主体、制度与文化：基层协商民主建设的三维审视

张紧跟

[中山大学，广州 510275]

随着发展协商民主升格为基本政治发展方略，尤其是党规划从“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商”七个渠道推进协商民主建设后，当代中国日益成为一个巨大的协商民主实验场。与之相应，蔚为壮观、多个面相的协商民主建设研究不仅绘就了精彩绝伦的协商民主画卷，而且证实了协商民主是中国共产党领导、人民当家作主与社会和谐稳定发展的基础和源泉。基层作为与广大人民群众实际权益直接相关的场域，毫无疑问是当代中国协商民主建设的基础和重点。从基层实践来看，协商民主不仅提高了政府治理能力并降低了社会治理风险,(1)He, B., & Warren, M. E. Authoritarian deliberation: The deliberative turn in Chinese political development，Perspectives on politics,vol.9，No.2,2011:pp.269-289。而且有助于创造政治合法性、化解矛盾并减少社会冲突、塑造现代公民，(2)何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》,北京：中国社会科学出版社，2008年，第155-162页。最终为中国民主发展提供了具体的实践形式。(3)韩福国：《作为嵌入性治理资源的协商民主——现代城市治理中的政府与社会互动规则》，《复旦学报(社会科学版)》2013年第3期。

尽管当代中国基层协商民主建设成效显著，但其发展也面临公民理性参与意识与协商能力严重匮乏，(4)阚为、洪波：《协商民主如何嵌入中国民主治理场域——公民参与的视角》，《浙江学刊》2015年第1期。议事主体、制度供给与结果执行困境，(5)杨弘、郭雨佳：《 农村基层协商民主制度化发展的困境与对策——以农村一事一议制度完善为视角》，《政治学研究》2015年第6期。以及制度理性缺失、官本位文化和制度技术滞后(6)张保伟：《影响中国协商民主制度化发展的几个问题》，《南开学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。与基层协商民主制度规范与常态化机制的双重缺失(7)胡贵仁：《新时代推进基层协商民主的现实困境和规范可能》，《中国政协理论研究》2020年第1期。等问题。对此，既有研究认为瓶颈在于现阶段基层协商民主法治化建设滞后。(8)杨中艳：《基层协商民主法治化的建设路径探析》，《云南社会科学》2016年第2期。因此，应该提升基层协商民主制度供给水平,(9)张等文、杨才溢：《中国基层协商民主实践及其可持续性研究》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》2016年第2期。发展基层协商民主“关键在于制度优化和完善”,(10)包心鉴：《把党的政治优势转化为民主协商共建共享的社会优势——关于基层协商民主的调研与思考》，《中共天津市委党校学报》2017年第4期。制度化是完善基层协商民主建设的必由之路。(11)燕继荣、彭莹莹：《构建党组织为主体责任者的基层协商民主制度化体系》，《新视野》2020年第3期。

毋庸置疑，制度建设是基层协商民主合法、稳定、持久、有序运行的根本保障。因此，党的十八大以来，党和政府都高度重视并积极推进基层协商民主制度建设。一方面,顶层设计日益明确。自党的十八大提出要“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”后，在2013年十八届三中全会上首次全面系统地勾勒了当代中国协商民主建设的制度蓝图，2015年又出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》作为指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。之后，关于加强人民政协协商民主建设、城乡社区协商以及政党协商的实施意见等具体规范相继出台,标志着顶层设计中程序合理、环节完整的基层协商民主制度框架已然成型。另一方面，基层协商民主的多层次广泛实践也在如火如荼地推进，诸如社区议事会、决策听证会、民主评议会、工资集体协商等形式多样的基层协商民主机制不断推陈出新。但是，基层协商民主建设依然面临着制度认同难(12)许开轶、朱晨晨：《基层协商民主的制度认同论析》，《政治学研究》2018年第4期。以及“事难议、议难决、决难行”困局，基层协商民主创新既难以持续又难以有效扩散。(13)张敏、韩志明：《基层协商民主的扩散瓶颈分析——基于政策执行结构的视角》，《探索》2017年第3期。显然，如何实现有效的基层协商民主建设，依然是一个需要继续深入研究的重大课题。

一、主体、制度与文化的三维互动：整合性视野

(一)基层协商民主制度建设不断深化

在波澜壮阔的中国协商民主实践70余年的历史进程中，党领导人民不断推进协商民主的伟大创造。从作为专门协商机构之人民政协为制度化平台的党际协商和政治协商,到探索社会协商对话、民主立法、决策科学化与民主化,尤其是开放式公共决策、参与式预算、工资集体协商、民主恳谈、社区议事会等精彩纷呈的基层协商民主创新实践，标志着当代中国协商民主建设日益成为亿万中国人民实践民主治理的基本道路。随着当代中国基层协商民主伟大实践的不断展开，通过制度化方式和程序促使协商民主成功运作之紧迫性和必要性与日俱增。一方面，制度不健全可能导致基层协商民主流于形式、缺乏可操作性，使得诸多有效的基层协商民主实践探索昙花一现，缺乏可持续性；另一方面，制度建设是规范协商主体行为、提高基层协商民主运行效率和效益的关键。因此，基层协商民主发展遵循“环节完整、规范有序、行之有效”等原则，实现基层协商发展的制度化。(14)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

