我国民族地区教师队伍建设政策演进：回眸与展望

陈婷 谢升梅

[摘要]新中国成立以来，我国民族地区教师队伍建设政策经历了开始起步、规模扩充、恢复探索、巩固提升、深化改革、可持续发展六个阶段，在教师队伍质量要求、培养培训、激励措施以及内地支援四个方面分别呈现出由“单维度需求”到“多向度导向”、由“粗放式”到“集约式”、由“生存保障为主”到“生存保障与发展驱动并举”、由“全面推进”到“重点突破”的演变特征，极大地推动了民族地区教师队伍建设与发展。展望未来，民族地区教师队伍建设政策应打破同质化思维，明晰民族地区教师质量政策的基础与内涵;完善经费投入机制，保证民族地区教师培养培训政策精准落地;以教师为本，补齐民族地区教师激励政策盲点;精准定位，强化内地支援政策执行效能。

[关键词]民族地区;教师队伍建设;政策演进

中图分类号：G75  文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2021）07-0039-09

习近平总书记在十九大报告中指出“办人民满意的教育”，民族教育作为中国教育事业的短板，在新时代受到极大关注。而教师队伍建设作为民族教育的直接推动者和核心内容，则直接制约民族教育振兴目标的整体推进。截至2018年年底，基础教育阶段全国共有少数民族专任教师131.89万人，少数民族教职工156.81万人，比新中国初期的6.4万人增长了45倍之多[1]。面对民族地区教师队伍建设发展所带来的显著成效，总结经验成绩成为学界研究的热点。教师发展，除了机会、条件、自身努力、外部支持等影响因素外，最重要的是合理的政策保障[2]。但纵览相关研究发现，从政策变迁角度对民族地区教师队伍建设纵向发展进行梳理和反思的研究较少。

教育政策分析是教育理论与教育实践之间不可缺少的中介[3]，而教育政策内容分析是教育政策分析的起点，也是教育政策有效落实的基础[4]。我国民族地区教师队伍建设政策在国家总体政策框架下不断调整，主要在教师质量要求、师范生的培养以及在职教师培训、教师激励与内地支援四方面呈现出具有民族特色的建设路径。本文以教育政策内容分析为视角，以教师质量要求、师范生的培养以及在职教师培训、教师激励与内地支援为政策演进的基本线索，探寻我国民族地区教师队伍建设政策的演进逻辑并展望其未来走向，以期为我国民族地区教师队伍建设政策的调整与完善提供新的诠释视角。

一、我国民族地区教师队伍建设政策的演变历程

建国初期，民族地区教师队伍建设依赖于之前长期积累的先进经验，再加上让位于民族教育主流方向，使其相关政策在建国初期这一阶段出现真空，直到1951年第一次全国民族教育工作会议召开，民族地区教师队伍建设才开始进入国家重要工作议程，此后国家相继召开了五次全国民族教育工作会议。作为民族教育最高级别的国家会议，全国民族教育工作会议内容是一种极具权威的话语型政策，每次会议主题均成为一段时期内指导我国民族地区教师队伍建设政策制定的风向标，因此以历届全国民族工作会议的召开时间为关键节点，可以总结我国民族地区教师队伍建设政策演变的阶段特征与发展规律。由于政策主题是随着政策环境的变化而变化的[5]，部分阶段划分亦结合国家政策变化做了适当调整。总的来说，民族地区教师队伍建设政策经历了以下六个阶段。

（一）开始起步阶段（1949年至1955年）：着力解决民族地区教师数量匮乏问题

建国初期，民族教育百废待兴，民族地区教师队伍建设亟待政策规范。1951年，第一次全国民族教育工作会议在北京召开，会上明确将“少数民族的师资特别缺乏”列为民族教育工作必须迫切解决的问题[6]。因此，解决师资匮乏问题成为此阶段民族地区教师队伍建设政策主题。

1.大力扶持民族师范教育

1951年出台的《培养少数民族师资试行方案》对民族师范教育从办学条件、课程设置、经费和物资待遇等方面作了具体规定，这是新中国成立以来我国首次对少数民族师范教育的专项规划和部署，这一纲领性文件成为这段时期内民族师范教育开展的主要依据。民族师范教育开始成为民族教师培养、补充的重要支撑。

