。自由贸易试验区管理委员会尽管在我国行政序列中没有明确的法律地位，但这并不能改变其在实践中作为一个行政机关的事实，因为从其职责权限、人员编制、管理模式等角度来看，它都完全是一个行政机关。以工作人员为例，除了少数区域采用法定机构模式，绝大多数自由贸易试验区管理委员会及其下设工作机构的正式工作人员都是国家公务员，他们的工资由国家财政拨付，人事部门也完全按照公务员编制对其进行管理，这和其他行政机关的公务员没有任何区别。另一方面，虽然自由贸易试验区条例或者管理办法对自由贸易试验区管理委员会以列举方式授予了若干权限，但是不能以此认定管理委员会就是一个法律、法规授权组织。任何行政权力行使主体须得到法律之授权乃是行政法治原则的最基本要求。将自由贸易试验区管理委员会界定为“法律、法规授权组织”显然是对这一概念的“扩大化理解”：按照这样的解释，国务院、地方各级人民政府及其部门也可以称为“法律、法规授权组织”，因为《宪法》《地方组织法》也对国务院、地方各级人民政府及其部门所行使的职权予以了明确规定。因此，把一个行使诸多行政职权、在实践中俨然是地方政府性质的机关界定为“法律、法规授权组织”明显不妥。⑨

（三）自由贸易试验区本质是创新区、示范区而不是行政区

从表面来看，自由贸易试验区行政管理体制自身属性不明以及管理关系混乱的主要原因是缺少法律的明文规定。相应地，国内学者基于已有实践提出两类解决方案。第一类解决方案属于“限权控权”，将管理委员会定位为“派出机构”。选择、执行这一方案不需要修改既有的法律法规，反而需要匡正管理委员会执法实践。第二类解决方案属于“修宪修法”，将管理委员会认定为第四种“派出机关”。这也意味着必须改变《宪法》和《地方组织法》等有关规定。相比第一类方案，这类方案较为复杂，方式也有多种，具体的修宪、修法方案取决于修宪者、修法者的政治决断以及立法技术，并不唯一。⑩ 然而，基于管理委员会的历史以及自由贸易试验区的功能定位，将自由贸易试验区管理委员会界定为“派出机构”或者“派出机关”并不恰当，甚至笼统地称为“被授权或者受委托机关”也不能解决实践中的一系列问题。

在自由贸易试验区建设之前，伴随着国内的经济开发区热潮，管委会应运而生。国内开发区发展大致可以分为三个阶段，即“土地开发阶段”、“税收特区阶段”和“综合特区阶段”。{11} 然而，早在2001年，民政部发布《行政区划代码编制规则》，明确提出：“鉴于各种‘开发区（或工业园区）不是实际的行政区划，因此均不编制县及县以上的行政区划代码。”这可以作为开发区具有臨时性特征的一个标志，开发区管理委员会后来成为一级政府的例子也不在少数，包括上海浦东新区、天津滨海新区等，都是由管理委员会过渡到当地政府。

实践中，开发区管委会虽然具有临时性特征，而且“大部分高新区缺少行政执法的主体资格”，但是已经成为当地政府（一部分），行使经济发展甚至管理职能。一方面，国家部委出台规范性文件，授权国家级经济技术开发区管理机构“行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能”，另一方面，中央明确管理机构“非独立行政主体”的地位，“除非有法律法规的明确授权，否则不能以自己的名义行使行政权力”。

与经济技术开发区管理机构相比，自由贸易试验区管理委员会虽然也具有临时性，却有自己的特点：其一，开发区、高新区等设置派出机构是为了满足行政区域内政府管理的需要，而自由贸易试验区成立的目的是为了探索出一套与改革开放相适应的、以市场为主导的发展模式。其二，开发区、高新区管理委员会没有独立的人事权和财产权，由设立的行政机关或者部门统一管理，相比较自由贸易试验区条例或者管理办法，多数开发区管理委员会权责单一，不能超出派出方的权责范围。而从国务院发布的总体方案来看，自由贸易试验区管理委员会地位相对独立，要求能够在传统行政体制框架之外和行政决策指令约束之外运行，实践中也出现了不少类型的法定机构。其三，一些自由贸易试验区管理委员会行政级别较高，比如采取“双领导”下的上海自由贸易试验区管理委员会，其主任由上海市副市长兼任，行政级别为副部级。如此定位下，上海自由贸易试验区管理委员会虽然是政府的派出机构，但是地位高于上海市各政府职能部门，与传统政府或者职能部门派出的派出机构迥然不同。其四，在实施行政行为方面，自由贸易试验区管理委员会权力比之前的开发区管理委员会大得多，按照自由贸易试验区条例或者管理办法的要求，在其区域范围内具有综合管理能力，集中行使行政许可、行政处罚、行政强制等权力。

