国家治理现代化进程中公共政策的国家认同建构功能研究

袁明旭，左瑞凯

[云南大学，昆明 650091]

在全球化和国家间竞争日趋激烈的时代，国家认同问题是现代民族国家所面临的基础性问题。国家认同的建构和国家忠诚的强化，既是实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，也是国家综合实力的基础。近年来，学者们从不同的视角对国家认同建构进行了研究，其中国家认同建构的政治逻辑、民族认同与国家认同整合、以制度认同和领土认同强化国家认同以及以公民身份促进国家认同等成为该领域研究的重点，(1)参见林尚立：《现代国家认同建构的政治逻辑》，《中国社会科学》2013年第8期；周平：《民族国家认同构建的逻辑》，《政治学研究》2017年第2期；贺金瑞、燕继荣：《论从民族认同到国家认同》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2008年第3期；周光辉、刘向东：《全球化时代发展中国家的国家认同危机及治理》，《中国社会科学》2013年第9期；周光辉、李虎：《领土认同:国家认同的基础——构建一种更完备的国家认同理论》，《中国社会科学》2016年第7期；肖滨：《两种公民身份与国家认同的双元结构》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期；等。但学者们倾向于从宏观层面阐释国家认同建构，对国家认同建构进行了抽象的原则性的理论阐释，丰富了国家认同研究的理论基础。但国家建构研究不应止于宏观，还应从中观和微观层面进行深入探讨。本文尝试从中观层面即从公共政策的视角分析国家认同建构的逻辑，以期深化国家认同研究。国家认同的主体是现实政治生活中的公民，公民对国家最直接的感知就是国家公共政策的影响和国家治理的实效。本文从公共政策作为国家治理的理性选择出发，试图阐释公共政策在国家认同建构中的内在逻辑，分析公共政策在国家认同建构中的基本功能。

一、国家认同发展中的公共政策建构逻辑

国家认同是一国公民在理性认知和情感基础上所形成的对国家的一种归属感。“国家认同的情感体验‘寓于’理性认知，国家认同的理性认知依赖于人的大脑和身体的情感体验系统。”(2)李兰芬：《国家认同视域下的公民道德建设》，《中国社会科学》2014年第12期。从国家认同发展的视角来看，公民对国家的理性认知和情感体验相互依赖、相互强化以及相互融合，进而形成对国家的归属情感。然而，国家认同不是先天自发自然形成的，而是经过后天政治社会化形成的。公民对国家的归属感“不是一种自然的情感，而是一种必须通过立法，或者更准确地说，通过良好的政府和公民对公共生活的参与而激发的热情”。(3)[意] 莫里奇奥·维多里：《共和主义的复兴及其局限》，刘训练译，载应奇、刘训练编：《公民共和主义》，北京：东方出版社，2006年，第167页。国家作为一种制度化的满足人类生存与发展需要的政治共同体，在保证个体的国家认同方面，从来不可能仅依靠意识形态的宣传和道德教化就可以达至，而是需要依靠现实利益的满足和政策实践的推进，即国家能否提供一套基于满足个体利益需要的价值权威性分配的制度性安排和实现公民利益的政策实践。“现代国家往往是基于法律基础上的以公共政策方式对国家进行治理，因此，作为治理工具的公共政策与国家认同建构之间存在着内在的逻辑关系。”(4)袁明旭、杜俊霖：《新时代边疆治理中国家认同建构的公共政策逻辑研究》，《云南行政学院学报》2020年第3期。根据戴维·伊斯顿的政治系统理论模型，我们简要分析了国家认同与公共政策之间的逻辑关系，如下图所示：

伊斯顿的政治系统分析理论框架实际上解释了国家认同建构是在政治系统与环境的交互过程中建构起来的。具体而言，政治系统与环境的相互作用分为输入、转换、输出和反馈等环节。(5)参见[美] 戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，北京：华夏出版社，1999年，第20-38页。输入和输出是政治系统与环境的交换，输入与输出之间的转换则是政治系统的内部运作过程，反馈则是连接输入与输出的过程。从国家认同建构的视角来看，政治系统与环境的互动过程反映了国家认同建构的内在逻辑，即政治系统是否以制度性安排和政策输出的形式满足公民的利益诉求是国家认同建构的逻辑起点。政治系统通过宪法和法律等一系列制度性安排对公民的政治权利、社会权利等进行确认以及保证其实现，法律制度是国家认同建构的根本和保障，而公共政策作为法治实现的具体方法和工具则是达成国家认同的直接手段。因此，基于法律制度基础上的公共政策与国家认同建构之间有着内在的逻辑关系。同时，政治系统与环境互动过程的循环性契合了国家认同建构的持续性。