2.提高民族地区教师待遇

1951年政务院批准的《关于第一次全国民族教育会议的报告》中提出，“另拨专款帮助解决教师待遇等方面的特殊困难”，但未给出具体的补助标准。1953年教育部出台《关于少数民族教育补助费使用范围指示》，主张“在原工资外另加津贴或超过一般待遇标准的超过部分”，民族地区教师待遇政策逐步具体明确。这种利益驱动下的单一的民族地区教师资源补给方式囿于经费数额以及缺乏监督管理，容易在理解和执行上造成困难，对提升教师数量显得后劲不足。

这一阶段，民族地区教师队伍建设在摸索中缓慢发展，政策设计以“教师数量补给”为主要目标，其践行方式呈现出以民族师范院校培养为主的单一的路径特征。

（二）規模扩充阶段（1956年至1977年）：大规模扩充民族地区教师数量

1956年，第二次全国民族教育工作会议召开，会议讨论制定的《1956-1967年全国民族教育事业规划纲要》明确提出“在12年内，民族中小学需要增加教师25万多人”。扩充民族地区教师数量仍然是这一时期民族地区教师队伍建设的重点。

1.初步构建了正规与非正规相结合的民族地区教师培养体系

1956年，教育部颁布了《关于民族教育工作的报告》，以招收少数民族学生为主的民族师范学校开始成为少数民族师资培养的主要机构。在少数民族教师特别匮乏的一些地区，除正规的民族师范院校外，还开设了少数民族教师短期培训班。

2.落实内地对口支援政策

1956年11月，教育部发出《关于内地支援少数民族地区小学师资问题的通知》。1974年，国务院批转科教组《关于内地支援西藏大学、中学、专科师资问题的请示报告》提出“定区、定校包干支援”，更加凸显内地支援针对性。这种打破地域界限、以强带弱、重点帮扶的开放发展模式，凭借其见效快的明显优势特征，成为以后我国民族地区教师队伍建设政策设计的重要思路。

这一阶段，民族地区教师队伍建设在规模扩充中蓬勃发展，“数量补充”政策类型更加多元化，继续实行“民族师范院校培养”“开设师资短期培训班”;同时还实施了“内地支援”政策，民族地区教师数量问题得到基本解决。

纵览1949至1978这一时间段国家出台的民族地区教师队伍建设相关政策，从文本结构观之，仅涉及过程组织，缺乏指导思想、目标任务、措施保障等若干部分;从文本内容观之，主要围绕教师数量补充问题，同时兼顾教师发展问题。政策文本结构部分内容的缺失以及文本内容聚焦失衡，导致了教师整体素质不高和专业化水平较低等问题的产生，成为后续民族地区教师队伍建设政策设计的主要调整与优化方面。

（三）恢复探索阶段（1978年至1991年）：民族地区教师队伍建设重心由“规模扩张”转向“质量提升”

1978年，党的十一届三中全会顺利召开，民族地区教师队伍建设也重新调整了战略局面。1981年召开的第三次全国民族教育工作会议中提出，“建立一支在数量上适应民族教育发展需要、在质量上合格的少数民族教师队伍”，标志着民族地区教师队伍建设政策迈入以质量提升为主的发展阶段。

1.恢复并办好民族师范院校

1979年出台的《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》中首次提出“恢复与办好民族师范学校”。随即，《关于加强民族教育工作的意见》（1980年）等政策文件主张扩大民族师范院校招生规模并创造性地实施“定向招生，定向分配”的特殊政策。考虑到民族地区双语教学的需要，《关于办好中等师范教育的意见》（1980年）还提出民族师范学校要将双语教师作为培养目标。1982年以后，各民族地区认真贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的政策方针，民族师范教育在原有的基础上逐步得到发展[7]。随着民族师范教育恢复以及招生规模的扩大，正式教师数量逐渐增加，质量也逐步提高。

2.开展以学历补偿为主的教师培训

改革开放之初，我国民族地区在职教师培训基本处于无序状态，多依托短期训练班，采用“教什么学什么，缺什么补什么”的培训方法，这种非正规培训模式难以保证培训质量。1980年，教育部发出《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》，文件中指出民族地区小学在职教师进修工作由初级师范院校承担，民族地区开始开展以学历补偿为主的教师培训。《关于加强民族教育工作的意见》（1980年）提出多种形式，如专家、教授定期讲学，以加大培训、提高在职的民族教师教育教学水平。同时，国家成立专门指导机构，提高培训质量，如西北少数民族师资培训中心等少數民族师资培训基地。这一时期，民族地区在职教师培训在经历非正规培训的过渡期后逐渐步入正轨，但质量保障措施等内容尚处空白。