于是，在一系列顶层设计指引下，当代中国基层协商民主制度建设成就斐然，不仅建立了完整的协商民主制度体系，而且不断创新协商民主实现方式，实现了协商民主与选举民主协调发展，既保障了基层社会和谐稳定，又为党的领导和国家长治久安奠定了坚实基础。在顶层设计中，宪法在为基层协商民主建设提供根本法制保障的同时，日益完善的相关党内法规为基层协商民主建设指明了方向。在实践运行中，当代中国特色社会主义基本政治制度和具体政治制度构成了支撑基层协商民主建设的实体性制度。如作为专门协商机构的人民政协是当代中国协商民主的重要制度平台，公共决策听证制度、人民陪审员制度、社会协商对话制度、民主恳谈制度、社区协商议事制度等为人民广泛深入参与协商民主开辟了日益广阔的空间。与之相应，地方政府也不断完善基层协商民主程序。如浙江温岭制定了《中共温岭市委关于全面深化民主恳谈推进协商民主制度化发展的意见》，天津宝坻区出台了《关于进一步完善村级重大事务“六步决策法”的通知》等。

(二)引入主体、制度与文化三维互动整体视野的必要性

在基层协商民主制度建设不断深化的同时，与制度建设须臾不可分离的主体建设与文化培育之重要性也日益凸显。但是，协商主体建设论、(15)尹利民、邱观林：《 民主促民生:精英引领下的基层协商民主治理实践——基于SQ村协商民主实践的案例研究》，《中国行政管理》2018年第2期。协商民主制度化论(16)朱哲、史博、包阿古达木：《农村基层协商民主制度建设面临问题及对策》，《理论探讨》2016年第6期。以及协商文化培育论(17)杨仁忠：《夯实社会文化根基,助推协商民主发展——社会公共理性建设的视角》，《河南社会科学》 2019年第1期。在既有研究中分别以碎片化方式呈现，弱化了其应有的解释力。因此，在制度建设日益完善之时，主体建设与文化培育滞后使当代中国基层协商民主发展依然遭遇重重困境。显然，在基层协商民主建设中，主体、制度与文化要素是相互联系而不可分割的整体。这是因为：

首先，制度为主体提供了行动规则，但主体在遵从制度的同时也会建构制度。一方面，制度塑造了主体行为。在现代政治生活中，制度被视为主体间互动形成的规则，而这种规则一旦形成后不仅会为主体间互动提供秩序化平台，而且对主体行为进行协调、组织和约束，从而降低主体互动过程中的不确定性。因此，哈贝马斯认为，协商民主的成功取决于“相应的交往程序和交往预设的建制化，以及建制化协商过程与非正式公共舆论之间的共同作用”。(18)[德]尤尔根·哈贝马斯：《在事实与规范之间》(修订译本)，童世骏译，上海：上海三联书店,2011年，第370页。另一方面，主体再生产了制度。在新制度主义话语中，主体受制于制度约束，但并不意味着主体行为完全失去自主性,主体间互动会不断推动制度创新并重新塑造制度。如在70余年发展历程中，当代中国社会组织的成长不断重塑国家与社会之间的关系并推动了社会治理制度创新。诚如吉登斯所言，制度是为主体提供稳定预期、结构化社会互动的一种存在,主体在社会结构中行动并受制于制度，但主体又再生产了制度。(19)[英]安东尼·登斯：《社会的构成》,李康等译,北京：生活·读书·新知三联书店,1998年，第79-82页。因此，协商民主制度建设必须深刻地把握主体与制度间的互动关系。

