疫情视域下行政执法力度与温度的均衡统一路径研究

王丹竹

(华中师范大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430000)

新冠疫情发生以来，习近平总书记高度重视依法防控、依法治理，反复强调要在法治轨道上统筹推进疫情防控工作。执法作为依法防控的关键一环，作为抗击疫情的重要手段，能够起到动员群众、落实防控措施、维护社会安定的重要作用。2020年2月24日，司法部出台了《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》，强调：执法要严格执法，该严的要严、该重的要重、该快的要快，同时要践行执法为民理念，注重语言规范、行为规范，杜绝粗暴执法、生硬执法[1]。但是在具体执法活动中，仍暴露出了一些不足，较为突出的是行政执法工作的力度与温度失衡的问题，主要表现为：过分重视执法的法律效果而轻视社会效果、过分重视执法的工具理性而轻视执法的价值理性、过分倚重执法权威而轻视做群众工作。如何实现行政执法力度与温度的协调统一是摆在我们面前的现实问题。这是本文要着重探讨的问题。

一、行政执法力度与温度协调统一的现实需求

在疫情防控的特殊时期，坚持行政执法力度与执法温度相统一是现实所需，不仅对营造良好战“疫”有重要推动作用，而且对提升行政执法者素质、提升国家治理能力、提升人民的法治素养具有十分重要的意义。

(一)营造良好战“疫”秩序的现实需求

执法力度与温度的均衡协调有助于全民战“疫”局面的深化和形成良好战“疫”秩序。行政执法作为疫情防控中不可或缺的部分，其重要价值在于组织、教育、动员群众，推动全民战“疫”向纵深方向发展。实现执法力度与温度的协调统一，有助于维护群众的切身利益，有助于倾听群众的心声，有助于宣传动员群众积极配合防控，有助于促进联防联控机制效能的充分发挥。除此之外，行政执法力度与温度的统一还在维护社会稳定、形成良好的抗击疫情的社会秩序上有重要意义。疫情发生以来，社会上出现了一些违法行为，例如殴打医护人员、不服从疫情管理、哄抬物价等，这些影响了抗击疫情的大局，从伦理道德上讲，也是十分丑恶的。针对这些现象，实现执法力度与执法温度的统一，既可以针对恶劣行为依法进行管控、处罚，也可以对于一些情节较轻的当事人予以教育，从而使其认识到错误。正所谓“法安天下，德润人心”，执法力度与温度的统一，可以通过刚性的一面维护社会安定，实现“安天下”，也可以通过柔的一面起到与道德类似的作用，即“润人心”。疫情防控是一盘大棋，行政执法活动是重要一步，实现执法力度与执法温度均衡协调正是走好这一步的关键。

(二)提升行政执法人员综合素养的现实需求

实现执法力度与温度的均衡可以提升执法人员的综合素养。具体表现在观念、能力两个方面：其一，有助于执法者树立正确的执法观念。正确的执法观念是良好执法素养的重要组成部分，更是提升执法质量的前提。实现执法力度与温度的协调统一，有助于纠正部分执法者不正确的执法观念，例如单纯依靠执法手段执法、注重执法结果而忽视执法过程、看重人情而轻视公平正义等观念。其二，有助于提升执法者的执法能力。实现执法力度与温度的统一，可以使执法者具备兼顾刚性执法与柔性执法的能力，有助于执法者在行政执法中采用正确的执法方式，避免暴力执法、违法违规执法、徇私执法等不良执法行为；实现执法力度与温度的统一，可以使执法者具备兼顾执法结果与执法过程的能力，有助于执法者更加认真、负责地对待执法活动，提升执法人员的责任感、使命感，规避功利执法、低效执法；实现执法力度与温度的统一，可以使执法者具备平衡管理与服务的能力，使执法人员既是维护社会秩序的管理者又是服务人民的奉献者；实现执法力度与温度的统一，可以提升执法者一手抓思想教育一手打击违法犯罪的能力，使执法本身既是惩罚违法犯罪的有效手段，又是开展法治教育的良好途径。