3.整顿民办教师队伍

改革开放之初，民办教师所占比例过高是导致民族地区教师队伍质量低下的重要原因。1979年，《关于边境县（旗）、市中小学民办教师转公办教师的几项规定》出台，该文件对中小学民办教师转公办教师的条件、考核方法等方面作了明文规定，规范“民转公”工作各项制度。《关于加强民族教育工作的意见》（1980年）中进一步提出整顿民族地区民办教师目标，为整顿民族地区民办教师队伍发挥了指导性作用。

这一时期，民族地区教师队伍建设在恢复与探索中快速发展，在继续保障民族地区所需教师数量的同时，从关注民族师范教育的特色化、专业化发展，提高在职教师培训层次以及教师队伍结构的优化三方面回应“合格”目标落实的问题。

（四）巩固提升阶段（1992年至2001年）：全面提升民族地区教师队伍质量

1992年，第四次全国民族教育工作会议在北京召开，此次会议对九十年代民族教育工作任务作了新规定：要打好基础，在数量和质量上有一个新的发展与提高[8]。民族地区教师专业发展和质量提升得到进一步的重视。

1.提高民族师范学校办学效益

1992年，国家教委、国家民委印发的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》指出，“要优先办好民族师范学校，尽快提高民族教师队伍水平”[9]。同年，《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）》出台，在经费保障、培养目标、招生制度等宏观维度以及教学计划、课程设置、教学内容等微观方面回应了“如何优先办好民族师范学校”这一问题，既强调了民族师范院校为民族地区培养教师的使命，又增强了对学生的国情教育和热爱家乡的教育。这些具有针对性与操作性的政策措施保证了师范毕业生的“出口质量”，进一步提高了民族师范院校的办学效益。

2.完善民族地区教师在职培训机制

这一时期，“规范”和“健全”是民族地区教师在职培训工作的新趋向。一方面，构建民族地区中小学教师综合素质培训理论体系。1999年，教育部颁发《21世纪民族贫困地区中小学教师综合素质培训计划》，该文件提出构建“目标与内容”“途径与方法”以及“考核与评价”这三大理论体系，为完善民族地区在职教师培训机制提供了理论依据。另一方面，构建完备的培训质量保障机制。1999年，《教育部办公厅关于在民族贫困地区开展“中小学教师综合素质培训”工作的通知》从时间、条件、经费、制度上构建起完备的民族地区培训质量保障机制。此外，“教育部民族贫困地区中小学教师综合素质培训项目（2000-2003年）”专项计划启动，更加重视教师的“业务素质”。

这一时期，民族地区教师队伍建设在巩固提升中规范发展，政策中虽未出现“全面提升民族地区教师队伍质量”字样，但相关要求与工作，如提出“一专多能”培养目标、出台专门针对民族地区在职教师培训的政策等，都以“全面提升民族地区教师队伍质量”为起点与旨归，民族地区教师队伍建设政策的内涵更加丰富，在民族师范教育与在职教师培训方面都比原来的政策更加完善。

（五）深化改革阶段（2002年至2014年）：大力培养以当地少数民族教师为主体的“双语”教师队伍

2002年第五次全国民族教育工作会议提出“大力培养、培训‘双语教师”。这一时期，双语师资的培养成为民族地区教师队伍建设政策的主题。

1.完善双语教师培养培训模式

进入21世纪后，《关于深化改革加快发展民族教育的决定》（2002年）等一系列政策出台，这些政策均强调了双语教师培训的战略地位，但措施的操作性不强。为此，《教育部办公厅关于做好少数民族双语教师培训工作的意见》（2011年）对双语教师的规划编制、机制建设等方面做了详细规划，初步构建了少数民族双语教师培训工作的制度框架。随后，《国家民委双语人才培训基地管理办法（试行）》（2013）提出建设双语人才培养培训基地，民族地区双语教师培养培训有了良好的组织基础。这些措施既解决了以往措施操作性不强的问题，又促进了双语教师培训的规范、持续发展。

