地方治理学习型政策变迁路径分析

杨志军

[中国海洋大学，青岛 266100]

一、问题提出与文献回顾

彼得·圣吉提出学习型组织的出发点是面临剧烈变化的外在环境，企业组织应力求精简、扁平化、弹性因应、终生学习、不断自我组织再造，以维持竞争力。时至今日，学习型组织的内涵外延不仅仅在工商企业领域发挥作用，其理论模型边界已经拓展到其他组织，政党和政府组织作为全世界正式存在的最大组织(规模和影响)，俨然成为学习型组织的最佳标本。归根结底，国家治理根本目标是让人民过上好日子，在这个目标追求过程中，会出现学习型政党、学习型政府的组织形态。这类组织形态工作原理是通过国际社会以及国内政府与市场和社会之间的互动、妥协、参与和协商，使得个人和组织的行为变得更可预见，避免大的或根本性的政策变迁。

在政策变迁过程中，离开了地方治理的国家治理，是空话和幻影；离开了市场和社会的地方治理活动，是封闭和狭隘。在国家治理主体所呈现的学习型组织形态运行过程中，一方面是在流程和方向上，自上而下的实施与自下而上的反馈相结合，国家治理指令施加于地方治理过程，地方治理绩效显示国家治理目标；另一方面在性质和范围上，市场决定和社会共治是应有的治理格局，这些都需要依靠政策来完成，也反映为某种政策变迁。无论是追求国家治理现代化还是在国家治理现代化目标指引下的地方治理现代化，最终都要形成学习型政策变迁能力，因为各级治理都在采用政策作为治理活动的正当性目标和有效性手段的统一。学习型政策变迁有常规和非常规两种模式，常规模式表现为主动渐进路径，非常规模式则是被动强制。

谈到政策变迁，与之相关的是政治变迁、经济变迁和社会变迁及文化变迁等。

相比较而言，政策变迁作为一种客观现实，其重要性在各个领域得到发掘。从CSSCI文献检索来看，最早的是从深化国企改革的角度看政府职能的转换和公共政策的变迁；(1)张卓元：《中国的国有企业改革与公共政策变迁》，《财贸经济》1999年第2期。随后开始在工业经济、贸易投资、教育、科技、人口、财政、住房、司法、移民、体育、能源、养老、医疗、社保、环保等领域开始研究政策变迁，几乎涵盖了经济和社会生活的方方面面。其中，在理论上对政策变迁作出面貌探求和逻辑追寻的有以下三个重要方面：

(1)从公共政策研究的系统逻辑界定政策变迁。杨代福认为，无论在理论上还是在实践上，公共政策研究都需要重视对政策变迁的研究。(2)杨代福：《西方政策变迁研究:三十年回顾》，《国家行政学院学报》2007年第4期。陈潭指出，公共政策变迁是人类社会基本的正式制度变迁模式，是围绕集体行动而开展的自发的或通过人为安排的秩序演进过程。他依据变迁时序和表现形态建构了“政策时滞”、“政策博弈”、“政策演进”三个理论纲要，并在三个理论纲要下尝试性地提出了九个基本的理论命题。(3)陈潭：《公共政策变迁的理论命题及其阐释》，《中国软科学》2004年第12期。政策变迁除了呈现为政策时滞、政策博弈、政策演进三个结构性逻辑外，还表现为政策失效、政策创新、政策均衡三个阶段性逻辑。任何一项公共政策的变迁都可能无法回避均衡—失效—创新—均衡这种方程式循环。(4)陈潭：《公共政策变迁的过程理论及其阐释》，《理论探讨》2006年第6期。其目的在于揭示和阐述公共政策变迁的内在逻辑，同时也说明公共政策变迁的自变量和因变量所建构变量系统的复杂性。

(2)从政策科学的发展过程指明政策变迁。严强指出，西方现代政策科学经历了从“政策科学运动”到“政策分析运动”的历史演变。如果对这一演变的学术积累进行系统的整理，可以从中提炼出一个具有内在逻辑结构的政策科学的知识体系。(5)严强：《现代西方政策科学的知识体系》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》1998年第3期。这种政策科学知识体系毫无疑问包含了政策变迁知识，政策科学研究传统的转向和发展动向也必然包含了政策变迁。(6)张敏：《拉斯韦尔的路线:政策科学传统及其历史演进评述》，《政治学研究》2010年第3期。同时，基于中国公共政策学研究三十年和改革开放40年的回顾与展望，寻求政策科学发展的新突破、(7)陈振明：《寻求政策科学发展的新突破——中国公共政策学研究三十年的回顾与展望》，《中国行政管理》2012年第4期。探寻中国政策科学的学科建构，(8)陈振明：《中国政策科学的学科建构——改革开放40年公共政策学科发展的回顾与展望》，《东南学术》2018年第4期。都必然有“政策变迁”的立席之地。尤其是党中央治国理政政策思想本身就是一个“政策变迁”过程，其中蕴含着丰富的中国特色政策科学理论内涵。(9)陈振明：《党中央治国理政政策思想与中国特色政策科学理论构建》，《中国行政管理》2017年第2期。可以说，政策科学作为一门应用性跨学科研究的新兴学科，在世界各国和各领域因其能解决社会现实问题而蓬勃发展，政策科学作为一个学科范式的生命力得以充分彰显。(10)郑石明：《政策科学的演进逻辑与范式变迁》，《政治学研究》2020年第1期。