(三)提升治理能力规避单一执法缺陷的现实需求

实现行政执法力度与温度的协调统一，是提升治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是规避单一治理模式缺陷的必由之路。就提升治理能力而言，实现行政执法力度与温度的均衡，有助于培养一批执法素质过硬、有强烈的责任意识的行政执法队伍；实现行政执法力度与温度的均衡，有助于深化行政执法体制改革，优化执法方式，完善责任追查机制，便于对行政执法工作进行监督，进而推动国家治理能力的提升；实现行政执法力度与温度的均衡，有助于在执法领域更好地贯彻群众路线，有助于实现群众与执法工作者的良性互动，充分发挥群众的积极性、主动性、创造性，使群众真正成为评价执法质量、评价治理能力的阅卷人。从规避单一治理模式的不足来看，实现行政执法力度与温度的协调统一，可以有效规避单纯采用柔性执法模式或刚性执法模式的不足。柔性执法模式与刚性执法模式都有其自身的不足，柔性执法模式的不足主要表现为：不能解决根本矛盾、柔性边界模糊[2]，刚性执法模式的不足主要表现为：轻视执法的社会效果、轻视群众的感受、易产生执法功利化倾向等。实现行政执法力度与温度的协调统一，可以使两种执法模式的优势得到最大化的释放，使两种执法模式的缺陷得到最大化的避免，进而促进治理模式的优化和治理能力的提升。

二、行政执法工作力度与温度失衡的主要表现

重视执法力度，轻视执法温度，在此次新冠疫情防控中较为常见，尤其是在一些乡村地区。所谓重视，主要是针对执法者观念层面而言的，行政执法观念对于实际工作的影响是十分巨大的[3]，执法者如果主观上重视执法的力度而轻视执法的温度，就会采用不当的执法方式而轻视群众的感受，就会过分倚重执法权威而轻视做群众工作，就会偏重执法的效果而轻视执法的过程。

(一)采用不当的执法方式，轻视群众的感受

面对突如其来的疫情，及时有效地开展防控当然是十分有必要的，但是及时有效不代表不顾及群众感受，不代表可以不当执法。在实际执法过程中，不当执法主要表现为：不文明执法、不顾实际执法。不文明执法，就是执法人员在执法过程中言语粗俗、态度蛮横，不重视自身的形象，例如湖北孝昌“一家三口打麻将被打耳光”事件，该事件发生在湖北省孝感市孝昌县陡山乡，一穿睡衣男子和另外二人在屋内打麻将，数名戴着“防疫执勤”红袖章人员前来劝阻，摔麻将桌，双方发生冲突[4]。从该事件中可以看出，虽然执法人员的出发点是为了防控疫情，避免人员聚集，但是这种执法方式是违规的，是不文明的，甚至充满暴力，严重伤害人民的感情。不顾实际执法，就是不能够做到一切以时间、地点、条件为转移，执法者思维方式比较单一，经常从本本出发，而不是从事实出发，采取“一刀切”的方式，影响了执法者与人民群众的关系。例如，禁止医务人员下班进小区回家[5]，任意扣留经过本地的防疫物资[6]，将业主带下楼的宠物狗打死等，这些现象一方面反映了执法不顾实际，另一方面，暴露出一些执法者法治素养低下，法治思维缺乏，不尊重人民的基本权利，不重视群众感受，不能做到具体问题具体分析。

(二)过分倚重执法权威，而轻视做群众工作

一些执法人员认为做群众工作耽误时间，影响防控效率。诚然，大疫当前，采用必要的雷霆手段，这无可非议，倚重执法权威，这本身也没有问题，但是问题在于过分倚重执法权威却忽视做群众工作，只是单一地采用强力执法而不重视宣传教育，这些容易引起群众的反感，容易脱离群众，不易让人民群众从内心深处接受防控举措。在疫情防控中，过分倚重执法权威的现象比较普遍，例如：为防止人员进出，在密切接触者家门外安装铁栏；到村民家中砸毁麻将桌[6]。这些执法行为所依靠的是执法权威和强硬的执法方式，不能保障万无一失。执法活动采用雷霆手段，并无太大问题，并且可以取得一定的成效，但是仅仅依靠执法权威，会使执法活动变得机械、冰冷，进而会使执法活动脱离群众，得不到群众的认可与支持，执法活动归根结底是为群众服务的，执法者是要为群众排忧解难的，我国的执法活动本身就带有温度，切不能因为过分倚重执法权威，使得执法活动偏离正确路线，使得执法者忘却初心与使命。