其次，具体制度总是以特定理念为基础，理念作为制度蓝图不仅有助于降低制度建设的不确定性，而且理念在制度形成以后仍会持续影响制度并产生路径依赖作用。(20)R.A.W.Rhodes,Sarah A.Binder and Bert A.Rockman.The Oxford Handbook of Political Institutions. Oxford: Oxford University Press,2006:pp.63-64.事实上，包括法治、民主等在内的正式制度与作为道德习俗、惯习在内的非正式制度，是人类社会生活中并行的且有差异的两种影响人们之间的交易和合作行为的约束机制。尽管作为主体有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种正式制度通常构成了规范和约束主体行为的基本结构，但是社会生活中主体行为的具体约束大部分是由非正式制度来维持的。(21)黄少安：《制度经济学》(第十七辑),北京：经济科学出版社,2007年，第12页。与主要为主体提供预期信念的制度不同,文化为主体提供了遵守制度的激励。因此，最重要的法律“既不是铭刻在大理石上也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里”。(22)[法]卢梭：《社会契约论》,北京：商务印书馆，1980年，第20页。现代民主政治不仅依赖于制度正义，而且还依赖于公民品性与态度。(23)[美]威尔.吉姆利卡、威尼.诺曼：《公民的回归——公民理论近作综述》,许纪霖主编：《共和、社群与公民》，南京：江苏人民出版社，2003年，第236页。从民主政治演进来看，民主政治的产生、维持和有效运作都离不开普遍支持民主理想和实践的政治文化。作为一种非正式制度，文化的影响贯穿协商民主过程，是协商民主制度有效运行的心理和社会基础。而当正式制度与非正式制度不相容时，正式制度往往会流于形式，在实践中走样变形而难以落地。因此，协商民主制度建设必须高度重视公民文化营造，以实现非正式制度与正式制度之间的协调。这意味着完善协商民主制度建设，必须同步营造适应制度运行要求的氛围和理念。

最后，主体建设离不开文化培育。在现代社会运行中，除了政治、法律等各方面的硬件制度保障之外，还需要有相应的伦理道德、意识形态等价值观层面的软件因素来规范主体行为并调节主体间关系。协商民主依赖于公共理性塑造的平等公正、自由法治、理性包容、信任友善的公民文化提供精神支撑。(24)李淑梅、董伟伟：《协商民主与公民文化建设的拓展》，《南开学报(哲学社会科学版)》2016年第5期。因此，旨在改善现代民主公众参与率低下、决策非理性及政治冷漠等问题的协商民主，必须激活公民参与公共事务的热情和责任感。民主的公民文化不仅是协商民主产生的政治心理基础，更是其不断发展进步、实现有效治理的原动力与催化剂。为此，协商民主主体建设需要培育相应的协商民主文化，如果协商主体认同并支持民主观念、价值和实践，尤其是这些信念和倾向落实到协商过程之中，民主政治就获得了最可靠支持。(25)[美]罗伯特·达尔：《论民主》，李柏光、林猛译，北京：商务印书馆，1999年，第165页。

简而言之，基层协商民主制度的有效运作离不开相应的主体和文化建设，主体、制度与文化在基层协商民主建设中应该得到适度整合。因此,多元主体基于公共理性共同寻求融合相互冲突的协商民主过程，是一个主体、制度与文化三维互动的过程，有必要引入主体、制度与文化三维互动的整合性视野来审视基层协商民主建设。

二、基层协商民主建设的三维困境

近年来,基层协商民主建设在不断取得发展成效的同时，也不同程度地暴露出协商主体的缺(越)位与主体间不平等、主体理性不足、协商过程空洞化以及协商主体意识与责任感缺失等突出问题。

(一)主体之维：主体缺(越)位并存与主体间不平等

尽管当代中国特色社会主义的制度优势决定了协商主体能够广泛地囊括社会各阶层的广泛力量，而且协商主体参与协商的能力也在不断提高，但是基层协商民主实践既存在着主体建设缺乏包容性又存在着主体之间缺乏平等协商的问题。

一方面，协商主体缺位与越位使基层协商民主陷入“形式化”困境。

所谓缺位，是指协商事务的利益相关者“被协商”或“在场的缺席”。如2014年有数万工人参与、持续十余天的东莞台资裕元鞋厂罢工事件，既凸显出缺乏合法化维权能力的工人在劳资博弈中处于事实上的弱势地位，又暴露出基层工会的“稻草人”问题，以致工人、资方与地方政府均陷入了协商困境。在诸如听证会、咨询会、对话会等基层协商平台中，存在的突出问题是“普通民众难以获得参与机会”，“专业代表乐此不疲”与公众“审美疲劳”交相辉映。尽管公众参与、风险评估等已经成为重大行政决策的必经程序，但环评公众“被协商”之类的报道依然屡见不鲜。近年来，基层协商民主实践日益重视发挥社会组织在促进公众认知调解并理性引导公众参与、增强政府回应能力中的桥梁与纽带作用，但在当代中国此起彼伏的环境污染型群体性冲突协商治理中，环保NGO基本上处于“缺席的在场”。在城市，社区协商议事代表中除了“两代表一委员”、基层干部、企业管理者等政治社会精英之外多是退休老人，中青年主流人群基本“缺席”。而在那些“空心化”的农村，民主协商正逐步从“精英协商”蜕变为“留守老人协商”。相关协商主体缺位，使基层协商民主制度运行实际上沦为“空转”。

