创新开展甘肃省公路航空旅游投资集团融资工作及建议

邓予生

（甘肃省国资委董事监事中心，甘肃 兰州 730000）

1 引言

甘肃公航旅集团作为全国少有的将高速公路、通用航空、旅游和金融几大业务领域结合为一体的基础设施投资、建设和运营类企业，在中国交通企业中特色突出，也为甘肃省交通基础设施发展，迅速改变甘肃省交通领域整体面貌做出了不可磨灭的贡献。甘肃公航旅集团借鉴发达国家公路建设融资的成熟经验，综合运用我国现行的融资工具，拓宽了融资渠道、优化了债务结构。公司确定了市场融资“四个转变”的方针，即在债务期限上，由短期债务向长期债务转变；在融资方式上，由债权融资向股权融资转变；在地域分布上，由境内融资向境外融资转变；在融资成本上，由较高利率向市场化低利率转变。

2 集团公司开展投融资采取的主要措施、取得的有益经验及典型案例

2.1 充分利用境内资本市场，开展多品种的债券融资

高速公路是具有的准公共物品属性的公共产品，但由于政府可支配的财力有限,不可能提供全额的高速公路投资建设资金。因此，必须转换融资思路,以国家财政资金作为有限的引导资金,利用好银行贷款的同时，更多地采用发行企业债、可续期企业债、公司债、可续期公司债、中期票据、永续中期票据、短期融资券、非公开定向融资工具等市场经济条件下的债券融资方式，加大直接融资力度，为高速公路建设提供长期、稳定和充足的资金来源。

截止目前，甘肃公航旅集团直接融资方面，已注册或审批直接融资额度1522 亿元，累计直接融资1356 亿元，已还本金560亿元。

2.2 拓展多元化融资渠道，创新融资模式

甘肃公航旅集团在做好发行债券融资的基础上，积极尝试各类融资方式，开辟多元化的市场融资渠道，不仅使建设资金需求更有保障，而且有助于企业优化融资结构和负债结构，有效化解债务风险。包括引进保险资金债权计划融资、开展融资租赁业务融资、引进全国社全保障基金投资等。

2.3 开拓境外资本市场，实现融资从境内到境外重大转变

2016 年11 月和2017 年12 月，甘肃公航旅集团成功发行甘肃省首笔境外5 亿美元债券和4.1 亿欧元债券，期限均为三年，利率分别为3%和1.875%。境外债券的成功发行，是甘肃本地企业首次在境外发行美元债券和欧元债券，对甘肃金融债券发展有着里程碑式的重要意义，大大提升了甘肃在全球资本市场的知名度，标志着甘肃在开拓国际国内两个资本市场，有效利用国际国内两种资源等方面取得了重大突破，为全省利用境外债券推进重大基础设施建设发挥了示范作用。甘肃省首次在国际资本市场成功发行美元债券，这是贯彻落实国家“一带一路”战略、深入推进供给侧改革、引领经济发展新常态的重大举措。目前，甘肃公航旅集团共计发行了16 亿美元和4.1 亿欧元的境外债券。集团公司已经在境外资本市场确立了经常性发行人地位，并与国际投资人建立的良好的沟通关系。未来，为进一步巩固国际资本市场融资渠道，体现公司在我国交通基础设施建设投融资领域的先进地位，集团公司将继续维持国际化融资渠道，坚持境外债券发行工作，继续扩大甘肃和公司在国际资本市场影响力，不断增强发展后劲。

2.4 成功发行9 亿元扶贫中期票据，为我省脱贫攻坚工作出重要贡献

2017 年8 月，甘肃公航旅集团成功发行扶贫中期票据。这是银行间交易商协会在2017 年推出扶贫票据产品后，甘肃省属企业首单发行的扶贫中期票据，标志着集团公司在进一步落实省委、省政府精准扶贫政策，进一步创新融资产品上有了新突破。本次扶贫中期票据发行金额9 亿元，期限5+N 年，债项评级为AAA 级，发行利率5.49%，低于同期同类非扶贫债券发行利率。募集资金将用于归还集团公司已建成的兰州至永靖沿黄快速通道、营盘水至双塔、永登至古浪等贫困县高速公路项目到期银行贷款。兰州至永靖沿黄快速通道、营盘水至双塔、永登至古浪等贫困县高速公路的建设，对于加强贫困地区与周边省市交流，完善区域路网结构，促进贫困地区当地工业、农业以及旅游业的发展，带动贫困县区域经济发展等都具有十分重要的意义。