(3)从公共政策过程的中国视角探究政策变迁。公共政策过程就是一种变迁过程，薛澜等基于西方学者的视角指出，中国政策过程的特点和影响因素，即政策议程设定与政治高度相关、政策目标追求“模糊共识”、政策决策过程“讨价还价”、政策执行呈现出显著的差异性和多样性、政策变动周期不稳定等。(11)薛澜、陈玲：《中国公共政策过程的研究:西方学者的视角及其启示》，《中国行政管理》2005年第7期。同时，通过对2005-2009年中国医药卫生体制改革的方案制定过程的案例研究，分析政策共同体、思想库和利益相关者参与政策过程的行为和作用，提出了转型期中国政策过程的共识框架和决策模型。(12)陈玲、赵静、薛澜：《择优还是折衷?——转型期中国政策过程的一个解释框架和共识决策模型》，《管理世界》2010年第8期。直到最近，又基于政策过程的时间维度并将此作为理解中国公共政策过程和国内治理的一个理论切入点，指出转型期中国公共政策过程呈现新的特征：政策制定环节被删简，政策执行作为决策补充而表现为权衡与协商的过程。(13)薛澜、赵静：《转型期公共政策过程的适应性改革及局限》，《中国社会科学》2017年第9期。

上述从系统逻辑界定政策变迁、发展过程，指明政策变迁、中国视角探究政策变迁，层层递进、条分缕析、环环相扣。尤其是在立足中国视角下探寻政策变迁的新形式、新特点意义重大。本文提出一种“学习型政策变迁”研究范式，将其重点放置于国家治理现代化目标追求背景之下的地方治理现代化推进过程，审视其模式路径，揭示其形成逻辑和中国场景下的演进特点。

二、地方治理学习型政策变迁及其路径内涵

战略和法律是治理活动的依归，制度和政策是治理活动的载体。按照戴维·伊斯顿的界定，公共政策本质上是一种社会价值分配过程，这个过程包含着对共意规则的遵守。制度和政策都有规则属性，制度性规则和政策性规则共同形成治理行为的规范要求，对规则属性的顺从和坚守，追求福利和效用的最大化。同时，制度和政策又要面对客观环境变化所产生的不稳定、不均衡因素，体现出从“均衡”到“非均衡”再到“均衡”的循环往复过程。因此，制度变迁与政策变迁具有相似本质，通过制度化治理节约信息成本和提高协商能力的目标具有共享性。

首先，制度变迁是一种以理性为要素基础的行为。制度理性的重大意义在于将超大规模国家治理中因模糊性和复杂性而带来的不确定性风险降至最低，实现长期的可持续治理。在由理性选择形成的诱致或强制性制度变迁过程中，政策变迁亦保持形态上的同步，以渐进或突发的方式形成政策变迁，产生意外式、演化式和意图式等变迁类型。演化式和意图式都是由政府结构和政策体系内部引起，可称之为常规政策变迁；意外式变迁则是由外部经济社会功能引起，是非常规政策变迁。不管是常规还是非常规政策变迁，都说明政策变迁同样具有理性，要求决策者或政策制定者摒弃不符合现实发展需求的旧政策，制定出台新政策。实际上，公共政策由理性行动者之间互动产生，(14)李文钊：《政策过程的决策途径：理论基础、演进过程与未来展望》，《甘肃行政学院学报》2017年第6期。由于现代社会高度专业化分工和密集型商业贸易交换属性所产生的信息不完全和不对称决定了政策决策无法坚持完全理性，政策决策者只能按照有限理性，遵循渐进决策，做出最满意(非最优)决策。

其次，制度变迁通过“制度框架形塑获取知识与技能的方向”，(15)[美]道格拉斯·C.诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社/三联书店/上海人民出版社，2014年，第93页。而获取知识和技能就是学习的过程。学习的本质是为了适应竞争或改变混乱，制度理性是为了保证国家治理健康良性发展方向，制度学习则是为了适应外部环境变化提高治理能力。对于所有政策最终都必然走向变迁王国来讲，各级治理开展政策学习，已经成为现代化国家治理的一种常态。因为市场与社会自演化和交互演化的状态必然超前于政府体系，不管是新公共管理运动的产生和发展，还是我国改革开放以来若干次行政管理体制改革，都说明政府推进自身变革就是一种制度学习和政策学习的过程。而政策学习相比于制度学习，在主体上涵盖的范围不同，制度学习主要以中央顶层设计为主，政策学习则以国家部委和各级地方为主；在学习方式上，制度学习更常规、更明确，政策学习发生的点和面较为松散，更为频繁；在学习效果上，制度学习更具战略性和长期性，而政策学习则更讲求以追求效率为导向，以当时当下对问题的解决程度为标准。

如果我们把政策变迁作为制度变迁的孪生兄弟，那么显然政策变迁也承继了制度变迁的渐进和强制两个类型及理性与学习两个要素。在常规和非常规两种模式上，常规政策变迁具有主动渐进特点，非常规政策变迁具有被动强制特点。这种特点主要体现在看待和解决问题的方向上，常规政策变迁主要是各级治理组织自上而下和由内而外的主动渐进式演进，亦为前述演化式或意图式政策变迁；非常规政策变迁则是各级治理组织面对由外而内的压力进行回应(市场和社会作为外部因素冲击政府治理)，压力—回应属于意外式政策变迁。在要素上，理性是一切制度和政策形成、变迁的前提，学习是一切制度和政策改进、优化的途径，两个要素能有效防止国家治理出现较大波动甚至回退。常规政策变迁体现政治经济社会变迁的例行生成规律，非常规政策变迁则符合政治经济社会变迁的例外发生规律。前者遵循内生驱动逻辑，后者则是外生撬动逻辑，在客观对象理性或非理性、学习或非学习的情况下，各级治理均需保持主体理性和主体学习。