所谓越位，则是指利益相关者“越权协商”。一些习惯于“为民作主”的基层党组织和政府在作公共决策时，往往以“个人拍板”替代与民协商。于是,基层协商实践中往往存在着“党和政府的强势主导惯性”与民众“弱参与”困境(26)孙照红：《城市社区治理的主体困境和协商进路——基于“党政群共商共治”的案例分析》，《中国延安干部学院学报》2019年第2期。,基层协商的民主性大打折扣。如在农村征地拆迁协商中，许多村庄只由现任与前任村两委成员以及被征地小组的小组长参与，且协商完全异化为村党支部书记传达征地政策要求、村民小组长签完字后再向直接利益相关者通报。而在企业工资集体协商中，也不乏基层工会既不在事前征求工人意见又不在事后告知而“包办代替”与企业签订集体合同的荒唐之举。强势协商主体的“越俎代庖”，使得基层协商民主制度运行日益形式化。

另一方面,协商主体之间不平等悖离了协商民主的内在要求。

首先，协商资源不平等。虽然资源平等是协商民主的基础性保障，但事实上不同协商主体间在收入、权力、财富等诸方面的不对称分布使得基层协商民主中的主体之间客观存在着协商资源的不平等。于是，在邻避设施协商决策过程中，掌握了专业知识及其解释权的专家在地方政府支持下往往位居舞台中心，(27)Frank Fischer:Citizens, Experts, and the Environment，The Politics of Local Knowledge，vol.42,No.4:pp.745-746.而作为直接利益相关者的公众由于被定义为“不懂”，常常失去意见发表的权利以及利益协商议价力，最终沦为协商决策过程的“消费者”。因此，协商资源的不平等，往往导致一些主体在基层协商民主实践中被强制性地同意其他主体的诉求。“享有权力或物质资源优势的协商主体常以为其他协商主体提供利益,乃至通过明显或隐蔽的制裁恐吓其他协商主体来获得利益。”(28)[澳]约翰·德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，丁开杰译，北京:中央编译出版社,2006年，第2页。

其次，协商能力不平等。在基层协商民主中,权力和资源的非均衡性配置以及主体间受教育程度、身份等事实上的不平等,对协商主体的有效参与构成了条件和能力的种种限制。具体而言，这种能力不平等体现在：一方面，协商主体间发起对话以及使相关议题进入协商议程的能力不平等；另一方面，协商主体间公共辩论和商讨的能力不平等。相对于普通民众，社会精英群体基于其所掌握的更多协商资源，往往更容易在协商决策中实现其利益诉求。于是，在企业工资集体协商中，来自一线普通工人的工会代表与由人力资源管理专家、财务专家、法律顾问等组成的资方代表相比，在表达利益、阐释观点、辩驳技巧方面的能力相差甚远，看似平等的协商很难有效运转。因此,协商能力的不平等使得基层协商民主存在着沦为精英利益最大化合法工具的风险。

最后，协商机会不平等。协商资源与协商能力的不平等，最终必然导致协商主体间的机会不平等。在基层民主协商中，尽管公众都平等享有自由参与协商的权利，但党员代表、村(居)民代表等社会精英很容易被形塑为“长期代表”，流动人口、底层工薪阶层等很多时候“被迫”放弃参与协商的机会。在协商过程中，与那些高度组织化的利益群体相比，来自普通民众分散的碎片化利益表达往往沦为“众声喧哗”的“噪音”，甚至根本无法获得影响公共决策的参与机会。最终，“协商民主论者所盛赞的主体间盛会往往被有权势者把持，他们用特定话语模式将弱势群体排挤在外”。(29)马晓燕：《社会正义研究的新视角:交往民主对审议民主的反思与批判》，《学术月刊》2009年第1期。而当相关协商主体的意见和建议很少或从未被纳入公共议程、甚至根本无法影响公共决策时，势必会削弱这些主体参与协商的意愿和对协商结果的认可。

(二)制度之维：实体、程序与运行机制问题并存

党的十八大以来，制度建设成为党推进协商民主建设顶层设计中一以贯之的核心，日臻完善的基层协商民主制度正在成为中国共产党领导和支持人民当家作主的理政机制。但是，基层协商民主建设也面临着制度供给不足以及运行机制缺失等实践困境。

一方面，实体制度与程序制度供给不足。

在基层协商民主实践中，尽管实体性制度平台建设有了长足的进展，但粗线条的原则性规范依然面临着协商主体是谁、哪些议题可以协商以及哪些议题必须协商等边界模糊问题。由于对必须协商的议题缺乏明确规定，导致协商议题确定随意化，甚至出现“重要问题不协商”和“协商的问题不重要”；而对协商主体缺乏明确规定，往往导致协商民主“精英化”。在程序上，对于由谁提出、何时提出、由谁确定协商议题，以及协商议题确定之后如何保证协商过程有效展开等都缺乏健全的程序规范。于是，尽管基层协商民主实践在全国遍地开花，但“缺乏相应支撑制度‘落地’的具体程序、方法和技术，既有制度优势没有转变成治理效能”。(30)韩福国、张开平：《社会治理的“协商”领域与“民主”机制——当下中国基层协商民主的制度特征、实践结构和理论批判》，《浙江社会科学》2015年第10期。最终，由于在范围、内容、程序、方式等诸多方面还缺乏明确的具有普遍约束力的行为规范，导致基层协商民主缺少应有的权威性、普遍性和稳定性。实体制度供给不足，导致基层协商民主“可有可无”“说了也白说”。而程序制度不健全使得主导者可以随意操控，最终必然使基层协商民主流于形式。