2.5 通过发行永续类债券解决项目资本金不足的问题

按照《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26 号）的精神，鼓励依法依规筹措重大投资项目资本金，其中可通过发行金融工具等方式筹措各类资金，按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金，但不得超过资本金总额的50%。

2020 年4 月和12 月，甘肃公航旅集团分别成功发行10 亿元非公开可续期公司债券和12 亿元可续期公司债券。债券募集资金扣除发行费用后，拟用于偿还企业到期债务、补充项目资本金及中长期运营资金。可续期公司债券是我省高速公路建设项目利用权益类债券解决资本金缺口的又一突破，标志着我省高速公路建设项目利用权益类债券解决资本金缺口取得了新进展。与普通债券、其他债务融资工具相比，永续类债券具有以下优势。一是永续类债券可以作为权益工具入账，并作为企业资本金的补充，改善企业资产负债结构，有助于丰富企业债务融资品种；二是永续类债券具有期限长、规模大、可用于项目资本金、成本可控等特征，符合交通等重大基础设施建设的融资需要。

2.6 抢抓国家政策契机、不断优化债务结构

为贯彻落实党中央、国务院、甘肃省关于推进供给侧结构性改革、重点落实“三去一降一补”工作的政策导向，进一步做大做强甘肃省国有企业，增强企业发展后劲，根据国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》及其指导意见精神，甘肃公航旅集团积极推进与银行等金融机构，按照市场化、法治化的原则，进行市场化融资,实现1673 亿元存量债务置换，优化企业财务结构，实现资产负债率降低，有效增强了企业的资本实力。

2.7 交通与旅游融合发展态势良好

近几年，我国旅游业正处于蓬勃发展期和战略机遇期，迎来了资源整合、区域协同、发展融合的时代，同时，自驾游已成为全域旅游最主要的出游方式之一，旅游交通迎来了重大发展机遇。甘肃省公航旅集团借助自身资源优势，不断开拓交通和旅游融合发展道路。一是在高速公路沿线风景名胜区附近布局房车自驾游营地，通过开发运营房车露营地和房车自驾游产品路线，提供以房车自驾游为主，与露营体验、户外活动、农业观光、健康养生等现代新型体验旅游项目。已建成张掖国际自驾游露营地基地和康县长坝、永昌北海子、黄河三峡四个房车露营地，运营良好，天水麦积山自驾游项目、庆阳南梁自驾游项目已开始建设。二是提前布局“旅游公路”建设，全面开拓旅游景区高速公路，例如：2018 年8 月，武都至九寨沟高速公路建设项目正式开工，该项目是国家高速公路网调整规划的平凉至绵阳高速公路中的重要一段，是陇南市连接著名风景区九寨沟的快速大通道。项目竣工后不仅彻底打开了甘肃省和四川省的经济大通道，同时缩短了到达著名景区的时空距离，促进了交通和旅游的协调发展。三是通用航空产业和旅游观光的有机结合，张掖七彩丹霞景区是我省著名旅游景点，以“色彩美轮美奂、风景壮美瑰丽”著称于世。借助宝贵的自然资源，集团公司通过旗下通用航空领域运营经验，开发直升机、三角翼和热气球等低空旅游项目，从空中俯瞰丹霞景色，完美将通用航空和景区服务结合在一起，成为交通和旅游结合的又一大特色。

2.8 以资源换资金破解地方政府出资难题

目前，为解决PPP 项目地方政府出资难题，针对甘肃省内各地州市较为薄弱的地方财政现状，甘肃省公航旅集团发挥集团自身优势，创新性的提出“资源换资金”的解决模式，有效缓解地方政府资金出资问题。甘肃省公航旅集团针对自身经营业务范围，成立了PPP 项目资源考察评估工作组，主要考察包括土地、旅游景区、酒店等优质资源。