现代政治、经济和社会的运行与发展，理性要素是一种不言自明的常态，但是学习却不尽然。因为理性不需要包括制度和政策主体在内的组织和个人花费太多精力，只需要保有这种特质便能够效用最大化；而学习则在内因和外因上受到触发才有更大动力，不是主体保有的品格，并且学习的成本也是不得不考虑的因素。尤其是对于地方治理来说，如果能够在凝闭型政策体制下通过关门决策的方式尽快达成政策方案，推出政策规划，进而迅速执行，为何还要花费大量的时间和功夫来获得更多的社会知情和认同呢？政策合法性在“内输入”决策过程中便已完成，毋须额外投入。所以，理性成为一种不言自明的内生准则，被镶嵌到政策变迁的主体精神中，学习要素反而显得最为重要。

在理性要素秉持和学习要素作用下，地方治理学习型政策变迁具有常规和非常规两种模式，前者对应于主动渐进路径，后者则是被动强制路径。二者服膺于地方治理现代化过程和国家治理现代化目标。在国家治理的中观层次、区域基础和制度背景下，地方治理现代化重大使命是以国家治理科学性保障地方治理有效性，以地方治理有效性推动市场治理合规和社会治理稳序。地方治理现代化背景下的学习型政策变迁均以地方回应中央、市场、社会的要求作出政策改变，自上而下是根据上级治理体系的有关命令和要求作出政策改变，由内而外是响应市场和社会(包括民众、组织和媒体等)的要求与表达作出政策改变。这些改变是顺应要求作出政策终结以求更新，或根据要求作出小幅调整以求延续，从而提高学习型政策变迁能力，形塑地方治理现代化水平，助推实现国家治理现代化。

三、地方治理常规学习型政策变迁的主动渐进路径

“制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可以理解的。”(16)[澳]柯武钢、[德]史漫飞：《制度经济学:社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2000年，第33页。地方治理中学习型政策变迁常规模式下主动渐进路径的“可理解性”就在于其特点和实践两方面。特点上遵循变迁系统的互动性、过程的渐进性和结果的积极性，实践上则以网约车的发展为典型案例。

(一)主动渐进路径的特点

从制度变迁的观点来看，“制度变迁的渐进性是社会中非正式约束嵌入的结果，尽管正式约束可能由于政治或司法决定而在一夕之间发生变化，但嵌入在习俗、传统和行为准则中的非正式约束是刻意的政策所难以改变的”。(17)[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，第7页。因此，常规模式下学习型政策变迁主动渐进路径具有以下特点:

(1)变迁系统的互动性。政策决策者根据客观环境的变化准确识别社会的政策需求，将一般问题到公共问题再到政策问题的议程设置逻辑运用到决策过程和政策变迁过程，提供切合实际的政策，解决切实且紧迫的重大现实问题。这种常规学习型政策变迁主要聚焦决策者注意力分配的前端关注和政策终结后的再决策过程，再决策意味着一个完整政策变迁的终结和新一个政策变迁的开启，所以一个封闭的治理系统带来临机性决策以及一成不变的政策都是不可取的。换言之，任何政策变迁从来都不是在真空中发生，而是与外部环境互动的连续性过程。

(2)变迁过程的渐进性。基于有限理性决策风格，常规学习型政策变迁一定要直面决策者自身的认识能力和决策所需资源的局限性。这种局限性主要来自于超大规模社会治理的复杂性，换言之，面临获取完备决策信息的能力总是不足的以及在经济社会整体资源动员和利用有限的情况下，任何政策决策又总是渐进的。在“按部就班、稳中求变和积小变而成大变”的渐进理性决策中，政治系统动用经济社会资源的合法主义和程序正义，都要求政策决策和政策变迁保持稳定性，通过持续的调整而非激进的变革，达成政策目标。

(3)变迁结果的积极性。萨巴蒂尔等人关于政策变迁的假设认为：“只要支持联盟仍有权力影响或者缺乏对子系统的外部重大干预，政策核心属性不会出现较大变化。”(18)Paul A. Sabatier,“An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy Oriented Learning Therein”,Policy Sciences,Vol. 21,1998,pp.128-168.政策属性既受到外部环境的规约和政策活动家的行动影响，又对环境和活动产生形塑作用。其中，政策活动家群体往往通过说服活动、政策倡导在治理体系的“原汤”周围开展软化行动，对政策议程设置施加影响。这种影响以两种积极方式表现：一是让决策者好中选优；二是利于决策者重新制定。这两种积极方式都对常规模式下学习型政策变迁主动渐进路径的形成产生正面作用。