其一，从国家认同建构路径来看，公共政策是实现国家认同建构的基本工具理性。国家认同与公共政策之间是目的与工具手段的关系。国家认同通过公共政策实践进行建构，作为国家治理工具理性的公共政策是国家认同建构的基本路径之一。公共政策是政治系统活动及实现其目标的产品，本质上是政治系统对社会价值的权威性分配的政治过程，是经由政治系统所抉择的为解决公共问题实现国家利益的对策方案以及实施这些方案的活动。公共政策是在社会公众利益表达基础上集中反映社会利益的利益整合和利益协调、利益实现的过程。利益表达是否通畅，利益协调和利益整合能否充分，利益分配是否公正，公共利益和社会利益、公民利益能否增益，这些都是公共政策实践的绩效问题，关系到国家认同基础可否进一步夯实和增强的问题。公共政策的直接目标导向是社会公共问题的解决和社会的进步发展，其根本目标导向是国家认同的增强和公共利益的实现。

公共政策对国家认同具有建构性。一方面，从建构的逻辑来看，国家认同的建构有其内在的逻辑，“人是国家的主体，建设国家；国家最大限度的满足人的生存与发展基本需求”。(6)林尚立：《现代国家认同建构的政治逻辑》，《中国社会科学》2013年第8期。另一方面，从建构的基本维度来看，“国家认同包括了认知和情感两个亚系统”。(7)佐斌、秦向荣：《中华民族认同的心理成分和形成机制》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》2011年第4期。国家认同是公民基于一定的认知和情感基础上形成的对国家的归属情感，而现实生活中的人不能只依赖信仰而存在，更多的是要先满足个人的生存与发展需要，这就内在地要求国家治理成效以及国家在最大程度上尽可能满足公民的需要。换言之，国家认同建构内涵着国家治理本身成效的问题。国家治理本身是一种理性行为，需要借助一定的工具进行治理，而公共政策作为国家治理的理性选择影响着国家治理的成效，进而影响着国家认同建构中的认知和情感两个基本维度。因此，公共政策与国家认同建构之间有着内在的逻辑关联性，公共政策是实现国家认同建构的基本工具理性。

其二，从国家认同的逻辑起点来看，公共政策是满足公民利益需求而产生国家认同的工具。认同是一个复杂的心理过程，认同的逻辑起点是自我的范畴化，“自我范畴化是将个体转化为(transforms)群体的过程”。(8)[澳] 迈克尔·A.豪格、[英] 多米尼克·阿布拉姆斯：《社会认同过程》，高明华译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第28页。个体的自我范畴化是形成认同的过程，即个体将自我归属于特定社会群体的过程。换言之，个体之所以认同特定社会群体，是因为社会群体具有功能主义的一面，认同是个体理性选择的结果。公民是共同体须臾不可分离的部分，每个公民只有在共同的政治制度和传统中才能发展他或她的个人和社会认同。(9)[意] 莫里奇奥·维多里：《共和主义的复兴及其局限》，刘训练译，载应奇、刘训练编：《公民共和主义》第161页。同时，“社会结构因为要满足人类的需求才发展起来的”。(10)[澳] 迈克尔·A.豪格、[英] 多米尼克·阿布拉姆斯：《社会认同过程》，高明华译，第23页。个体将自我归属于国家这一范畴的过程，就是国家认同形成的过程。个体认同国家是基于对适应性的基本需要，而国家是由满足人类基本需要而建立起来的。因此，个体认同于国家与国家满足人类的基本利益需要具有内在的一致性，这就内在地要求国家治理和政策实践应在尽可能大的程度上满足公民的生存和发展的基本利益需求，以公共政策的形式保证国家认同的建构。

其三，从国家认同的增益性来看，公共政策与环境的互动性契合了强化和维系国家认同的需要。就国家认同而言，“国家没有稳定而自然的认同”。(11)[美] M.莱恩·布鲁纳：《记忆的战略：国家认同建构中的修辞维度》，蓝胤淇译，北京：商务印书馆，2016年，第7页。国家认同是国家主动建构的产物，并且国家认同的建构并不是一蹴而就或者一劳永逸的，是国家持续建构的产物。根据公共政策在国家认同建构中的逻辑示意图所表示的，政治系统与环境互动过程的循环性契合了国家认同建构的持续性，公共政策作为政治系统输出的主要政治产品，在本质上是对社会价值的权威性分配，整个政策过程影响着社会成员的利益实现问题。“政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政策输出。”(12)[美] 詹姆斯·E.安德森：《公共决策》，唐亮译，北京：华夏出版社，1990年，第21页。如果政治系统的输出未能满足公民的诉求以及随着社会发展新的诉求出现，这些诉求会形成政策主张或建议再次输入到政治系统，形成新的政策过程。正是在这种往复循环的互动过程中，公共政策不断输出以满足公民的利益诉求。更为重要的是，公民在这一互动过程中服从和接受政治系统为满足公民利益诉求而作出的权威性决策并不断形成和强化对政治系统的支持和认同。公共政策成为持续强化和维系国家认同的基本工具。