2.创新民族地区教师补充机制

不同于以往单一的“数量补充”或“质量提升”政策计划，这一阶段民族地区教师补充政策设计呈现出质、量并重的新特点。一方面，“特设岗位计划”（2006年）、“免费师范生”（2007年）等专项计划实施，大批优秀高校毕业生与在职教师涌入民族地区，为民族地区教师资源补给注入活力。另一方面，《关于进一步做好民族地区寄宿制中学管理工作若干问题的意见》（2005年）中提出“严格实行教师资格制度，积极推进竞争上岗与全员聘任制”，不仅提高了民族地区教师入职门槛，而且使得教师来源不仅仅局限于师范教育系统内的師范专业的毕业生。

3.民族地区教师队伍管理制度体系基本形成

2005年，国家颁布了《关于进一步做好民族地区寄宿制中学管理工作若干问题的意见》，标志着民族地区教师队伍管理制度体系基本形成。一方面，民族地区严格实行教师资格制度与聘任制，并且要求建立科学合理的考核制度与激励制度;另一方面，得益于校长负责制，民族地区教师得以参与学校决策，这种民主的管理方式强化民族地区教师主人翁意识，增强其对其身份的认同感、使命感以及对民族地区的归属感，从而有助于稳定民族地区教师队伍。

在这一阶段，民族地区教师建设在改革与深化中创新发展，以培养双语教师为重点，既有宏观政策指导又有专项计划支撑，问题导向明显。同时，在这一阶段民族地区形成了以民族师范教育培养为主、内地支援与专项计划引进为辅的教师补给渠道，较好的解决了双语教师数量与质量问题。

（六）可持续发展阶段（2015年以后）：建立并完善民族地区教师队伍建设长效机制

2015年第六次全国民族教育工作会议对民族教育实现新发展、新跨越提出了明确要求，促进少数民族地区教师队伍建设长效机制的建立和完善，已成为可持续发展阶段少数民族地区教师队伍建设的基本方向。

1.推动民族地区师资队伍建设法治化道路

新中国成立以来，民族地区始终没有国家层面上的专门的民族教师教育法。民族教师队伍建设相关政策零星分布在民族教育政策、普通教育政策、教师政策以及乡村教师政策文本中，显然，这种“碎片化”的呈现方式并不利于政策设计的完整性与持续性。第六次全国民族教育工作会议上通过的《关于加快发展民族教育的决定》提出，“依据国家法律法规，运用法治思维和法治方式深化民族教育综合改革”，民族地区教师队伍建设开始步入法治化道路。

2.更加重视师德师风建设

2015年，《关于加快发展民族教育的决定》突出了师德师风建设在教师队伍建设中的特殊重要地位，确立了民族地区师德师风建设的目标与方向。次年，国家颁布的《‘十三五促进民族地区和人口较少民族发展规划》再次将“师德建设”提上了民族教育工作日程，表明民族地区师德建设对贯彻党的教育方针、实施素质教育、培育社会主义核心价值观具有不可估量的作用。

这一阶段，民族地区教师队伍建设在可持续中优质发展，政策设计上，在继续扩大教师数量与提高质量的同时，高度重视与切实推动民族地区教师队伍建设长效机制，重视以教师立法为依托、以“师德建设”为关键词。

值得注意的是，近几年，完全聚焦民族教育或者民族地区教师队伍建设的政策文本明显减少，这种以“乡村”与“城市”为习惯性参照对象，以“乡村教师”与“城市教师”为民族地区教师队伍建设政策设计杠杆的政策设计思路，很大程度上会导致民族地区教师队伍建设长期被锁定在国家总体政策框架内，民族地区教师队伍建设的特殊性与独立性正在不断被稀释。

二、我国民族地区教师队伍建设政策的演变特点

我国民族地区教师队伍建设政策经历了一个从无到有、渐进发展的过程。针对政策文本的核心内容进行纵向分析，可以发现我国民族地区教师队伍建设政策在教师队伍质量要求、培养培训、激励措施以及内地支援等方面呈现出一定的演变特点。

（一）质量要求：由“单维度要求”到“多向度导向”