在新科技革命的影响下，互联网技术作为一种生活工具走向民间，走向政治，民意极易被催化为民粹主义，加剧而非消解了精英主义民主和平民主义民主、共和主义民主和自由主义民主之间的根本困境。“民主和参与之间的这种张力，在历史上曾表现为共和主义民主与自由主义民主的消长关系。”(19)胡伟：《民主反对参与:现代民主理论的张力与逻辑》，《天津社会科学》2015年第1期。在这种不利的现实情境之下，更加需要常规学习型政策变迁的主动渐进特点来构建与强化。政策学习维度就是通过民意吸纳、经验汲取的方式促进公共政策和社会需求的互相匹配，提高政策制定的精准性，以实现特定政策结果。回答“采用什么样的政策方案被政府官员付出努力去学习，用以处理急迫且重要的问题”，(20)Richard Rose,Lesson-Drawing in Public Policy: A Guide to Learning across Time and Space. New Jersey: Chatham House,1993,p.25.本质上是信息处理的过程。(21)Robert F. Rich,“Measuring knowledge utilization: processes and outcomes”,Knowledge and Policy, Vol.10,No.3,1997,pp.11-24.社会学习的动力机制来源于中央政府将地方市场和社会看作监督地方治理主体行为是否改革高效、稳定有序和发展合规的信息源。作为一种信息反馈机制，社会学习提供了一个政策缓冲期，帮助中央政府及时了解和获得国家战略的地方治理状况，有助于对地方治理活动进行有针对性且及时的调节，这个调节在常规学习型政策变迁中是主动和渐进的。

(二)主动渐进路径的实践

“在任何经济中，坏的政策鼓励无效率。坏的政策可能只是不适当地规定了价格。但是，在其次的层次上，关于政策类型的基本选择只要实行的时间足够长，就可能引起自我无穷延续的制度安排中的那些扭曲。”(22)[美]V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，北京：商务印书馆，1992年，第5页。反之，好的政策功效如同好的制度一样，能够产生高效率，并兼顾人性化原则，有效避免执行扭曲。网约车监管政策作为一种常规模式下学习型政策变迁典型案例，较好地反映了主动渐进路径。其一，按照“放任发展(2010年以前)—学习跟进(2010至2014年)—简单规范(2014至2015年)—制度监管(2015年至今)”的监管演变历程，我国网约车行业的发展起始于汽车租赁业，从早期以租车公司开展“代驾”服务形式到以巡游出租车为主的网约车起步阶段再到以私家车为主的网约车模式成熟阶段，各阶段展现出的是一种非间断的连续性政策调整，其间没有出现任何间歇性的或影响重大的政策震荡。其二，网约车改革作为一种新型共享经济模式，从中央到地方对这种新业态保持着有序规范、促进发展的总体政策方向和态度。中央明确指出：“到2025年，网络化、智能化、服务化、协同化的‘互联网+’产业生态体系基本完善，‘互联网+’新经济形态初步形成，‘互联网+’成为经济社会创新发展的重要驱动力量。”(23)《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府，2015年7月1日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2897187.htm.作为一项新生事物和发展成果，网约车监管是“互联网+”便捷交通的重要领地，监管政策已经落地并朝着制度化监管发展，产生了积极和广泛的经济社会影响，是国家治理统分结合经验的有效运用。

网约车监管充分体现了常规模式下学习型政策变迁过程，充盈着主动渐进路径特点，充满政府、市场与社会不同主体间的参与、协商和互动。政策制定方(国务院、交通运输部)主导决策，广泛开展决策调研和征询工作，不拒绝困难、不回避问题，将网约车发展过程中的市场和民众以及地方政府的政策选择性和灵活度都考虑在决策范围内，宜粗不宜细，使得出台的征求意见稿具备较强的新型共享经济主体和社会民意基础。征求意见稿发布后，新经济主体和网约车司机、社会民众以及各地方政府积极回应，从法律、经济、安全等方面开展意见反馈和建议补充，采用法制化的方式，通过地方再决策，将习近平“政策观”(24)2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上深刻指出：“在学习理解上，要防止一知半解、断章取义、生搬硬套，要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系，既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。”可以说，十八大以来，习近平关于政策的系列重要论述，构成了立足中国国家治理特色的政策观，不仅是国家治理实践活动的根本遵循，而且也是中国特色公共政策学理论创新的有力准则。推进到新的高度。主动渐进路径体现在联盟内的互动和跨联盟的互动两个方面。从中央和地方政府互动来看，交通运输部“两个文件”偏温和，主要是给地方政府决策提供预留空间和弹性治理的可能，地方政府制定出台的具体管理细则偏严苛，则正好体现基于辖区管理的有效性和稳定性相结合，整体上符合国家治理中中央决策顶层设计的“宜粗不宜细”原则和统分结合经验传承。在联盟之间，交通运输部作为政策制定主体方，坚持开门决策、倾听民意，把市场参与和民众反馈作为政策决策的主要环节，科学化、民主化和法治化决策，提升政策设计的有效性、正当性和针对性。

常规模式下就学习型政策变迁过程还体现在：中央政府以民主集中制的方式实施决策，在争取市场和社会各方对网约车政策的制定过程达成普遍共识之后正式颁布；以网约车平台公司为主体的市场方基于“互联网+”共享经济倡议、鼓励和指导下，将资本和技术力量参与并进而影响网约车监管政策制定；社会公众则更多基于对城市拥堵、出行便利性的考虑，希望政府治理更加有效。作为一项以人民为中心的政策过程，网约车监管实现了政策学习和社会学习的统一。不同于西方多元主义民主政治，网约车监管实践及其所展现的主动渐进路径特点不存在执政党更替、利益集团纠葛、价值观念突变和联邦制下的地方否决等现象。一项基于倡议联盟框架的网约车监管政策变迁研究显示：在核心信仰不发生改变的前提下，政策变迁也有可能发生；由于核心信仰未改变，政策极易变动；立法部门化对政策变迁影响显著；“互联网+”技术的应用，大大加速了政策变迁的进程。(25)宋心然：《中国网约车监管政策变迁研究——以倡议联盟框架为分析视角》，《中国行政管理》2017年第6期。