其四，从国家忠诚来看，公共政策认同是国家认同不断得以强化并成为一种情感归属和身份归属的基础。国家忠诚是在国家认同基础上所形成的归属于国家奉献于国家的一种深厚情感。从对国家的情感性成分上来看，公共政策认同是强化国家认同并进一步形成国家忠诚的情感机制。“情感是人的需要是否得到满足时产生的一种内心体验”，(13)费穗宇、张潘仕：《社会心理学辞典》，石家庄：河北人民出版社，1988年，第252页。公民对国家的情感首先取决于国家是否能够满足其基本的利益需要。从国家的角度来看，国家认同是现代国家的生命所在，国家认同是国家主动建构的产物。“国家认同也是社会结构性力量的产物，尤其是国家政权有意识地‘培养’或者‘灌输’的结果。”(14)郭忠华：《动态匹配·多元认同·双向建构——再论公民身份与国家认同的关系》，《中山大学学报(社会科学版)》2011年第2期。公共政策与国家认同建构的逻辑分析旨在从实质性的利益实现出发，注重人的理性在国家归属性情感中的作用。公民首先会对满足和回应自身利益诉求的公共政策形成一定的认同，在政策认同的基础上，国家以政策的形式不断回应公民的利益诉求会逐步形成国家与公民的良性互动，进而使公民的国家认同不断强化并对国家形成一定的依赖和信仰，在政策认同强化国家认同的基础上形成了公民对国家的情感归属和身份归属，并进一步升华为对国家的信仰与忠诚。

公共政策作为国家治理的工具理性和价值理性，在国家认同建构中起着整合各种利益主体及协调其利益关系以及保障主体利益实现的重要作用，公共政策与国家认同建构具有逻辑关联性。从国家认同建构的视角来看，公共政策是国家认同建构的重要维度，现实生活中的公民对国家的评价无非是国家治理的实效和价值取向的问题，是否以政策的形式满足公民的利益需求，整个政策过程是否以公共利益为价值取向，关乎国家治理的正当性、公正性。因此，公共政策在以公共利益为价值取向的基础上，追求治理成效的最大化，尽可能地满足公民的利益需求，是国家认同建构的应有之义。

二、公共政策对国家认同建构的功能分析

公共政策对国家认同起着基础性的建构作用，直接关系到国家治理的成效，推进着国家认同建构。公共政策作为“政府活动(不管是直接的还是间接的)的总和，因为这些活动对公民的生活产生影响”。(15)[美] 盖依·彼得斯：《美国的公共政策——承诺与执行》(第六版)，顾丽梅、姚建华等译，上海：复旦大学出版社，2008年，第4页。公共政策作为国家治理的重要手段，现实社会生活中的公民是在通过政府实施的关乎切身利益的公共政策去感知国家，并对其形成一定的认知与情感的同时，也通过公共政策的实践获得国家所提供的公共产品和公共服务，在公共政策实施过程中得到公共安全和社会保障需要的满足，在其基本的生存和安全需要得到满足的过程中感知到国家的重要性和产生对国家的归属感，由此逐渐产生和强化对国家的认同。具体来看，公共政策主要在以下方面发挥着对国家认同建构的功能。

(一)公共政策是实现公民国家认同的基本手段

公共政策作为党和政府进行管理社会公共事务履行职能的基本手段，在本质上是对社会利益和价值的权威性分配。由于利益资源的有限性和稀缺性，政府利益分配的方式并不是无选择性的平均分配，而是具有偏好性和选择性，即政府只选择那些支持拥护国家、与政府主观偏好保持一致、能够代表社会发展方向的群体。追根究底，政府通过公共政策的选择、调控和利益分配功能来培养和强化公民对国家的认同。“政府显然是愿意把公共利益分配给自己的拥护者，而不是反对者。”(16)陈庆云：《公共政策分析》，北京：中国经济出版社，1996年，第19-20页。公共政策的利益分配是通过对社会公共问题的解决来实现的，社会公共问题是社会现实与期望之间存在的差距，是社会中大多数公民某种基本需要难以得到实现而产生焦虑、不满和要求政府采取行动的诉求。政府对公民诉求的回应，采取政策措施对问题的解决，就是对公民需要的满足，实现公民的利益诉求，这是公民国家认同和公共政策相互促进的内在逻辑。公民的国家认同不是先天与自动自发产生的，而是基于对国家的认知和国家能满足其基本需要的基础上后天逐渐形成的。国家作为政治共同体，对其认同的建构需要在利益整合的基础上进行，将个人利益、社会各团体利益等整合进公共利益之中，并通过公共利益的实现促进国家认同建构。