另一方面，运行机制也供给不足。

首先，协商渠道不畅通。尽管基层治理实践中已经逐步建立了民主协商、行政协商、社区协商、劳资协商、民主听证会、议事协商会、民主恳谈会等平台，但越级上访以及非理性表达诉求的频频上演表明渠道不畅问题依旧，无法真正保证民众充分、平等、有效地参与，以致不仅难以解决原有矛盾而且会酿发新矛盾。在劳动关系协商中，严重的信息不对称往往造成双方心理隔阂和认知差异，缺乏畅通的诉求表达渠道往往导致劳动者合理诉求无法表达；最终，由于缺乏畅通的协商渠道，劳动者诉求无法被及时反馈，利益冲突不能及时化解，矛盾势必累积并不断升级。因此，协商渠道的堵塞使得基层协商民主无法有效地发挥民意汇集和利益协调的基础性功能。

其次，缺乏激励约束机制。一方面，由于作为政治文明建设的基层协商民主发展，基本上与财政激励和晋升激励无关，甚至还可能潜藏着不可预知的风险，难以产生强烈的执行激励，以致许多协商民主创新在基层扩散受到限制。于是，名满天下的浙江温岭民主恳谈会不仅难以走出温岭，更遑论走向全国了。另一方面，由于缺乏明确的约束机制，使得基层政府在协商民主规范建立、协商成果实施等诸多方面完全是自由裁量，也难以及时纠正各种操纵违规行为。于是，行政干预和长官意志在基层协商民主过程中大行其道，个人色彩和随意性充斥于协商之中，甚至为了使协商结果符合特定需求而诉诸内定议题、指定协商参与者、控制协商议程、压缩协商时间等手段。

最后，政策而非制度驱动的协商民主难以实现可持续发展。一些基层协商民主一直是靠政策文件来指导、规范，甚至倚赖于“老领导余威”“新书记开明”“领导个人魅力”等，(31)蒋南林：《略论人民政协制度的法制化》，《文史博览》2009年第7期。缺乏可持续发展的制度保障。于是，在一些地方主政官员倡导下，近年来基层治理中涌现出大量精彩纷呈的协商民主创新实践，但诸多缺乏制度化的带有强烈“个人色彩”的创新，如浙江温岭泽国、新河、箬横等镇的参与式预算创新都曾遭遇“人去政息”而难以实现可持续发展，很容易陷入“没有政绩而有政治风险不愿搞”以及“制度遇瓶颈和发展受影响不能搞”等困局。(32)杨卫敏：《从“温岭模式”到浙江特色——浙江省各地探索基层协商民主的实践及启示》，《观察与思考》2016年第7期。显然，缺乏制度驱动而一味依赖于部分主政官员“强力推动”的基层协商民主，不仅容易异化而且无法走出“人走政息”的困境。

(三)文化之维：协商民主意识与公共理性匮乏

制度的良性运行需要有相应的政治文化作为支撑，但是协商民主意识与公共理性的双重匮乏既导致主体不愿意协商和不善于协商，也导致制度化的协商平台“空转”。

一方面，主体的协商民主意识不强。

首先，基层党政官员缺乏协商民主意识。在民主法治匮乏的传统政治文化影响和既有政治格局中，一些基层官员官本位和权力意识盛行，缺乏应有的协商民主意识，不习惯以平等身份与其他主体进行平等对话和交流互动，“为民作主”乃至“替民作主”取代了“让民作主”，基层协商频频遭遇领导“一言堂”。一些基层干部即使迫于各种压力而协商时，也尽可能回避“真问题”，甚至借助于操控协商流程、安排洞察上意的“代表”等来使协商流于形式。基层党政干部协商意识不强，不利于协商民主发展和化解基层社会矛盾。

其次，普通民众也缺乏协商民主意识。在许多民众眼中，“公共事务是‘老板们’、‘政治家们’等高级人士的事务，与自己无关”。(33)[美]帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001年，第133页。由于既缺乏对协商民主意义和作用的认识，又缺乏协商民主实践的锻炼，相当多的民众对协商民主的认识大多停留在让领导为自己作主的低层次上。即使有机会参与基层协商民主过程，许多民众也缺乏应有的参与积极性，以致作为能让普通民众发言“圆桌”的听证会竟然越来越难以招募到足够数量的听证代表。民众协商意识的匮乏，使得基层协商民主无法实现协商于民、协商为民。