以网约车监管为代表的常规学习型政策变迁还受到一些国家治理因素的影响(限制、制约和形塑)：第一，在政策学习的自上而下和自下而上维度，中央与地方总体上是一种政治集权、经济分权的代理型发展主义模式，中央政府拥有引导、限制和规范地方政府行为的权力，同时地方政府也可以通过实际发展诉求让中央政府释放政策调整的信号来响应或改变区域发展差异。第二，在社会学习的互动关系格局中，沟通、参与、协商、平衡是其内涵要义，通过构建基于利益互惠共享的伙伴关系来制定政策或实施政策改变又反过来形塑政府与市场、政府与社会的现实关系样态。这在网约车监管的另一项研究中得到了对比验证，亦即部分地方政府采取了与敏捷治理理念相一致的管理方式，表现为快速回应基础上的新旧业态“同步调整”和“同等规制”；而另外一部分地方政府则显得迟缓和严格。(26)李晓方：《理念、激励与共享经济的敏捷治理:基于地方政府网约车监管实践的实证分析》，《中国行政管理》2019年第6期。

四、地方治理非常规学习型政策变迁的被动强制路径

“对制度变化的需求来源于这样一种感性认识：有了新的制度安排，就能得到在现存制度安排下所得不到的利益。制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。”(27)[美]V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，第144页。对于地方治理学习型政策变迁非常规模式下就被动强制路径而言，新的政策出现或旧有政策改变都会带来利益调整和秩序格局变化。在这方面主要以社会抗争中的邻避冲突为典型。

(一)被动强制路径的特点

非常规模式下学习型政策变迁所反映出的是地方治理合法性和有效性的矛盾，长期以来所形成的差序信任格局就是集中体现。社会抗争是对地方治理政策失效的反馈，其形式是一种政治上的负反馈，即地方政府的政策输出因破坏人民利益从而受到人民的抗拒最终影响政府治理和政策执行的过程。我们可以将之理解为“压力回还”，就是地方政府(此为“大政府”概念)做出的政策决策是利己却不利民，与民逐利所带来的甚至是既损人又不利己。“非三化”(非科学化、民主化和法治化)决策实质上将压力回还到自身，当这种压力累积到一定程度达到临界点并突破阈值时，就会爆发，地方政府又变成了压力的承担者。由此可见，在地方治理出现问题时，不只是当地人民群众的利益受损，地方政府同样承担着利益损失。可从“间断—平衡”、“诉求—回应”和“冲击—改变”三个方面来认识。

(1)变迁过程的间断—平衡。非常规学习型政策变迁是间断、断裂或不平衡的演进过程，决定了其“间断—平衡”的行为特征。在非常规学习型政策变迁类型中，为了保证自身的各种利益表达达到预期愿望，作为弱势群体的民众往往会以政府的某种行为或某个决策为契机，把各个民众之间的不满情绪聚合于一体并转换为规模性的抗争活动。例如，在城市邻避抗争行动中，民众只是对政府某些现有政策或决策而非对政府所有的政策或决策进行冲击，其冲击时间往往与政府做出的某种政策或决策紧密相关，冲击方式往往因为政府的回应而发生转变，冲击程度往往随着政府的回应而减缓甚至消失。政府“回应”的过程，往往就是政策走向“均衡”的过程，其实质是通过调整或改变原有政策使得政府行为得到平稳过渡，通过政策间断之后的均衡发挥政策的正向促进和软化民意功能。

(2)变迁形式的诉求—回应。正如陈振明教授所言，“在公共决策活动中，谁拥有的决策权大，其所偏好的政策就会得到通过和贯彻”。(28)陈振明：《公共政策分析》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第39页。弱势群体以社会抗争为手段进行舆情造势，迫使政府放弃决策“黑箱”，重新将民众的利益诉求纳入到决策过程，其本质就是一个以利益诉求为起点的抗争过程。“国家治理过程实际上就是一个国家中公共权力来源合法化、公共权力配置合理化、公共权力运行公开化和公共权力监督制度化的过程。”(29)钱再见、高晓霞：《国家治理视域中的政策评估困境及其破解路径研究——基于公共权力运行公开化的考察》，《武汉科技大学学报(社会科学版)》2015年第3期。有了诉求，就必然有回应；有了回应，就必然有结果。无论政府维持或调整原有政策或决策，还是彻底改变原有政策或决策，通常情况下，以利益诉求或公共情怀为目标的社会抗争通常有三种结果：一是完全无视抗争诉求，采取暴力压制的方式解决问题；二是部分倾听抗争诉求，缓解官民矛盾；三是主持协调抗争诉求，实现社会和谐稳定。