公共政策的总体目标是在更大程度和更广范围内实现和增进公共利益。从广义上看，公共利益是一个国家全体社会成员所共同享有的资源和条件，这些资源和条件所具有的公共效用能够满足大多数人生存和发展的需要。人的需要的对象，是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。公共利益是指一个共同体内大多数成员的共同利益，并且具有公共效用能够满足较大范围的人们需要的资源和条件。“公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。”(17)[美] E.R.克鲁斯克、B.M.杰克逊：《公共政策词典》，唐理斌等译，上海：上海远东出版社，1992年，第30页。公共政策在根本上应该实现和增进公共利益，“公共政策是政府进行公共管理以增进公共利益的基本工具”。(18)袁明旭：《政治稳定与公共政策的相关性分析》，《云南行政学院学报》2011年第6期。公共政策在对社会价值权威性分配的同时，也能够通过其利益协调、利益综合等内在机制增进公共利益，更好地提供公共产品和公共服务，提高公民对政策的认同度，进而提高公民对政治系统的认同度。通过公共政策进行利益整合，夯实国家认同建构的利益基础，契合了国家认同建构手段性的需要。

(二)政策过程是公民对国家认同价值共识形成的过程

公民对国家认同价值共识的形成过程与公共政策过程具有同一性。公共政策是一个从问题建构、政策议程、方案规划、政策执行、政策评估、政策终结的循环往复的过程。在这一过程中，公共政策具有价值整合进而形成价值共识的功能。价值共识是在价值整合的基础上形成的对公共价值的一致认识，是国家认同建构的价值基础。“公共价值是指同一价值客体或同类价值客体能同时满足不同主体甚至是公众(或民众)的相同需要这种效用和意义 。”(19)胡敏中：《论价值共识》，《哲学研究》2008年第7期。价值共识是以公共价值的形式表现出来的，是指主体在利益一致的基础上形成的对价值取向的一致认识，即以公共利益为价值取向的共识。从公共政策在国家认同建构中的内在逻辑来看，政策的过程也是价值整合的过程，进而实现价值共识。价值整合与利益整合一样，是以价值分化、价值多元等为前提，公共政策面对多元利益表达，通过政策过程把多元的、分化的利益协调整合为公共利益，同时也是把价值的分化、多元整合为公共价值的过程。公民对国家政治体系的评价，“取决于他们对该体系的价值与他们自己的价值是否一致的判断”。(20)[美] 马丁·西摩·李普塞特：《政治人：政治的社会基础》，张绍宗译，上海：上海人民出版社，1997年，第81页。国家治理成效能否满足公共价值的诉求是公民进行评价的主要标准，是获致国家认同的基础。

政策过程建构公共价值进而实现价值共识，主要体现在民主化、回应性的政策过程中。从民主的角度来看，政策民主本身是一种价值追求，追求民主不仅仅是为了合目的性，更是为了运用民主的工具性，即用民主的方式或手段实现公民的利益和价值的最大化。政策民主是价值共识形成的手段，基于不同利益与价值立场的公民，通过参与国家公共事务并参与决策过程寻求公共利益，公共利益的存在使得价值共识成为了可能。“政策分配结果最关心民众对政治过程的参与。公共部门一般能从那些与他们利益密切相关的选民那里获得支持。这样他们就会更愿意推行选民支持的政策而不是选民反对的政策。”(21)[美] 戴维·L.韦默、[加] 艾丹·R.瓦伊宁：《公共政策分析：理论与实践》(第四版)，刘伟译，北京：中国人民大学出版社，2013年，第140页。政策的民主化促进价值共识的实现。从回应性上来看，这是民主的必然要求，是价值共识形成的必然条件，即价值共识是在主体、主客体之间的互动中形成的。公共政策的民主化、回应性是价值整合进而凝聚价值共识的过程，其构成了国家认同建构的价值基础。

(三)政策绩效是国家认同建构实现的现实基础

国家认同实际存在于现实生活之中，并且其建构需要一定的现实基础。公共政策绩效关系到国家治理的有效性，进而与国家认同建构密切相关，构成国家认同建构的现实基础。“所谓政策绩效是指政策行为对目标群体需要、价值和机会的满足程度。”(22)[美] 威廉·N.邓恩：《公共政策分析导论》(第二版)，谢明等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第436页。国家通过公共政策来满足其成员日益增长的利益需求，从而维持其政治统治的正当性，维护成员对国家的支持与认可。按照功利主义的观点，个人对国家保持忠诚与热爱是以国家能够保证和满足个人的生存与发展的需求为前提的，简言之，认同国家是由于个人得到利益满足的结果。有效的公共政策能够把公民的需求输入到政治系统中，并以有效的形式满足公民的需求，在其内心建立起对国家的认可与支持。一个缺乏政策绩效的政府必然是效能低下的政府，这不仅会降低人们对国家的信心，还会挫伤其对国家的支持、认可的情感，甚至会对国家形成冷漠、疏远的态度。