最后，主体协商民主意识的匮乏，使缺乏软件支持的基层协商民主制度无法有效实施。于是，当一些基层官员的政绩型工具理性与部分民众的谋利型工具理性叠加时，基层协商民主就会陷入“遇到问题才协商”“有时间就协商”“无利不协商”的功利化运作状态。

另一方面，协商主体缺乏公共理性。

协商民主“要求公民超越‘市场’私利而诉诸‘论坛’公利”，并认为只有当其是为了实现公共利益时，源自公民立场的协商才是正当的”。(34)[美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《协商民主：论理性与政治·导言》，陈家刚译，北京：中央编译出版社，2006年，第5页。公共理性要求协商主体坚持公共利益之本位，从而能够超越自身利益去关注他人利益与社会的整体利益。

但是，基层协商民主实践面临着国家与社会双重公共理性缺失的深层困境，协商中“相互冲突的目标和特殊利益接踵而至，民主政治蜕变为维护各种利益冲突的场所”。(35)[法]米歇尔·克罗齐、绵贯让治、[美]塞缪尔·亨廷顿：《民主的危机》，马殿军、黄素娟、邓梅译，北京：求实出版社，1989年，第140页。在众多邻避冲突事件中，既隐含地方政府政绩追求又不乏企业逐利影子的邻避设施建设之所以引发此起彼伏的维权抗争，主要是因为政治理性缺乏使地方政府和企业等组成的发展联盟将可能的风险转嫁给邻避设施附近的公众，全然遮蔽了公共利益是多种价值和利益的平衡配置过程。而私人理性的过度扩展导致以邻为壑，公众只尽力规避风险、关注私人事务、一心一意“搭便车”，“不要建在我家后院但也不要离我家太远”。(36)Guo Y , Ru P , Su J , et al. Not in my backyard, but not far away from me: Local acceptance of wind power in China，Energy, 2015, 82:pp.722-733.最终，协商主体更多是以个人利益为行事标准，公共理性付之阙如，导致协商时“有多元利益诉求却无公共利益认知，公共利益被虚化和忽视导致难以塑造一致行动的合力和空间”。(37)戴玉琴：《农村协商民主：乡村场域中群众路线实现的政治路径》，《江苏社会科学》2016年第2期。公共理性的匮乏，使基层象征式、控制式、诱致式和投机式协商频繁上演，不仅损害了国家和社会根本利益，而且背离了协商民主的本质要求。

三、深化基层协商民主建设的三维审视

显然，要走出基层协商民主实践中存在的主体、制度与文化三维困境，单兵独进的主体建设论、制度建设论和文化建设论都不足以应对，必须立足于主体、制度与文化的三维整合性思路。

(一)主体之维：提高协商能力并保障平等、有效参与

作为当代中国特色社会主义协商民主的承载者和建设者,主体必须具备相应的协商能力且能平等、有效地参与协商,才能驱动好的协商制度有效运转。

首先，要提高主体协商能力。基层协商民主的关键就是基层党委和政府成为协商民主的积极参与者，以事关基层民众切身利益的实际问题为核心，坚持协商于决策之前和决策实施之中。为此，基层党政干部要以有效提升协商能力、搭建协商平台、营造协商氛围为核心，深入学习中国特色的协商民主理论，树立“人民中心”思想，不仅要愿协商而且要善于协商，增强开展协商民主的主动性和自觉性。而普通民众的理性认知能力和沟通表达能力是基层协商民主发展的前提。一方面，可以通过创办宣传栏、公益性讲座、协商座谈会等多元化渠道增强基层民众协商民主意识，提高普通民众主动参与协商的积极性。另一方面，要拓宽和疏通普通民众参与协商的渠道，让民众在丰富的协商实践中锻炼和提高协商能力。为激活那些扎根基层的社会组织在国家与社会之间的桥梁纽带功能，在将其纳入基层协商民主体系的同时，也要提高理性协商意识和协商对话能力。

其次，要为主体参与协商创造有利条件。为此，既要着力培养民众的参与意识和参与能力，鼓励公民以平等、协商的方式参与公共事务治理，还要努力搭建多样化民主协商平台，保证协商参与者的代表性与广泛性，为越来越多的主体参与协商提供机会。尤其是要充分激发社会组织在基层协商民主中的活力和创造力，建立健全社会组织参与基层协商民主的体制机制。