目标要求是政策内容的中枢，也是政策执行与评估的参照物。纵览民族地区教师队伍建设相关政策对教师质量的要求，以改革开放为分界点，民族地区教师质量呈现出由“单维度要求”到“多向度导向”的演变特点。改革开放之前，教师业务素质具体要求在政策文本中鲜少提及，但《关于民族教育工作的报告》明确指出“政治认识必须在教学业务上呈现”，民族地区教师质量要求表现出鲜明的政治色彩。在这种单向度的培养要求的引导下，民族地区教师的实际教学能力提升被削弱。改革开放后，民族地区教师数量问题由“绝对性数量短缺”向“相对性数量短缺”转变，“质量提升”开始成为民族地区教师队伍建设政策设计长期探讨的理论与实践课题。对政策文本中所提及的民族地区教师质量的内涵进行分析，民族地区教师质量呈现出“多向度导向”特点。一方面，民族地区教师质量要求聚焦民族地区现实需要，“双语教学能力”“一专多能”“有关生产的基本知识”“懂管理”等具体业务素质要求开始在政策中零散呈现，但仍然缺乏稳定的、完整的权威政策表述。另一方面，民族地区教师质量要求彰显时代特点。“学习型教师队伍”成为民族地区教师队伍建设政策中的关键词，并在师资培训政策中强调“新理念、新课程、新技术”，这是考虑到信息化社会与构建学习型社会的时代需要。总体上看，民族地区教师质量政策要求呈现出由“单维度要求”到“多向度导向”的演变特点，其内涵愈加丰富。

（二）培养培训：由“粗放式”到“集约式”

教师培养培训政策是对教师职前培养和在职教师培训的政策规范，对民族地区教师队伍建设政策中有关培养培训内容方面进行分析，民族地区教师队伍建设政策在政策效力、政策内容、配套措施三方面实现了从“粗放式”到“集约式”的过渡。改革开放前，民族地区教师培养培训政策既无具体实施条款，也无强制约束力，民族地区教师教育各项工作开展无章可循，呈现出“粗放式”的发展特点。改革开放后，民族地区教师队伍建设的重心开始转向质量提升，教师培养培训工作急需相关政策规范。其一，政策效力上，民族地区教师培养培训契合国家民族教育政策的重要议题，有助于政策的推行。其二，政策内容上，强调构建完善的民族地区教师教育体系，范围覆盖职前职后，内容涉及民族地区教师的培养规格、课程、组织机构、培训进程等诸多方面，为师资队伍建设规范化发展提供了指南。其三，配套措施上，国家针对民族地区教师教育的具体形式、进度安排、培训机构资质、质量保障、实施机制和管理机制等方面出台了明确的政策措施，各项政策不仅有稳定、长期的制度安排且相互支撑、有机结合，避免民族地区教师培养培训的随意性、盲目性。民族地区教师培训政策呈现出“集约式”发展特点。

（三）激励措施：由“生存保障为主”到“生存保障与发展驱动并举”

教师激励政策是提升教师职业吸引力的政策，民族地区教师激励政策逐渐呈现出由“生存保障为主”到“生存保障与发展驱动并举”的演变特点。改革开放之前，民族地区教师激励政策总体上以经济激励为主，其着眼点在于关注与民族地区教师生活有关的生存保障。改革开放后，民族地区教师激励政策呈现出“生存保障与发展驱动并举”的新特点。1979年，《关于边境县（旗）、市中小学民办教师转公办教师的通知》解决了民办教师这类特殊群体的待遇偏低的问题。《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）》（1992年）主张教职工编制应当适当增加。《中华人民共和国教师法》（1993）提出补贴和解决住房问题。2005年，《教育部、国家民委关于进一步做好民族地区寄宿制中小学管理工作若干问题的意见》将评优、晋级、工资待遇纳入民族地区教师激励范畴。可以看出，改革开放之后，在继续丰富激励形式以解决教师生存问题的基础上，民族地区教师激励政策逐渐关注教师发展的需求。职称（职务）评聘优惠、教师表彰、解决周转宿舍等内容是激励政策文本中的高频词，改变了以往以经济激励为主的單一模式，丰富了生存保障激励内容。民族地区教师激励政策的关注点从“生存保障”引向“发展驱动”，真正实现“变被动为主动”，民族地区教师专业发展的压力得以破解。

（四）内地支援：由“全面推进”到“重点突破”