公共政策绩效是国家认同建构的现实基础，政策绩效既体现为制度的正当性，也体现为价值的合理性，是制度正当性与合理性的有力保障。从制度的正当性来看，现代国家制度的正当性在很大程度上取决于制度的有效性，政策绩效是制度有效性的体现。政策绩效能在一定程度上不断地满足公民最基本的生存和发展需要以及提供必要的公共服务，并能证明现行制度的有效性与合理性、合法性。从价值合理性上来说，按照新公共管理的观点，现代政府所追求的不应只是效率，应更多地考虑公共政策是否符合公共价值，即将公共利益的最大化纳入政策绩效的评估中，政策绩效的评价主体是公民，而政策结果是否符合公共价值是公民对公共政策评价的主要价值依据，影响着公民对国家的情感。

(四)政策认同是强化国家认同的心理基础

认同是一种普遍的心理过程，国家认同属于一种社会普遍的心理过程，也是一种特殊的心理过程，即政治心理。政治心理是社会成员对政治系统的心理反应，主要表现为对政治系统的认知、情感、评价等倾向。政策输出会对社会环境产生一定的影响，即政策影响，“是指由政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化”。(23)[美] 威廉·N.邓恩：《公共政策分析导论》(第二版)，谢明等译，第366页。政治系统的政策输出首先作用于社会环境，是社会成员最先、最容易感知到的客体，公共政策的质量关系到社会成员政治心理的变化，“对公共政策的倾向模式”的变化。(24)[美] 加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海：上海译文出版社，1987年，第47页。社会成员在对公共政策的理解、感知、思维和想象等基础上，形成对公共政策的认知；在政策认知的基础上，形成对公共政策的内心体验和感受，即政策情感；在政策情感的基础上，会对政策作出一定的评价，即对公共政策持认同或不认同、支持或不支持的一种倾向。公民对公共政策的倾向反映着对整个政治系统的倾向，即或是肯定或是否定，或是支持或是不支持等倾向。当人们对公共政策产生的认知、情感、评价等倾向与整个政治系统倾向相融合时，政治系统就可以获得较好的支持与认同，这种认同构成了对政治系统认同的心理基础，更深层次地反映着对整个国家的认同。

从现实意义上来看，现代国家需要以政策认同筑牢公民国家认同的心理基础。“现代国家必须为其人民的思想和感情而存在”，(25)[英] 格雷厄姆·沃拉斯：《政治中的人性》，朱曾汶译，北京：商务印书馆，1994年，第179页。即国家是抽象性的、象征性的概念，是在人的内心构建起来的实体。国家认同本身作为政治合法性的心理基础，其自身的建构就需要一定的工具手段。在全球化和国家治理体系现代化的大背景下，通过公共政策来实现、满足社会成员的利益需求和整合、协调不同利益主体之间的矛盾以及控制、消解社会矛盾和冲突，就成为现代国家维护社会秩序、促进社会发展进而建构国家认同的主要工具性手段。公共政策水平的高低关系到其功能的发挥，即好政策能够解决问题，提高政策的认同度，而不良政策不但不能解决问题，可能引发新的问题，降低政策的认同度。公共政策解决社会问题的过程是塑造社会成员对国家的依赖和认同的过程。政策认同夯实国家认同的心理基础，并进一步形成和强化公民对国家的归属性情感。

(五)政策认同是保证国家认同建构中支持流入的源泉

从政策认同到国家认同是一个持续强化的过程。借用伊斯顿的政治生活的系统分析框架，把认同分为三个层次，即对政府的认同、对政治体制的认同以及对国家的认同。这三种层次的认同是从低到高排列的，政府的认同和政治体制的认同是构成政治共同体认同的基础。系统本身如果不能保证对于包括当局在内的系统典则的最低程度的支持流入的话，它就无法继续存在，同样也不存在这样的可能性：不支持权威角色的承担者，系统照样存在。(26)[美] 戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，第251页。对政府的支持是构成政治共同体支持的基础。公共政策作为政府输出的最重要的公共品之一，自然也成为一种政治支持的对象，进而对公共政策的支持也自然成为对政治共同体支持的基础。

