事业单位优化全面预算管理措施探析

文/张雯雯 （农业农村部规划设计研究院）

事业单位的职能定位主要为承担社会公益职能和开展经营服务活动并直接参与市场竞争两大类，其预算管理则既体现单位的职能定位和发展方向，也反映单位的经营战略。2018年《预算法》和2020年《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第729号）的修订进一步完善了标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，为事业单位贯彻实施全面预算管理指明了方向。2021年国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）指出，深化预算管理制度改革是一项系统性工程，是当前和今后一段时期为各级财政部门的重点工作任务。因此，建立科学规范的预算管理制度、以预算促进战略目标的落地是事业单位为进一步提升预算管理效能而努力的方向。本文从当前事业单位在预算管理中存在的问题入手，针对如何更好地落实全面预算管理展开分析与探究。

一、事业单位全面预算管理的意义

全面预算管理是指利用预算对单位内部各部门的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调单位内部的各项经济活动，完成既定的任务目标。全面预算管理是调控事业单位经济运行过程的重要手段，是推进单位可持续发展的重要支撑，是进行事业单位内部管理控制的一种主要方法。其基本特征是全员、全程、全额，这意味着在推行并实施全面预算的过程中，既要注重全员参与以及经济活动的全面覆盖，又要坚持收支平衡、统筹兼顾、合法合规等原则，严格规范预算编制、预算执行等，并不断强化预算绩效考核。事业单位实施全面预算管理有利于更好地立足职能定位，促使单位更好地履行社会公益性职能，保障公共服务高效有序运转；有利于优化资源配置，推动财政资金聚力增效，将有限的资源着重投入到重点目标任务中，提高资源的使用效益，保证资金使用安全，确保既定目标的有效落实；有利于风险防范，加大监督力度并拓展监督范围，形成事前、事中、事后的监督机制，规范单位相关人员的经济行为，提升风险防范能力。

二、事业单位落实全面预算管理面临的问题

（一）预算管理意识不足

事业单位经济活动涉及本单位内部管理层面及业务层面，全员参与、各部门通力协作是实现全面预算管理的前提条件，但在现实工作中普遍存在一些问题。一是对预算管理重视不足。一些单位领导认为与预算相关的工作是财务部门的职责，使其余各部门在预算编制工作方面主动性不高、参与程度低，或不配合提供数据及文字论证，使财务部门获取的数据不足甚至缺失，只能采取增量法通过依赖历史数据计算，甚至代编预算。二是预算管理制度体系不健全。各部门职责定位不清晰，流程设置缺乏合理性，使预算管理制度无法起到约束、规范、监督等作用，不利于提高预算执行效率。

（二）预算编制不科学

预算编制是全面预算管理的起点，预算编制是否科学合理、是否符合本单位事业开展工作的目标直接影响着后续各项工作的开展。但部分事业单位中存在预算编制不科学等一系列问题，主要体现为：一是预算目标设置不合理，如仅考虑现有业务支出情况，未结合总体事业发展规划目标综合考虑，则使每年的预算数据固化在有限的预算项目中，无法真正实现财政预算资金的使用效果。二是预算编制方法不科学，如未结合单位实际发展需要提前规划、综合考虑预算需求，使编制方式缺乏合理性，为了在有限的时间内完成编报，在每年短暂的预算上报限期内仅采用增量预算法编制，导致预算编制与预期目标偏离，为后续的预算执行工作带来困难；三是预算超规模申报，事业单位为申请较大力度的财政资金支持往往倾向于夸大预算需求、提高申报额度，从而不切实际地超需求申报，导致结转结余资金的产生。

（三）预算执行不力

预算执行控制不严、执行效率偏低是事业单位中普遍存在的问题，主要体现在：一是预算执行进度滞后，有些单位“重编制，轻执行”的思想根深蒂固，在申请资金时下大力气，预算批复后却把财政资金当作自有资金控制，不重视财政资金预算执行序时进度要求，导致预算执行前松后紧；二是预算执行过程控制不严格，如未结合当年工作任务开展进程制定合理的执行计划，执行审批流程繁琐，却不够科学严谨，导致工作进程缓慢；三是预算编制时对次年工作得开展缺乏合理的预判，资金到位后工作目标发生变化，已不具备业务开展条件，使预算资金难以安排，导致执行进度缓慢，甚至产生结转结余资金。

（四）预算调整不规范

事业单位中存在预算调整不规范、随意性大的现象，与预算编制不科学、预算执行力度不到位、预算调整程序不严谨有密切的联系。发生预算调整一方面因预算目标设置不合理、项目细化不够等导致任务难以实施，或因预算超需求超标准编报，导致某些专项经费预算批复额度偏高，难以执行完毕，需为完成预算执行任务予以调整。另一方面因领导层对财政预算资金执行进度不重视，“前期不舍得花、后期花不出去”，将执行压力堆积至年末，导致发生结转甚至结余资金收回的风险，从而产生预算调整，将“难花”的钱调整至较易支出的业务用途中。在预算调整程序方面，存在预算执行部门或单位常未按程序报上级主管预算单位审批，发生预算调整需求时仅在部门或单位内部自行调整，或未通过财务部门审批，缺少单位内部及部门间相互监督制约机制，使预算调整程序流于形式，大大降低预算执行的约束性。