最后，保障协商主体平等。协商民主作为一种对话、沟通、审议、交流的民主形式，“唯一可行的是在权力结构和协商制度设计中尽量降低不平等程度。”(38)何包钢：《民主理论：困境与出路》，北京:法律出版社,2008年，第260页。因此，在协商民主制度设计上，要充分考虑协商主体之间追求平等的内在要求，使协商主体间地位平等、信息平等、机会平等能得到切实的制度保障，健全和完善平等对话机制，促进多元主体之间的平等沟通、理性对话。一方面，要规范强势群体的利益表达方式，以健全的制度防止强势集团通过资源和能力的优势扭曲协商民主；另一方面，要鼓励发展代表弱势群体利益的社会组织。保障协商主体的平等化还应该主要体现在协商民主实践过程中，既要通过热线、论坛、群众工作日等载体和途径建立多元主体之间平等、合作、协商的互动关系，又要采取行之有效的措施帮助普通民众提升协商对话和理性分析能力。如2010年广东南海本田罢工事件中，在地方政府和工会的介入调停下，劳资双方走上谈判桌，而邀请劳动法专家代表工人参与谈判成为最终协商化解劳资冲突的关键环节。

(二)制度之维：完善实体制度、程序及运行机制

从基层实践来看，协商民主制度化直接影响到协商民主的可行性与功能实现，制度建设始终是协商民主建设的基石。因此，基层协商民主能否有效发育和成长，除了主体成长之外，还取决于能在多大程度上实现制度化发展。

首先，要完善实体制度和程序制度。要围绕基层协商民主的原则、内容、步骤等基础性要件，明确规范协商主体、内容、方式、成果转化、保障、责任等，构建完善的协商民主实体制度体系。通过规范协商主体的法定权利、协商主题、协商形式、协商结果运用与反馈等，使协商民主运行进入制度化轨道。只有这样，才能确保基层协商民主有制可依，有规可守，有章可循，有序可遵。为了减少协商随意性，提高协商严肃性，保障协商质量，必须在依法规范协商主体、协商组织与平台、协商内容等实体制度基础上建立健全各类协商主体遵循严格的程序规范，使协商议题征集筛选、讨论协商、结果公示和执行监督等程序化。这就要求在党的领导下，依据宪法和法律建立、健全一套科学、公开、合法、具有可操作性的规则和程序，既使这些规则和程序成为协商民主过程中各个协商主体共同遵守的行为准则，又使基层协商民主全流程拥有具体规则的保障。

其次，要完善运行机制。一是协商主体和议题产生机制。应当“围绕改革、发展、稳定的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”，根据利益相关原则并引入议题清单制度，使协商主体和议题产生可操作化。二是利益协商机制。作为利益博弈和多元利益整合过程的协商民主，应该建立健全利益表达、利益协调和利益整合机制等。三是监督机制。应当健全协商民主运行的监督机制，使协商主体产生合法，协商议题与主体利益相关，协商程序有效运行，协商成果能够落实，不断提高协商民主的科学性和实效性。四是激励约束机制。既要通过法治化来使发展基层协商民主从“自愿”上升为“自觉”，又要建立健全激励约束机制来保障基层协商民主实践的依法运行。

最后，推动基层创新与国家制度的衔接。近年来，浙江、四川等地方的基层协商民主创新已经累积了比较丰富的协商民主实践经验，基层协商民主议事机构正在成为基层民众参与协商民主的常态化渠道和平台，决策型、咨询型、监督型和协调型协商民主也日益被实践证明为可行管用的基层协商民主实践形式，浙江温岭的民主恳谈会、湖南临澧的“板凳夜话”、云南盐津的乡镇参与式预算以及天津宝坻的六步决策法等倍受学界赞誉。因此，有必要系统梳理、及时总结各地基层协商民主的创新经验并纳入国家制度体系，逐步形塑出一些既适用于基层实践又简便易行的可操作性制度规范。

(三)文化之维：提高协商民主意识与培养公共理性

协商民主的健康发展不仅要求主体具有理性协商能力和具有完善的协商制度平台，而且要求主体在协商过程中具备主体意识和责任意识，为了实现公共利益而包容妥协。因此，基层协商民主建设还应该夯实协商民主运行的文化基础，在全社会形成以协商为桥梁、以共识为基础，营造平等、公正、包容、责任、理性的协商民主氛围。

一方面，要提高主体的协商民主意识。

党政干部既是基层协商民主实践的主导者又是多元协商主体中的参与者，其协商民主意识增强是发展基层协商民主发展的关键动力。浙江温岭的民主恳谈协商之所以持续发展，就是因为基层党委和政府都意识到必须在决策前体察民情、汇聚民意。因此，既要通过持续的理论学习增进基层党政干部对协商民主的理解和重视，又要建立健全激励约束机制，把发展基层协商民主纳入基层政府治理绩效考核范围，使广大基层干部群体增强发展协商民主的动力，引导其协商民主意识从“自愿”成长为“自觉”，主动搭建协商民主平台，积极营造协商民主氛围。

民众是基层协商民主的主体和受益者，培育其民主意识与协商意识，使其对协商民主制度产生心理认同至关重要。为此，既要加强协商民主文化教育又要丰富基层协商民主实践。在基层文化建设中，将协商民主文化作为新元素纳入其中，培养基层民众的协商民主意识，以公共理性重塑去消解功利性认知偏差，重塑公共理性，为基层协商民主的健康成长营造良好的公民文化氛围。在此基础上，始终围绕基层民众切身利益问题展开协商，真正听民众说话、为公众谋事、使公众得益、让公众满意，才能使他们增进对协商民主的认同，进而实现从“请我来协商”到“我要来协商”的行为转变。