国家认同建构的支持流入来源于政策认同。政策认同属于“特定支持”，是“以此种方式对需求得以满足的一个报酬，……是系统成员对当局输出中的政策和实践的反应”。(27)[美] 戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，第322-323页。公民之所以对政治对象持支持的态度，在于政治系统的政策输出和实际行动符合公民的需求，或者是让公民相信指望政策输出会在长时间内满足他们的需求。但是，当公民没有得到相应的满足或者感觉诉求落空时，公民就会产生对政治对象支持度下降的情感倾向，国家认同度就会面临降低或者衰减。对多数国家而言，尤其是在国家治理体系现代化过程中，国家认同的建构总体依赖于国家在相当长的时期内满足公民利益需要的能力，这就需要以政策形式输入公民的需求与愿望，同时以政策输出的形式满足公民的利益需要，以持续的公共政策绩效在公民内心构筑起对国家的信仰与依赖，进而获得公民的支持。政策认同是保证支持从低层次流向高层次的源泉。

三、不良政策对国家认同建构的消极效应

公共政策是国家治理的理性选择，公共政策有达到理性的意识，但仅仅是有限的理性。公共决策是一种有限理性决策模式，由于决策者的理性是有限的，人的知识、能力和认知是有限的，决策时所搜寻的信息具有不充分性，决策者对未来的预见、利用信息能力的有限性以及个性情感、偏好、价值取向等因素的影响，决策者难以完全把握决策的所有规律，在宏观环境的不确定性和变动性、信息搜集的不完备性以及组织的变动下，决策者无法寻找到全部备选方案，在内外各种因素的约束下，决策不可能达到最优化，只可能达到相对满意，并且也存在决策失误。如果决策者在私利的驱使下滥用权力、独断专行，更容易导致决策发生较大的偏差偏误，产生不良政策。好政策对国家认同建构具有积极的促进功能，不良政策则不利于国家共同体的建构，进而对国家认同建构具有消极效应。从公共政策内容来看，不良政策就是缺失公正性、回应性、合法性以及民主化的政策，是政策失灵和偏误的表现。

公共政策民主化的缺失蚕食了国家共同体存在的合理性。政策民主化的缺失是指在整个政策过程中缺乏民主，政策问题的构建、政策议程的设置和方案规划缺少公民、专家等的参与，政策的执行、评估缺乏民主的监督，这是引发国家认同衰减的因素。公民在政策过程中参与的缺失难以使公民产生归属感和认同感，降低公民对公共政策的认可度与支持度，进而对国家和政府的评价也会相应降低，最终可能会引发国家认同衰减。公共政策民主化的缺失导致民意缺失，公民会形成被排斥、被边缘化的感觉。公共政策的民主化是民主政治的基本内容，它体现为政策参与，公共政策民主化的缺失是对民意的不尊重，把公民排斥在政治系统之外，不能有效地整合政治资源，导致公民对国家产生疏离感，严重时可能会对国家存在的合理性产生质疑，这是国家认同建构的潜在威胁。公共政策缺失民主化必然滋生腐败，腐败是导致国家认同衰减的又一因素，政策腐败侵害了公民的正当利益，会对政府产生不满，对国家失去信心。政策民主化的缺失导致政策科学化的缺失，导致政策无效、政策失败。政策民主化的过程也是科学化的过程，缺少科学化的政策不仅不能有效解决问题，甚至还会引发新的问题，导致政策绩效低下，降低政策绩效对国家认同的强化作用。

公共政策公正性的缺损有损国家共同体的形象和信誉。公共政策公正性的缺损是指公共政策不以实现社会公正为价值取向，造成社会的不公平、不平等，甚至成为某些个人、群体以及利益集团谋私的工具。不公正的政策会损害公民利益、降低政治信任以及破坏国家和政府的形象，是国家认同被蚕食的主要原因。政策不公正使公民产生一种被剥夺感。当公共政策缺失公正性，就会导致某些人的正当利益难以保证，就会使公民产生利益的被剥夺感，政策的认同度会下降，造成公民国家认同的弱化。公共政策公正性的缺失损害国家信誉，导致公民的政治信任降低。在共和主义者看来，“共和国就是个人的一种集合，他们同意建立一个法律秩序并希望生活在法律带来的正义之中”。(28)[意] 莫里奇奥·维多里：《共和主义的复兴及其局限》，刘训练译，载应奇、刘训练编：《公民共和主义》，第161-162页。若公共政策不能维护社会公平与正义，成为某些个人或既得利益集团谋私的工具，必然使政府和国家的信誉降低，公民的政治信任度随之下降，最终会导致公民对国家的支持度和信赖度的降低。公共政策公共性的缺失容易引起严重的社会分化，引起社会对立，不利于认同整合。不公正的公共政策容易造成利益分配不公，加之某些政府官员运用手中的权力和掌握的资源去寻租、设租以及贪污腐败等，进而损害了公民的正当利益，加剧贫富差距，严重阻碍国家认同的整合。