综上，自由贸易试验区具有与开发区等类似的临时性特征，又有开发区等不具备的创新性特征。按照总体方案的描述，其本质是进行“先行先试”的功能区和示范区，而非国内传统意义上的行政区，不能完全适用宪法、立法法、地方组织法等重要法律对行政区的定位和职能划分。在中国特色社会主义法律体系已经基本形成的今天，涉及自由贸易试验区/自由贸易港“先行先试”的事项，现行法律、行政法规等均有明确规定，自由贸易试验区制度创新不等于在正常的国家行政管理架构之外进行所谓的“机构创造”，而需要在法治原则下选择解决路径。

三、构建符合功能定位的自由贸易试验区行政机构

（一）加快立法，解决行政机构的法律属性及衔接问题

在缺乏中央立法的情况下，自由贸易试验区管理委员会现在属于法律性质不够明确的地方行政组织，将自由贸易试验区管理委员会界定为“派出机构”或者“派出机关”并不恰当，甚至笼统地称为“被授权或者受委托机关”也不能解决实践中的一系列问题。

法治下的自由贸易试验区行政机构解决路径应当超越“派出机构”“派出机关”的选择。作为地方组织的一种过渡形态，自由贸易试验区主要作用是开放制度的“试验田”、经济增长的“发动机”，虽然目前缺乏充分的制度供给，其法律性质一直不甚明晰，但是不可“盲目立法”或者“急躁立法”。应当严格审视自由贸易试验区与行政区的界限，进而解决自由贸易试验区管理委员会的定性之难。一是从宗旨和目的来看，行政区承担常态化的社会发展和管理职能，而自由贸易试验区承担特定时期的创新性任务，既包括行政管理，也包括经济发展等。特别是《立法法》第8条以“列举+兜底”的方式明确了“只能制定法律的事项范围”，这些事项非是任何一个省级人大（常委会）或者省级政府有权立法的范围。在“先行先试”的要求下，一方面，自由贸易试验区只能探索中国特色社会主义法律制度下如何配合“中央事权”，比如税收、海关、金融、外贸等，另一方面，自由贸易试验区可以在“地方事权”上创新，比如哪些事项属于《立法法》第8条的“非民事基本制度”。二是从存续时间上来看，不同于行政区，自由贸易试验区完成改革创新任务后，其使命可以被宣告终结。“皮之不存毛将焉附”，一旦自由贸易试验区变成行政区（一部分）或者被撤销，相应的管理委员会自然不复存在，也不需要考虑其法律定位或者属性。因此，由于管理委员会法律属性、定位问题带来的管理问题，与其他机构、组织的职能衔接、分工问题等，也会消失。

通过中央立法和地方立法“双管齐下”完善自由贸易试验区行政管理体制，使其符合功能区、示范区的定位是当务之急。就中央立法而言，可以考虑地方（联合）向全国人大（常委会）建议立法，不需要单独对自由贸易试验区立法，可以《地方组织法》修正案的方式加入若干内容，主要是三方面：一是肯定自由贸易试验区/自由贸易港及其管理委员会在特定时期的存在必要;二是明确自由贸易试验区的过渡特征及创新任务，特别是各个自由贸易试验区可以有不同的要求或者目标;三是在符合自由贸易试验区/自由贸易港建设目的的情况下，设立新的行政区或者将自由贸易试验区/自由贸易港归入既有行政区，在不符合自由贸易试验区/自由贸易港建设目的的情况下，撤销自由贸易试验区/自由贸易港。也可以通过全国人民代表大会常务委员会进行立法解释，《中华人民共和国外商投资法》第13条规定：“国家根据需要，设立特殊经济区域”;“特殊经济区域”包括自由贸易试验区、自由贸易港等。2021年6月10日，全国人大常委会通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》，第8条要求“推进行政区划改革创新”，由于海南既进行自由贸易试验区建设，又进行自由贸易港建设。虽然自由贸易试验区建设是于法有据下的“先行先试”，自由贸易港建设是“立法先行”。{12} 但是可以通过自由贸易港的建设明确自由贸易试验区的法律属性和功能定义，推动其他自由贸易试验区的行政体制改革和法定化。