(3)变迁结果的冲击—改变。在工业化和城市化进程中，随着城市人口就业需求增加、产业结构调整加快与土地资源空间逐渐变窄，城市公共服务供给不足、城市环境污染严重以及城市拆建赔偿不合理等问题引发社会问题井喷。地方政府以牺牲绝大多数弱势群体的利益或公共空间环境为代价，以不作为或少作为的态度忽视民众的正当利益或公共空间环境，产生社会公民意识觉醒与治理方式固守之间的冲突较量。当社会行动被采取时，相关行政主体迫于新闻和网络媒体等形成的舆论压力，也迫于来自上级政府的政治问责和对所辖区域的社会稳定考量，往往放弃原有的政策或决策，重新将民意纳入政策过程。然而殊不知地方政府表面上工作方式依然常规，但是他们所作出的这种改变却是非常规的，是被外部社会力量强制推动的，使得官民不信任感加深，官民矛盾走向前台。

(二)被动强制路径的实践

邻避抗争作为非常规学习型政策变迁的实践应用。由邻避设施或项目所引发的邻避抗争冲突效应，这种基于利益、情感和绿色运动等为纽带的社会抗争行动具有强烈的被动强制路径特点，是非常规学习型政策变迁的典型实践。可从邻避抗争行动的突发性、地方政府回应的临机性、行动改变决策的消极性、政企项目承接的共谋性以及环保治理体系的变革性五个方面展示。

(1)邻避抗争行动的突发性

邻避抗争活动通常在不可预料的时间、地点、场合突然发生。邻避抗争由邻避设施附近的社会民众在准备进行抗争过程中的各种诱发性因素来确定，而这种诱发性因素又由邻避设施附近社会民众的心理情绪和对邻避设施的风险承受能力决定。邻避抗争并非中国城市化发展进程中的特有形式，在西欧、北美以及日本等发达地区或国家早有发生。在凝闭型政策体制下，地方治理中的政策决策带有相当的主观经验性，亦是为节约成本。例如在面对化工厂、垃圾焚烧等邻避设施兴建具有强烈的日常性且非结构化政策决策中排拒公民参与，(30)[美]约翰·克莱顿·托马斯著：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛译,北京：中国人民大学出版社，2010年，第28页。但是结果却适得其反。

(2)地方政府回应的临机性

城市邻避抗争引发的政策结果改变是一种典型的内外因素交互所造成的意外式变迁行为。意外式政策变迁的目的在于回应社会诉求，维护社会稳定。改变原初决策、推动政策变迁的行为表现既不是立法机关发挥监督勘察环境影响后的主动修正，也不是行政机关在一揽子政策计划中寻求决策的最优考量；既不是司法机关对现有决策的不合理性宣告无效或废止，也不是地方政府主动与民众保持横向联系，主动进行政策变迁的积极行为，而是城市政府迫于社会压力、社会稳定以及自身政绩观考量下被动强制的临机性回应。

(3)行动改变决策的消极性

消极性来自于两方面：一是面对邻避抗争行动的外部压力，地方政府改变原有政策决策；二是地方政府往往在作出原初政策决策改变之后，等避过邻避抗争风头，又悄悄开工复建。两次行动改变稀释的是政府对社会的治理质量，损耗的是社会对政府的公共信任，凸显的是城市工业化发展下环境空间恶化与民众环境质量需求之间的矛盾。这种消极性后果从根本上囿于被动回应的特性，不能一以贯之地坚持以人民为中心的施政理念，不能采用科学民主治理工具，由此导致邻避行动改变政策决策的消极性后果，造成污名化的负面效应。

(4)政企项目承接的共谋性

在诸多邻避抗争事件中，地方政府、企业和公众三者之间的利益组合非常复杂，(31)聂军、柳建文：《环境群体性事件的发生与防范：从政企合谋到政企合作》，《当代经济管理》2014年第8期。关系扭曲。“地方政府在中央政府和企业之间扮演着‘中间人’的角色，即在我国环境污染防治过程中，存在着‘中央政府—地方政府—企业’双重委托代理关系，地方政府的行为选择对环境污染防治起着至关重要的作用。但从我国环境污染防治的实践来看，多处地方政府在政策执行过程中，罔顾中央委托，充当污染企业的‘保护伞’。”(32)张跃胜、袁晓玲：《环境污染防治机理分析：政企合谋视角》，《河南大学学报(社会科学版)》2015年第4期。这种政企项目承接意图和程序上的共谋性在多个领域得到反应，带来邻避抗争行动的被动学习型政策变迁。

(5)环保治理体系的变革性

环保治理体系的变革性在宏观上反映出我国经济发展与环境保护之间的矛盾，中观上观察到环保体系的政策变迁，微观上体现为地方环境抗争行动。正如制度经济学所揭示的，制度有助于使契约中的特殊做法转变为标准化的惯例，并因此而节约信息成本和再协商成本。中央政府基于国家长治久安的考量，必须获得来自社会大众的散布性政治支持；基于环境污染加剧和环境抗争高发的现实，调整政策议程设置，改变战略部署。相应地，环保系统升格是作为行政治理机构对地方社会给予的特定性支持，受到弥散性环境破坏和污染的压力倒逼，在中央政府部门间权力格局和自上而下环境治理过程两方面具有变革性。