公共政策回应性的缺乏不利于公民与国家共同体的互动。公共政策回应性的缺乏是政策主体未能及时、有效回应公民的需求与期待，未能将公民普遍关心、急需解决的问题以政策的形式予以回复或解决。传统国家制度下的政治输出是单向的，而现代国家制度下的政治输出是双向互动的，回应性是衡量现代国家治理能力的一个重要标准，表现在公民与国家的良性互动上，回应性的缺失是影响公民对国家认同的一个重要原因。公共政策回应性的缺失影响政策问题的确定，不仅不能解决社会问题，甚至会恶化问题。公共政策过程首先是要确定政策问题，政策问题是指在社会中大多数公民认为现实与“他们所持有的价值、规范或利益相冲突”，(29)林水波、张世贤：《公共政策》，台北：五南图书馆出版公司，1987年，第72页。公民便会产生不满足感或者被剥夺感，进而产生利益上的诉求，希望通过国家采取行动并加以解决。政策本身的回应性不足就不能了解公民所关心的、亟待解决的问题，影响着治理成效。公共政策回应性的缺失不利于公民的政策参与，使公民产生挫折感。政府对公民的需求、期待不予以重视或者不予理睬，也会使公民产生被边缘化的感觉，甚至可能会产生政治冷漠，也可能会寻求非制度化的参与。无论是政治冷漠还是寻求非制度化参与，都对国家认同建构产生消极效应。公共政策回应性的缺失会恶化国家与公民之间的关系，甚至引起二者之间的对立，造成二者之间的关系失衡，不利于国家认同建构。

公共政策合法性的薄弱有损国家共同体的合法性地位。公共政策合法性的薄弱是指政策缺乏合法化的程序，即政策不合乎法律规定和难以得到公民的认可认同。政策合法性的薄弱原因不在于政策本身，而在于政策的制定主体，即政治系统。公民由政策缺乏合法性引发的不满，一般不会把原因归结给政策本身，而是会指向政策的输出系统，即政府或国家。政策合法性的薄弱意味着政治系统以“合法”的形式侵害公民的正当利益，如果过分侵害了公民的利益，将可能使公民抵制与反对，进而导致公民与政府之间的紧张、对抗或冲突，这极易损害政府和国家在公民心目中的形象，影响公民对国家的信仰和依赖度，进而降低公民的国家认同。缺乏合法性的政策必然是缺少支持性的政策，而国家认同就是获得公民对国家的支持，当关乎公民切身利益的且不具有合法性的充当国家治理工具的公共政策不被公民支持和认同时，国家共同体的合法性地位可能会受到质疑，公民对国家的支持度也会相应降低，最终导致国家认同的弱化。

四、好政策对国家认同建构的积极效应

公共政策在国家认同建构中发挥着重要功能，但只有高质量的好政策才具有积极的促进作用。好政策是指该政策作为政治系统的一种行为，能够带来的社会收益大于所付出的成本，且能够带来社会净收益最大。从公共政策内容来看，具有公正性、回应性和合法性等特性的政策以及决策具有民主化水平的政策是好政策。好政策能够维护和增进公共利益，促进社会公正，维护社会稳定，进而提高社会成员对国家的支持度与认同感。

政策的民主化有利于夯实国家认同建构的民意基础。政策的民主化指的是在政策过程中充分发挥民主，听取各方面的意见与建议。公共政策在本质上体现的是公民的意志，反映的是大多数人的利益诉求。现代国家权力的终极来源是人民，人民是国家的主人，国家是以民主为基础的。同时，“作为现代国家体系，民族—国家和民主—国家是内在的统一体。”(30)徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期。公民对国家的认同与民主有着内在的一致性。由于现代民主多是间接民主或代议制民主，公民不再直接参与国家事务，这就得使公民与国家之间存在着一定的间隔，故而保持政治民主化对维系公民的国家认同显得尤为重要。公共政策作为政治系统的输出，政策的民主化是政治民主的主要体现形式，对促进国家认同具有基础性的作用。政策的民主化是聚集民意的过程，民意是国家认同的重要基础。民意是对国家和政府信赖、认同的基础上表达意见和看法的过程，公共政策民主化的过程就是集民智、聚民意的过程。民意反映的是公民对政府和国家的支持度、认可度，是国家认同的重要基础。政策的民主化体现为政策参与，公民的政策参与有助于国家认同感的提升。政策参与是一种普遍形式的民主参与，是国家治理的有效形式，它以公民的权利为基础，以制度化的渠道平等地参与到国家政治生活中，一方面能够制定出符合大多数人利益的好政策，另一方面具有民主化的政策过程促进了公民的参与感以及对国家认同的提升。政策的民主化有助于整合政治资源，增强公民对国家的认同度。政策的民主化促进了公民的参与度，降低了政治排斥，把公民平等地吸纳进政治系统之中，并形成一定的政治信任以及个人对国家的责任感，最终强化公民对国家的认同感与归属感。