省公航旅集团采用“以资源换资本，拿资源换公路”办法推进PPP 项目建设的实践，取得了成功经验，树立了央企与地方企业合作的典范、企业与地方政府合作的典范、实体企业与金融机构合作的典范，为防范和化解地方政府债务风险提供了新的样本，为贫困地区加快脱贫攻坚闯出了新的路子。2018 年10 月，甘肃省政府印发了《关于以出让国有资产和资产证券化等多种方式补充基础设施建设项目资本金工作实施方案的通知》（甘政办发〔2018〕197 号），要求全省贯彻执行，公航旅提出的这一模式再次被甘肃省政府充分肯定。在省委、省政府的正确领导下，省公航旅集团将严格按照PPP 项目规范推进各项工作，确保手续合法程序合规，积极破解投融资难题，通过资源换资金模式，加快项目融资，积极与银行洽谈，争取银行授信。已开工项目严守质量、安全、环保、廉政红线。与各市州加强沟通洽谈，建立储备库，有序推进项目落地。切实落实项目法人负责制。提高资源利用效率、在落实高质量发展要求的重大措施上取得显著的成效，为甘肃省经济社会发展贡献力量。

3 集团公司开展投融资面临的主要困难和问题

我省属于西部经济欠发达的内陆省份，外向型经济特征不明显，是典型的依靠投资拉动经济增长的省份，近十年以来，我省公路交通事业得到长足发展，极大促进了经济社会的发展，但是，由于我省财力有限，交通历史欠账多，资本金到位比例低，省级配套资金不到位，高速公项目建设成本持续增加等因素，公路建设债务余额不断增大，加之阶段性经济下行压力加大，车辆通行费收入减少、银根收紧、政府债务风险防控力度空前等因素叠加，投资建设、还本付息资金筹措越来越困难，投资、建设、运营、收费、还账等问题交织在一起，一环扣一环，成为制约甘肃公路交通事业可持续、高质量发展的难题。主要面临的困难和问题包括还本付息压力较大和车辆通行费增长不足。

3.1 还本付息压力巨大

甘肃公航旅集团成立之初，承接了约420 亿元的政府性债务。成立八年多来，为保障全省公路、航空等公益性事业发展，累计新增融资性债务2247 亿元，有息债务余额约为2667 亿元。甘肃公航旅集团的融资主要用于高速公路等基础设施建设，随着全省高速公路建设步伐加快，相关债务规模不断增大。2020年，甘肃公航旅集团将进入还款高峰期，主要是成立初期发行的部分债券集中到期，全年还本付息总额约405 亿元，通行费扣除养护成本和其他管理成本外，用于还本付息的资金仅剩约20 亿元，缺口约385 亿元需再融资解决，还本付息压力巨大。

甘肃公航旅集团债务增长较快原因主要有：

一是甘肃路网尚未形成，交通欠账多,需要大量的债务资金投入。甘肃省列入国高网的高速公路8000 多公里，目前，已通车高速公路4242 公里，还有4000 公里尚未建完，连接相邻省份的主要干线尚未全部打通，大力发展交通对于经济欠发达的省份来说显得尤为重要。甘肃公航旅集团成立至今，共建成2200 公里高速公路，年均建成高速公路近300 公里，另外仍有12 条计划在2022 年底前通车的高速公路项目在建，总投资约1600 亿元，资金需求巨大。

二是中央资本金到位比例较低，省级配套资本金未按比例到位，截止目前仍有283 亿元未到位，致使部分建设项目债务增加。2011 年至2015 年期间，甘肃高速公路建设项目中央资本金补助较少，平均资本金远远低于国家平均资本金35%的水平，而且与同为欠发达地区的西北五省（区）相比，西藏高速公路中央补助资金占总投资的100%，新疆占总投资的80%，青海占总投资的70%，甘肃在建高速公路资本金到位率只有16.15%。同时，我省交通大建设大发展的需求与省内财力欠缺形成了较为突出的矛盾，地方配套资金较少，只能通过融资解决。这种情况导致甘肃省高速公路建设项目的贷款比例加大，债务问题尤为突出。