另一方面，要培育协商主体的公共理性。

作为协商民主的核心，公民的公共理性有助于矫正选举民主中流行的个人主义和自利道德。公共理性既需要国家权力回归公共利益本位，又需要公民从私人领域迈向公共领域而成长为具有公共理性并愿意承担公共责任的协商主体。

对于基层党政组织而言，需要夯实政治理性。在基层协商民主运行中，基层党政官员应是公共理性最为关键的践行者。为此，基层党和政府既要为协商民主运行提供充分支持(场地、人财物和技术方法等)，又要依托法治保障、完善的程序约束和公平的协商规则使其充分发挥支持和引导作用而非控制，积极引导民众参与协商、倾听民众呼声并响应民众诉求。因此，确立公共理性、实现权力规制、培育公共领域是塑造政治理性的基本途径。

对于基层民众而言，要培育社会理性。为此，要在公共理性引领下围绕公民道德与伦理、公民社会责任等价值理念进行公民教育，培育以参与、平等和责任意识等为主要内容的公民主体意识以及以妥协、宽容和法治精神等为主要内容的公民理性精神，不断提升民众公共理性并形塑基层社会的公共理性。最终，“公共理性导向下的协商民主并不是去追求基于某种最高理想原则之上的绝对真理，而是寻求公共的程序性规则、合作理念与协商共识。”(39)李海青：《理想的公共生活如何可能——对“公共理性”的一种政治伦理学阐释》，《伦理学研究》2008年第3期。在此基础上，回归为民着想、为民谋利的基层党和政府与具备公共理性的民众相互信任，从而不断夯实基层协商民主运转的社会基础。

四、结 语

基层协商民主作为中国共产党领导人民实践当家作主权利的最直接、最现实和最广阔的舞台，有利于推进协商民主广泛多层制度化发展和实现基层治理体系和治理能力现代化。因此，遵照习近平总书记关于协商于民、协商为民的发展宗旨，各级党和政府高度重视基层协商民主建设，已经形成了各具特色、百花争妍的基层协商民主格局，不仅契合了基层治理转型发展的现实需要，而且在扩大公民有序参与、实践群众路线、提升基层治理绩效并夯实治理合法性等方面成效显著。但是，基于单兵独进的制度建设以及主体、制度与文化碎片化建设思路不足以应对基层协商民主建设中的问题种种，必须从主体、制度与文化三维互动的整合性视野来重构基层协商民主建设。

首先，要加强协商主体建设，提高协商民主能力并促进平等协商。协商主体是协商民主实践的组织者和参与者，主体建设是协商民主建设有效运作的前提。为此，应该让利益相关者通过多种途径，平等公开、自由理性地参与公共协商过程，使基层协商民主真正成为各种不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与公共生活并实现不同主体共赢的过程。

其次，要健全协商民主制度，为协商民主成功运转保驾护航。完善协商民主制度以形成完整的制度规则、程序和参与实践，是发挥社会主义协商民主重要作用的基石。为此，应该通过充实实体制度、健全程序制度和完善运行机制，以法治保障协商主体权利、协商程序得到法律规制，依法裁决协商争议，以法律认可协商结果，实现基层协商民主法治化。

最后，要营造有利于协商民主运行的文化氛围。协商民主制度建设，不仅需要完善实体规范和运行程序，还要夯实协商民主制度的文化基础。协商民主文化作为协商民主建设的内驱力和软件基础，既影响了协商主体的行为选择又制约着协商民主制度的有效运行。为此，必须通过提高主体的协商民主意识和培育公共理性，为基层协商民主运行提供适宜的文化土壤。

一些基层协商民主建设典范的成功蝶变表明：顶层设计的精准落地与协商主体“双向适配”、规范化制度建设与“地方性知识”相得益彰、主体建设与民主文化涵育相辅相成是基层协商民主有效运转的密码。因此，在基层这样直接关涉民众权益的场域，使协商民主嵌入基层自治之中时，应该将培养具有理性协商能力且能平等参与的协商主体、完善协商制度平台与协商民主运行机制和相应的协商民主文化建设纳入基层协商民主的整合性建设框架。在基层自治性协商实践中激发民众的参与意愿，以法治化规范主体行为并不断培育公民的理性参与精神，始终注重基层协商民主法治化建设与作为非正式制度的协商民主文化的衔接互动。最终，主体、制度与文化三维互动的整合性视野重构了基层协商民主建设，有助于将制度优势转化为治理效能，使协商民主作为“实现党的领导的重要方式”在基层真正成为“群众积极议事、干群合力干事、人民当家作主”的现实。