内地支援是我国民族地区教师数量补给与质量提升的重要政策措施，在支援范围、选派教师两方面凸显出由“全面推进”到“重点突破”的演变特点。在支援范围上，早期的内地支援政策设计覆盖整个民族地区，随着民族教育的纵深发展，“薄弱地区”“三区三州”等极其艰苦的深度贫困地区在内地支援政策对象中频繁出现，如《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划实施方案》，内地支援政策开始回应民族地区教师队伍建设差异诉求。在选派教师上，体现出内地支援政策的精准性增强。长期以来，对愿意到民族地区支教的教师的资格和来源要求较低，甚至来者不拒。民族地区教师数量达到基本要求后，支教教师的质量与结构优化成为内地支援政策最紧迫的内容。为此，《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划实施方案》就支教教师资格要求和支教教师来源方面做了严格管理，体现“择优遴选”的原则，《援藏援疆万名教师支教行动计划实施方案》规定要“以理科教师为主”和“以中学教师”为主，关注了民族地区对教师队伍的现实需求。切实针对民族地区教师队伍建设与发展中存在的问题，以重点突破的方式制定相应措施推进问题的解决。

三、我国民族地区教师队伍建设政策展望

1949年以来，我国民族地区教师队伍建设政策围绕教师质量要求、师范生的培养以及在职教师培训、教师激励与内地支援等具体内容，回应不同阶段我国对民族地区教师队伍数量与质量的需求，形成了完善的政策体系。民族地区教师队伍建设政策虽然已经相对成熟，但政策内容上仍存在教师质量要求不完善、培养培训缺乏保障、激励机制不健全、内地支援不到位等问题。展望未来，民族地区教师队伍建设政策应从以下几方面着力改进。

（一）打破同质思维，明晰民族地区教师质量政策的基础与内涵

明确民族地区教师质量政策的基础与内涵，是从政策目标设计上去引导国家教师队伍发展共性与民族地区教师发展个性的建设轨迹的前提条件。从政策目标上看，在不同阶段，我国民族地区教师质量目标要求的表述通常以“质量合格”“高素质”等抽象、笼统的概括性词语呈现，既无相应的能力标准作为参照，又未完整呈现出民族特色，容易导致在政策理解与执行上存在偏差，影响政策目标实现。因此，民族地区教师质量政策设计的未来思路在于构建具有民族特色的可操作的质量标准体系，从而夯实民族地区教师质量政策的基础与内涵。一方面，叶澜教授曾剖析过教师的基本素质结构，认为教育基本理念、完善的知识结构、综合的能力结构和教育教学智慧组成了完整的教师素养结构[10]。民族地区教师质量政策中应完整呈现以上内容，并提出相对明确的要求与指标。另一方面，民族地区教师基本素质结构应在符合国家对教师基本要求上体现其相应的民族性。其一，多元文化素养是民族地区教师生存之内核所在。但是，通过分析已有政策发现，民族地区教师“特殊”素养在政策质量要求中并不突出，其内容仅局限在双语教学能力上，与此相关的本土化知识以及跨文化能力也需要纳入民族地区教师基本素质结构中。其二，“愿意”“热爱”等职业理想与信念，以及文化适应等心理素质需求必须在政策层面上呈现，这是考虑到民族地区艰苦的生活环境、繁重的工作任务的现实困境。

（二）完善经费投入机制，保证民族地区教师培养培训政策精准落地

政策资源是政策制定并得以有效实施的保证，通常分为“权威资源、人力资源、财物资源、信息资源等四种”[11]。财务资源是政策执行中最基本的政策资源，也是政策执行的物质基础，任何政策的执行都要投入一定财、物。因此，探讨经费投入对于保障民族地区教师培养培训政策精准落地具有重大意义。其一，增强政策执行力。2015年，《关于加快发展民族教育的决定》提出：“整合民族教育中央专项资金并适时扩大资金规模，集中用于解决教师培养培训等方面的突出问题。”民族地区教师培养培训有了直接的经费支持，但依然缺乏明确的分配数额和比例以及规范有效的组织保障，政策执行力不强，民族地区教师培养培训的保障机制问题并没有从根本上得到解决。因此，在民族地区教师培养培训政策中应指出具体的经费划拨数额与比例，以及明确的权责关系和惩戒措施，以进一步增强政策执行力。其二，优化经费投入结构。在经费有限的情况下，教育经费投入必须考虑到民族地区现实情况，优先投入音、体、美紧缺学科教师、“双语”教师以及理科教师培养等方面，而将基建、设备日常维护等支出部分降低，同时提高“乡村地区”“三区三州”等贫困地区在培养培训经费中的支出比例。