（五）预算绩效考核机制不完善

部分事业单位存在重投入轻管理、重支出轻绩效的情况。如预算绩效考核机制不完善，使绩效激励约束作用不强，事后评价工作无章可循，考核指标设置不合理，多以财务指标为主，导致最终评价结果的参考性、指向性不强；预算目标考核结果未能与激励奖惩相对接，评价结果应用缺位，难以将预算目标的落实、预算执行情况与单位职工的绩效薪资相挂钩，不能对单位职工进行有效的激励、监督与约束；还有部分单位预算绩效考核仅针对于结果，没有将考核机制嵌入预算管理的全过程，使考评内容与预算工作具体内容相脱节，无法得到客观公正的评价，致使绩效考核的作用难以发挥。

三、事业单位优化全面预算管理的具体策略

（一）树立预算管理理念、增强预算管理意识

首先，事业单位应提高对预算管理的重视，全面预算编制工作涉及范围广、信息量大，它不只是由财务部门负责的事情，而是综合的、全面的管理，是强调全面控制约束力的工作。因此，单位领导层应从思想上重视起来，加强对年度预算的全流程管控，并组织各职能部门积极参与、协调配合。其次，应进一步健全预算管理体系，如设立预算管理领导小组负责确定预算目标、组织召开预算会议等。应明确各部门职责，由各部门全面参与完成本部门预算编制，并对所提供的数据信息的真实性和预算执行情况负责。应进一步规范预算编制及执行流程，使从“要钱”到“管钱”再到“花钱”的过程畅通有序、科学高效，使预算资金在社会公益职能方面更好地发挥效果。

（二）提高预算编制质量、增强预算编制的科学性

事业单位应从源头上提高预算编制的科学性和精准性，进一步提高预算编制质量，增强其科学性与可行性。一是坚持量入为出原则，合理安排支出预算规模、优化支出结构，并聚焦重点项目，提高财政资源配置效率；二是提前规划、科学论证，做好前期调研与准备工作，充分掌握资金需要以及支出合理性，对经费需求进行准确且全面的预测，制定合理的预算编制计划；三是结合本单位行业性质和业务实际需求，灵活运用适当的预算编制方法，合理应用零基预算、弹性预算等以打破支出固化僵化格局，盘活各类存量资源，提高财政资源配置效益。

（三）加强预算执行、注重预算执行过程控制

预算执行是全面预算管理中的关键环节，预算执行不佳会影响目标任务的落实效果，同时影响次年预算的申报。因此，事业单位必须注重对预算执行过程的全方位控制，坚决纠正“重编制、轻执行”的现象，解决预算执行过程中的实际问题，进而提升预算执行效率。首先，强化预算对执行的控制，对预算指标实行统一规范的核算管理，确保其精准反映预算标指对执行的有效控制；其次，建立执行过程控制，遵循“收支两条线”原则，明确各项经费报销所需凭证，认真审核各项费用是否符合标准，并规范预算资金审批流程，严格遵循不相容岗位分离的原则，建立岗位责任制度，面对预算超支、无预算、资金使用不合理等情况，第一时间查明原因并问责到人，保障财政资金的安全使用；最后，建立预算分析机制，定期评估预算执行的具体情况，经过对比分析及时发现预算与实际目标的偏差问题，年末根据执行情况及各项指标落实结果安排下年度预算，强化预算执行的约束性。

（四）规范预算调剂管理、规范预算调整行为

基于预算调整不规范的现象，应从以下几方面着手。第一，强化预算管理的严肃性，改变预算可随意调整的观念，在预算执行的过程中以正确的观念为主导，按照计划使用经费；第二，建立内部相互监督牵制机制，落实预算管理制度，做好预算执行跟踪监控工作，严格约束预算执行的全过程，实时反馈信息，保证预算目标的完成以及预算计划的落实，尽可能避免出现过多的预算调整；第三，遵循科学有序的原则完善并规范预算调整审批流程，明晰预算调整的范围，设置内部相互监督制约机制，以严谨的制度来约束调整行为。

（五）重视预算绩效、建立健全预算绩效管理机制

实施预算绩效管理是推进事业单位预算管理效能的重要抓手，全面预算管理和考核、奖惩制度共同作用可以激励并约束预算编报主体追求尽量高的收入增长和尽量低的成本费用。事业单位只有加强相关重视，在实践中不断完善相关制度，以健全的机制为保障，才能提升预算绩效考核水平。一方面应建立健全预算绩效评估机制，对全面预算管理开展客观公正的绩效评价，评价预算编制流程是否规范、预算执行控制是否严谨等，将预算目标纳入绩效指标体系，综合考虑外部因素的影响灵活调整各项考核指标；另一方面，可将业绩考核、绩效奖惩与预算管理相挂钩，突出预算绩效考核对单位职工的激励作用，创新激励手段，对落实预算指标且资金使用效益良好的部门及个人给予绩效奖励或给予考核加分，以此调动职工履职尽责的积极性，强化其对预算工作的重视，最终确保预算管理处于良性循环之中。此外，单位还应充分运用绩效考核的结果，加深对问题的反思与总结，从中汲取经验，制定更加完整的预算方案，为下一年度预算工作提供参考。

四、结束语

综上所述，为了适应事业单位深化改革的趋势，实现其稳定可持续发展，事业单位必须深刻认识加强全面预算管理的重要性，积极推行并予以实施，结合单位的实际情况分析落实过程中存在的困难，积极探寻可行的路径，及时采取针对性的措施，逐步完善预算管理体系，以预算促进发展目标的落地。通过全面预算管理的优化，可使预算资金聚力增效，从而进一步推动事业单位长效有序发展。

注释

①《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第729号）。

②《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发[2021]5号）。