非常规学习型政策变迁往往是地方政府面对自上而下的压力性政治环境(例如中央和上级政府授权委托地方政府代理治理地方事务，地方政府受到中央或上级政府的管辖、指导和监督，其考核、晋升等受限于上级政府和中央政府)、由外而内的民众利益表达(例如地方民众面对建设或正要建设在我家后院的邻避设施或邻避项目时，在较短的时间内形成对邻避设施或项目的抗议群体)以及自身的凝闭型政策体制(地方政府长期以来将民众排斥在政策议程之外)等因素相结合而产生，由此形成强烈的被动强制路径。正如任何公共事务治理演变内涵所揭示的，“组织的核心包括活动规则的变迁，以便在同时并进的、非权变的和频次独立的行为占支配地位的情况下，引入循序渐进的、权变的和频次以来的决策”。(33)[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店，2000年，第65页。非常规学习型政策变迁被动强制路径都有可能也有必要向主动渐进路径转变。

要认识到，所有人类社会的制度安排必定是既不够完美又不甚完善的。“如果安排是一种政府形式，它将直接包括政府的强制权力；如果它是一种自愿的形式，它可能是现有产权结构的强制权力的基础。”(34)[美]罗纳德·H.科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海：格致出版社/上海三联书店/上海人民出版社，2014年，第188页。非常规模式下学习型政策变迁被动强制路径亦蕴含着深刻的国家治理原理：一是在传统的政府治理模式下，地方政府的政策或决策神秘性、隐秘性与官僚权威性意识固化形成了政策或决策失误。二是在中央与地方之间现行的“委托—代理”模式下地方政府往往是迫于中央政府或上级政府的政治问责才不得不回应社会抗争。如果把社会抗争作为产生非常规学习型政策变迁的主要来源，就会发现在地方频繁发生环境抗争后往往成功引起地方政府原初政策的改变。

五、比较与发现

网约车监管和邻避抗争分别形成不同的学习型政策变迁路径，前者属于常规学习型政策变迁过程，具有主动渐进路径特点；后者属于非常规学习型政策变迁过程，具有被动强制路径特点，与国家治理统分结合模式、与地方治理现代化所要求的参与和协商紧密相关。常规学习型政策变迁中政府协商、基层协商、社会组织协商等意愿和能力较强，而非常规学习型政策变迁则较弱。考察两种路径主要基于治理民主性和效率悖论，解释不同路径下的各自生成特点，有利于揭示学习型政策变迁的行为表现及其演进规律。

(一)比 较

从变迁趋势上看，常规学习型政策变迁呈现的趋势是渐进调适、有方向以及有限范围改变，主要与政策风格相关。正如林德布鲁姆等人所认为的那样，“通过‘不断试错’来加强学习，使政策沿着总体的方向连续渐进地发展”。(35)Charles E. Lindblom,David K. Cohen， Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving. New Haven,Conn.: Yale University Press,1979, p.129.改革开放四十多年以来，中央领导集体从邓小平同志提出废除领导干部职务终身制到干部“四化”到习近平“政策观”，都遵循有限理性原则，彰显主动渐进风格，强调政策变迁的持续性和稳定性，国家治理取得了骄人成就。非常规学习型政策变迁则呈现为非连续性或间断式趋势，是在国家治理尤其是地方治理过程中，面临自上而下的压力传导和由外而内的体制风险时，必须面对人民需求、利益表达甚至抗争诉求，以一种非常规的方式演进，但无法形成渐进持续式的政策调整，极易产生社会突发风险，因此采用被动强制手段平息公共舆论和恢复社会秩序，就成为非常规学习型政策变迁非连续性或间断式趋势的根源。

从变迁过程上看，常规学习型政策变迁的过程呈现为互动性，非常规学习型政策变迁的过程则呈现为迟滞性。常规学习型政策变迁过程的互动性是指在政府政策从决策到执行再到监督最后到终结的过程中，政府主体与市场和社会，尤其是与社会公众能够建立和维持开放的格局，在政策变迁过程中以参与和协商为提升效率的主要方式，把政策决策的合法性与执行的高效性有机结合，实现治理体系民主和效率的统一。非常规学习型政策变迁过程的迟滞性可以理解为钝性和惰性。钝性是指地方政府在治理过程中没有意识到参与和协商的重要性，对治理问题的开放性解决没有感觉；惰性指的是地方政府在治理过程中意识到参与和协商对于提高决策合法和执行有效的价值，但是不愿意去开展行动，听取和吸纳政策目标群体的利益关切。把参与和协商投射至政策执行过程中去，就使得以政策执行过程为核心的常规学习型政策变迁具有了互动性特点，进而保证政策变迁不是在一个封闭甚至隔绝的状态中发生，而是在一个相对开放、互动与科学的环境下进行。

从变迁结果来看，常规学习型政策变迁是一种决策行为的积极改变，非常规学习型政策变迁则是一种被动回应。从政策属性层面来讲，政策制定者对现有政策进行及时、有效与连续调整，使政策执行在可预期的时间段内不出现间断或回退现象，这种由内因促动形成的学习型政策变迁结果具有积极性。外部环境因素(国际社会秩序的调整、国内经济结构的转变、国民观念意识变化等)虽然在特定时期起到关键性作用，但在一般情况下，现实中外部环境因素能够保持相对稳定，不会出现较大变数，不会影响政策决策的非常规变动。在非常规学习型政策变迁过程中，其变迁的结果呈现为被动性强制回应。例如城市邻避抗争带来“一闹就灵”困境主要表现为一闹就停、一闹就改、一闹就迁和一闹就缓。(36)杨志军、李颖：《嵌入式吸纳：环境抗争引发非常规政策变迁的消解方略》，《甘肃行政学院学报》2019年第5期。