（三）以教师为本，补齐民族地区教师激励政策盲点

目前，民族地区教师激励政策内容主要由两方面组成：一是基于生活保障的激励政策，即住房条件、工资福利、生活补助、周转宿舍等;二是基于教师专业发展的激励政策，如职称（职务）评聘优惠、晋升倾斜、建立荣誉制度等。从民族地区教师数量缺口以及教师流动性大的现状来看，民族地区教师激励政策在继续扩大覆盖范围与受益群体的同时，对其内容要作进一步完善。第一，兼顾地区差异与个体差异。一方面，民族地区教师激励政策尤其向“三区三州”等教育较为落后的地区倾斜，更加凸显精准思想。另一方面，考虑到民族地区教师需求的多样化和复杂性，激励政策设计必须关注基于性别、年龄、教龄、学科、职称和职位等方面的不同群体教师的关键需要，“查漏补缺”，实行差别化的激励措施。第二，增加生命关怀。面对复杂多变的民族教育环境，民族地区教师尤其是“外来”教师除了显性的现实困难外，更多的困难来自隐性的心理层面，如亲情分割以及婚恋社会交往尴尬等。民族地区教师激励政策设计需要缓解教师所遭遇的心理压力与孤独感，为此国家应进行广泛调研，要通过各种渠道了解民族地区教师的心理状态，从工作氛围营造、人文关怀、生活关心等多个角度给予民族地区教师心理支持。

（四）精准定位，强化内地支援政策执行效能

支援民族地区教师队伍建设是内地支援政策的重要内容，是在政府主导下民族地区教师队伍建设相对发达地区对相对落后地区实施的一项区域教育援助性国家活动。顺应“精准时代”的诉求与挑战，“精准性”理应成为公共政策的“应然属性”和“显著标签”[12]。在新时代，内地支援政策要继续发挥其效益需做到以下两点：一是坚持差异取向。内地支援是一种单向的、外援式的民族地区教师队伍发展路径，在这种被动接受式的发展路径下，容易使民族地区教师培养途径、培训机制等核心问题的体系建构简单套用其它发达地区的发展模式，从而导致缺少对民族教育的特殊性的分析与把握。内地支援政策必须坚持差异取向，综合考虑民族地区的特殊环境以及少数民族学生特殊教育需求，增强政策实施的针对性与适应性。二是提高内地支援对象的精准性。在当前民族地区教师队伍建设得到普遍提高的现状下，国家需要根据现实困境的紧要程度明确目标群体并针对性地提出支援措施，尤其加大“三区三州”等深度贫困地区、音、体、美等紧缺学科教师支援力度，补齐薄弱地区与薄弱学科教师队伍建设短板。

总体而言，民族地区教师队伍建设相关政策指向性十分明显，始终围绕“数量补充”与“质量提升”两大核心议题，并在质量要求、职前培养与在职培训、教师激励以及内地支援四项政策内容呈现出鲜明的民族性。当前，民族地区教师队伍建设政策体系已相对成熟，但是与健全的国家教师政策相比，在政策内容上远未达到“满意”的状态。因此，在明晰民族地区教师队伍建设政策发展的阶段发展规律及其演变特点的基础上，考虑到国家政策环境，今后民族地区教师队伍建设政策设计的重点在于进一步明晰民族地区教师质量政策的基础与内涵，完善经费投入机制，补齐民族地区教师激励政策盲点，强化内地支援政策执行效能，使得民族地区教师队伍建设得到高质量的政策保障。

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收稿日期：2020-05-10 责任编辑：许瑶丽

基金项目：2019年重庆市社会科学规划重点项目“新中国成立70年教育发展研究”（2019ZDJY09）、西南大学基本科研业务费专项资金项目“西藏初中生数学学业质量监测研究”（SWU1709664）、西藏自治区教育科学“十三五”规划2018年度重大招标课题“西藏义务教育阶段数学学业质量测评工具开发研究”（XZJKY21805）阶段性成果。

作者简介：陈婷（1974-），女，汉族，甘肃庄浪人，西南大学基础教育研究中心，硕士研究生导师，博士，研究方向：基础教育、民族教育;谢升梅（1995-），女，四川内江人，西南大学教育学部，硕士研究生，研究方向：基础教育、民族教育。重庆 北碚 400715