三是高速公路项目建设成本高。目前，甘肃公航旅集团承建的高速公路项目，大多集中在地貌多样、地理环境复杂的陇东、陇南地区，桥隧比例较高，个别项目桥隧占比达70%以上。加之近年来钢材、水泥、人工等建筑要素价格上涨，投资成本剧增，每公里投资超过1.8 亿元。

3.2 车辆通行费收入大幅下降，公路主营业务形成亏损

甘肃公航旅集团的融资主要用于高速公路等基础设施建设，尽管社会效益非常明显，但经济效益较差，仅依靠高速公路自身经营很难维持可持续发展。近两年，车辆通行费收入下降较快，2019 年车辆通行费收入约65 亿元，较2017 年减少13 亿元，下降幅度达17%，直接导致公司公路板块利润下滑， 2019 年公航旅集团实现利润6 亿元，其中公路板块亏损达4 亿元（收到省交通运输厅20 亿元二级公路补助的情况下，否则亏损将达24 亿元），金融、贸易、旅游等其他业务板块合计实现利润10 亿元。公司盈利能力面临较大压力。

车辆通行费收入大幅下降的主要原因为：一是二级收费公路取消收费直接减少通行费收入；二是二级收费公路取消收费后高速公路车流量大量分流至二级路；三是几条高铁线路开通，导致公路客货运输总量减少；四是受近年来经济下行影响，上路车辆数量自然下滑。以上初步估计影响车辆通行费收入减少约25亿元。

3.3 国家政策收紧，导致融资渠道减少

自2017 年全国金融工作会议针对政府隐性债务作出要求，从源头控制政府隐性债务增长，转变发展模式，以发行政府债进行融资。2019年，甘肃公航旅集团向国家发改委申报企业债过程中，由于公司收费还贷公路运营模式被发改委认定为涉及地方政府隐性债务，且财政厅不能出具不涉及地方政府隐性债务的说明，实际上公司目前无法通过企业债进行融资，导致融资渠道减少。

3.4 市场融资环境变化，融资难度加大

2020 年以来，受新冠肺炎疫情影响，国内及国际资本市场流动性暂时增大，以保证经济正常运转。一是随着国内疫情逐步控制，国内资本市场流动性逐步缩减，未来国家政策调控以控制现有流动性为主，再次出现大规模经济刺激政策可能性较低，债券发行成本较难控制。二是受国内经济发展水平不均衡影响，西部地区，尤其是经济水平发展不高的地区对资金吸引能力逐步减弱，投资人更愿意投资东部沿海地区企业，导致西部地区企业债券发行成本上升。三是今年11 月以来，受近期资本市场震荡、国企连续违约等事件的负面影响，国内债券市场“国企信仰”崩塌，预计监管机构将会调整监管政策，投资人会更加审慎投资国企债券，未来资本市场债券发行愈发艰难。

4 建议集团公司融资工作努力方向和重点，包括拟开展的投融资模式、资金筹措方式

4.1 再融资接续到期债务

目前，甘肃公航旅集团可继续依托信用评级高、市场形象好、融资渠道畅通等优势，采取中期票据、短期融资券、企业债券、公司债券、境外债券、永续类债券、保险资金、银行贷款和市场化融资等融资方式，继续有效保障还本付息资金需求，确保到期存续债务和新举债务如期偿还，有效防范和化解债务偿还风险,确保不发生债务违约事件。

4.2 探索国家鼓励的新型融资模式（基础设施REITs 等）的可行性，进一步盘活存量资产

2020 年4 月，中国证监会与国家发展改革委联合下发40 号文，推进基础设施领域不动产投资信托基金（以下简称“基础设施REITs”）试点工作， REITs 主要聚焦重点领域、重点行业及新兴产业群，同时，对项目权属和财务指标有非常明确的要求。目前，REITs 对京津冀、雄安新区等试点区域给与政策倾斜较多，省公航旅集团正在依托经营性公路资产探索基础设施REITs 运营的可行性，及时跟进政策变化，进一步盘活存量资产，待条件成熟时立即启动基础设施REITs 申报工作。