政策的公正性是促进国家认同建构的前提条件。政策的公正性是政策以社会的公平、公正为价值取向，协调和平衡社会利益，实现对社会利益分配的相对公平。公共政策是对于社会公共利益分配的过程，必须保证分配的公正性。公共政策通过实现社会公共利益并以公正的方式分配，让社会成员“能够享受国家制度所带来的自由、发展与幸福”，(31)林尚立：《现代国家认同建构的政治逻辑》，《中国社会科学》2013年第8期。这是国家认同建构的前提条件。首先，政策的公正性体现为国家治理的价值理性，即实现社会公正。社会公正指的是公正的最高价值目标应该有利于全体社会成员的公共利益。公共政策作为国家治理的理性选择，政策的公正性从价值上阐释了国家存在的合理性，即国家是以保障和实现公共利益为目标，旨在为公民的生存和发展平等地提供机会。其次，公共政策的公正性满足公民的生存需求和发展需求。国家的使命就在于创造良好的秩序，不断满足公民自我实现、自由发展的需求。而国家是通过公共政策的制定、实施以满足公民的需求，实现“国家在场”，让公民感知到国家的存在以及形成对国家的依赖和认同感。最后，公共政策的公正性在于保障实现和增进公共利益。国家作为政治共同体的存在，需要通过一定的工具手段凝聚成员的利益共识来构成该集合体存在的基础。具有公正性的政策以保障和实现公共利益为价值取向，力求服务整个社会。具有公正性的政策在实现公共利益的基础上，实现公共利益分配的相对公平，把公正性落到实处。公正性的政策有利于满足公民的需求，保证公平性，增强公民对国家的依赖感与认同感。

政策的回应性有利于促进国家认同的建构。所谓回应性指的是“政策满足特定群体的需要、偏好或价值观的程度”。(32)[美] 威廉·N．邓恩：《公共政策分析导论》(第二版)，谢明等译，第312页。公共政策作为政治系统的输出，并不是一个单向行为，它需要回应社会及其成员的偏好、诉求等，是一个互动过程。公民利益表达的过程就是认同的过程。公共政策的回应是基于公民的诉求，即利益表达，公民对国家以及政府部门提出利益诉求是基于对国家的信任、支持、拥护和认同基础之上的。但是回应度影响着公民对国家的评价，若国家和政府反应迅速以及回应得及时、准确、公正，就会提升公民对国家的好感，奠定公民国家认同的心理基础。诉求—回应的过程就是参与互动的过程。在回应中如果政府尽可能满足公民的利益诉求，公民就会更加愿意表达自己的意愿，积极参与公共事务，促进个人与国家之间的互动。“从根本上讲，国家认同是个人与社会、国家的互动中自我构建起来的，其本质是对自我与国家之间存在的内在的统一性的认同。”(33)林尚立：《现代国家认同建构的政治逻辑》，《中国社会科学》2013年第8期。具有回应性的公共政策通过利益的表达与利益的实现构建起个人与国家的互动，进而加强了国家与个人的内在统一性，有利于国家认同的建构。

政策的合法性有助于促进国家认同建构。政策的合法性是政策执行的前提，也是政策得到民众认同与支持的前提。政策的合法性就是公共政策经过合法化程序之后所获得的一种合法地位和认同程度。(34)袁明旭：《政治稳定的公共政策悖论解析》，《云南行政学院学报》2014年第1期。政策认同是国家认同的基础，政策认同是对于具有合法性政策的认同，具有合法性的公共政策促进国家认同建构。政策的合法性赋予公共政策以权威性，是公民认同与服从的基础。公共政策的合法化提高了政策的权威性，同时也提高了政治系统的合法性，使公民对政策的认同转向对更高层次的政治系统的认同。政策合法化的过程也是政策民主化、科学化的过程，是提高政策绩效的有效手段。公共政策合法化是通过公民参与决策、对于政策方案进行最优选择的过程，其加强了政策协商与沟通，使公共政策更具科学化、民主化，易于公共政策在执行的过程中贯彻落实。具有合法性的政策促进政府绩效，进而为国家政治制度提供正当性，能够在维持公民对国家政治制度的支持与认同的基础上促进国家认同。