就地方立法而言，由于上海自由贸易试验区是第一个自由贸易试验区，其他地域是以上海市为模板，结合地方特色加以建设和创新的，而且上海自由贸易试验区的片区（5个）是最多的，管理机制较为复杂。因此，以上海为例，一是需要修改管理委员会定位，放弃将其作为“市人民政府派出机构”或者“派出机关”的措辞，将其作为特殊的政府工作部门即可。对管理委员会的权限，应当集中于“先行先试”的事项，而非举例或者列举传统的行政（管理）类事项。二是完善推进工作领导小组机制，明确推进工作领导小组主要处理“先行先试”的事项以及自由贸易试验区管理体制内的问题，其他事项或者问题先由浦东新区政府处理，不能处理的事项或者问题逐级向上报送。三是在管理委员会的对内关系上，建议将五个片区管理局都作为浦东新区政府工作部门，明确上海自由贸易试验区管理委员会与片区管理局之间属于领导与被领导的关系，片区管理局之间属于合作关系，产生问题先由自由贸易试验区管理委员会处理，不能解决的问题分情况由工作领导小组或者政府（部门）处理。四是在管理委员会的对外关系上，由于现实中“自由贸易试验区管理委员会3个内设职能局成立后，其他有关行政职能由浦东新区政府相关部门对应承接”，因此建议将“合署办公”改为“合署”，实现自由贸易试验区管理委员会与浦东新区政府有关人員“两块牌子、一套班子”。自由贸易试验区日常行政类事项由浦东新区政府和管理委员会合作处理，属于改革创新的事项，分情况由浦东新区政府处理或者逐级向上报送。此外，建议明确“派驻机构属于管理委员会的组成部门”，一旦派驻机构与管理委员会之间或者派驻机构与原单位之间产生问题，日常行政类事项由浦东新区政府和管委会合作处理，属于改革创新的事项，分情况由浦东新区政府处理或者逐级向上报送。

最后，虽然《中国（上海）自由贸易试验区条例》已经成为其他自由贸易试验区条例的“模板”，但是从章节名字来看，侧重政府角度进行建设和管理，而从内容来看，“鼓励”“探索”等用词较多，企业感受度不强。目前，正值全国上下提升营商环境的时期，建议以世界银行营商环境评估要素作为参考，修改条例时，调整章节名称以及措辞，增强社会特别是企业对自由贸易试验区的感知度。

（二）扩大法定机构的创新和示范作用

行政机构改革同时包含着精简机构和优化职能两个目标。精简机构不是仅仅在数量上的减少，更不是为减少而减少。归根究底，大部制改革的目的一是要解决机构之间职能重复、交叉与扯皮等问题，二是要简政放权以适应市场经济和社会发展的需要。于今天的机构改革来说（国务院已经进行了8轮改革），精简机构只是“其形”，转变职能才是“其神”，法定机构的特点对今天的深化行政机构改革具有特别的参考作用。{13} 而且，2019年，地跨上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三地的长三角生态绿色一体化发展示范区已经启动。如何做到“不破行政隶属，却能打破行政边界”，法定机构是一个值得考虑的选项。

目前，包括广东、上海、山东、海南、四川等若干地区开始进行法定机构的创新和建设，比如《中国（四川）自由贸易试验区总体方案》明确提出“探索设立法定机构”。各地对于法定机构的定性不同，多数作为事业单位法人，少数作为企业法人进行运营。明确自由贸易试验区临时性和创新性两大主要属性之后，建议以上海陆家嘴金融城发展局为模板，在各地自由贸易试验区乃至开发区推广法定机构（statutory board）这一上海自由贸易试验区的“行政管理创新实践”。

注释：

① 贺小勇：《率先建立与国际运行规则相衔接的上海自贸试验区制度体系》，《科学发展》2020年第3期。

② 赵宇刚：《上海自贸试验区“一级政府管理体制”改革创新》，《科学发展》2017年第9期。

③ 朱晓明：《地方立法中管委会的合法性危机及其化解进路——基于杭州市地方立法中管委会合法性的考量》，《中共浙江省委党校学报》2013年第2期。

④ 王晓强：《论国家级新区行政机构设置的法定化》，《江西社会科学》2020年第5期。

⑤ 李余华、田阳：《关于中国（上海）自由贸易试验区管理机构行政主体资格的讨论》，《齐齐哈尔大学学报》（哲学社会科学版）2016年第8期。

⑥⑦ 北京大学法学百科全书编委会：《北京大学法学百科全书：宪法学行政法学》，北京大学出版社1999年版，第324、580页。

⑧ 丁伟：《〈中国（上海）自由贸易试验区条例〉立法透析》，《政法论坛》2015年第1期。

⑨ 参见潘波：《开发区管理委员会的法律地位》，《行政法学研究》2006年第1期。

⑩ 王丽英：《论中国（上海）自由贸易试验区管委会的法律地位》，《海关与经贸研究》2015年第6期。

{11} 朱泳、姜诚：《论开发区的法律地位与开发区的政区化》，《江汉大学学报》（社会科学版）2009年第3期。

{12} 胡加祥：《我国自由贸易港建设立法模式研究》，《法治研究》2021年第3期。