地方治理是一个对治理问题持续关注并加以克服和解决的过程，“不愿作为、不想作为”和“乱作为、不作为”只能作为治理的迟滞性表现，不能作为治理无效性的借口。对于非常规学习型政策变迁，即使其学习过程是被动的、迟钝的和懒惰的，其过程也蕴含着学习的因子。政策变迁的整个过程本质上就是政策学习和社会学习互动的过程，对公共利益和公共价值进行规则制定和规范调整。总体性社会是由单个个体构成的统一整体，个体必然蕴含于整体之中，个体的利益需求特殊性只能通过国家的整体利益普遍性来加以满足，两种路径的学习型政策变迁服膺于地方治理现代化规律和国家治理现代化要求。正如奥斯特罗姆等在研究都市警察服务时所指出的：“由于每一个大城市地区在机构、人员和自愿方面，都呈现出丰富多彩的组合，因此，要决定变革时候必须以及任何此类变革所应采取的形式，最好的方式就是考察每个特定地区之需求。”(37)[美]埃莉诺·奥斯特罗姆等：《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》，宋全喜、任睿译，上海：上海三联书店，2000年，第341页。不同模式和路径之下的学习型政策变迁要回归国家治理现代化背景之下的地方治理过程对应性考察。

(二)发 现

“理解个人如何解决实际场景中的特定问题，要求采用从理论世界到行为世界，又从行为世界到理论世界的策略。没有理论，人们绝不可能理解作用于不同情形中的许多外在的现象的一般的基本机制。如果不利用理论来解决经验难题，理论工作职能对理论本身有所创造，很少会对现实世界的状况有所反应。”(38)[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，第75页。学习型政策变迁作为制度经济学、公共选择学派等制度主义的思想演变成果，在形成逻辑上响应制度变迁及安排的观点，同时还坚持“元治理”理念而非单纯的“多中心”治理理念。因为元治理理念由于强调政府在治理中的主导地位，所以更适合发展中国家治理问题，(39)李熠煜、刘迅：《元治理视域下多元主体参与的印度农村反贫困研究——基于IAY项目的执行分析》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期。而大多数成功的案例中的制度安排都是公共体制与私人体制的多方面的结合。与此同时，内在制度是从人类经验中演化出来的，它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法；外在制度是被自上而下地强加和执行的，这与常规的主动渐进路径和非常规的被动强制路径具有相似性。从学习型政策变迁的非常规向常规转变的本质，就是要实现从被动强制向主动渐进转变，转变贯穿于地方治理过程，亦是国家治理的经验模式镶嵌于市场和社会的过程。

如果将学习型政策变迁作为地方治理研究中的一种新范式，在研究活动中应该把握什么？新的范式意味着完全不同的用于思考主要问题的基本知识。新的概念、新的术语和不同的假定，在学者社群和与该领域有关的专业实践者中都引起了不同的推理模式。改善和修改传统基本知识的学术研究是不够的，有必要考虑以新的基本知识来取代旧的基本知识。与此同时，范式变革可能要求放弃先前拥有的信念，以及与这些信念有关的实践所要求的专业化语言、方法性工具和技术。(40)[美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海：上海三联书店，1999年，第23-24页。正如文森特·奥斯特罗姆提出，以民主制行政替代官僚制行政的逻辑一样，回归汉密尔顿、麦迪逊和托克维尔对民主制行政理论所作的分析以及公共行政过程所产生的宪法和思想危机，学习型政策变迁之于地方治理研究的新意义，就在于这一研究内容和研究范式切合了转型时代政治经济和社会发展特点，符合新时代国家治理现代化建设的目标设计。正如习近平所指出的，“政策是党和国家为实现一定时期的目标或路线而制定的行动准则，是事业成功的保证，是人民福祉的保障”。(41)《习近平的政策观》，《学习中国》2016年05月31日，http://news.cctv.com/2016/05/31/ARTIs9H7Jv0wCPFBfq7VthbX160531.shtml.实事求是地制定政策，以科学方法执行政策，“两个是否”检验政策，(42)在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，习近平指出：“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。”这些可以作为指导学习型政策变迁研究的思想纲领。

要认识到，学习型政策变迁的主要场景在地方治理过程，是所有社会科学观察、思考和研究的出发点。在人类的一切行为都来自于理性和学习的前提假设判定下，学习型政策变迁成为置于制度变迁中的重要发现。国家治理体系与结构作为约束条件，限定着政策变迁向何种方向及以何种力量进行，地方治理过程交织着学习型政策变迁两种路径的养料供给，地方治理现代化目标体现出政策变迁的常规和非常规格局形成与主动和被动特点输出，彰显渐进演变和强制突变规律。追求国家治理体系和治理能力现代化的目标设定及阶段划分，已经将学习型政策变迁的学术命题讨论和深化放置于突出位置，学习型政策变迁在地方治理现代化背景下已经成为一种常态政治现象，既是政策产生于变迁和发展于变迁的客观规律，也来自于地方治理有效与合法之间的现实困境，“以人民为中心”的治理理念和“让人民过上好日子”的善治目标，赋予学习型政策变迁相当大的学术想象力。在国家治理稳定有序的格局下，学习型政党和政府的重要特征是要形成一种常规、良性和可持续的学习型政策变迁模式与能力。地方治理学习型政策变迁入口是自上而下和由外而内的压力，平台是“五位一体”总体布局的地方治理全场域，出口是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。