(三)偏重结果而轻视过程

重视执法力度而轻视执法温度，会间接产生注重结果而轻视过程的现象，甚至会导致功利性执法。疫情防控中存在的执法“一刀切”、执法不文明、执法“不说理”等现象，都存在重视执法结果的共性，可以说重视执法结果而轻视执法过程是执法力度与温度失衡的突出表现。在执法过程开始前，执法者思维上存在较多误区，例如，认为快速完成规定任务即可，至于其他则不是自己职责范围内的事；认为按照规定的要求完成即可，不用花费过多时间与群众沟通等。在实际执法过程中，执法者的这些思维会严重影响其执法行为，进而导致“只要不符合规定的，都要用最快的方式使之符合规定”，“任何不符合要求的，要用强制方式使之符合，不需要把时间花在讲道理上”。最终，这种执法思维与执法行为只会走向结果至上的极端，甚至会滋生急功近利。诚然，在疫情发生的特殊时期，当然会有特殊手段，但是这些手段不能轻视过程，更不能偏离法治轨道，正如习总书记所指出的：疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作。[7]

三、行政执法力度与温度均衡统一路径

在疫情防控期间，习总书记更是对执法工作高度重视。针对疫情防控中执法力度与温度存在的不均衡、不协调问题，习总书记强调：疫情防控应坚持依法防控，要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位[8]。从总书记的讲话中可以看出，疫情防控中的执法工作既要在法治轨道上运行，保障行政执法力度，又要坚持以人民为中心，提升行政执法的温度，最终要实现行政执法力度与温度的协调统一。

(一)践行执法观念：行政执法者要兼具法治思维与人民情怀

正确的执法观念是行政执法力度与温度均衡统一的前提条件。端正行政执法者的观念，让行政执法者牢固树立法治思维、厚植人民情怀，对实现行政执法力度与温度的均衡统一意义重大。

坚持法治思维，充分显示了法律这个“天平”在平衡执法力度与温度中的关键作用。此次疫情就是一场大考，执法工作者需要在这场大考中坚持并增强法治思维，在实践中强化认识。一方面，坚持法治思维，就是要求执法人员在疫情防控期间，从彰显法治要求、法治精神，符合法律规范，符合正当程序出发开展执法工作，在做出具体执法行为之前要思考执法行为是否符合法律要求，是否违背法治精神。另一方面，坚持法治思维，要求执法工作者秉承公平正义的执法理念，坚持文明的执法方式。法律追求公平正义，强调权责统一，行政执法者不能因为疫情防控的特殊性而违背公平正义的执法理念，不能做出“无罪处罚”“轻罪重罚”。法治代表着文明，执法者是传播文明的使者，在疫情防控中，文明执法是践行法治思维最鲜明的体现，坚持文明执法，就是要求执法方式文明。基于此，执法人员在执法中要具体问题具体分析，避免一刀切，采用合适的执法方式；要注重宣传教育的重要性，将宣传教育与执法相结合，杜绝不当执法、暴力执法。

面对疫情的大考，执法工作者需要有人民情怀，习近平总书记强调：“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师”[9]。执法工作者牢固树立人民情怀，就是要求做到执法为了人民，执法依靠人民。做到执法为了人民，一是要将人民的利益放在首位，在执法过程中，必须牢记人民利益高于一切，积极为群众解决生活中的难题，让执法工作充满温度。二是要将人民的心声放在心中。在抗击疫情的特殊时期，执法工作更要注重倾听群众的心声，只有充分倾听群众的诉求，才能够为解决群众的难题，解答群众的困惑找到方向。将人民的心声放在心中，就要求执法工作者心中要装着人民，心中要有温度，在实际工作中要改变工作急躁而忽视群众意见的做法，和人民群众一道构筑起抗击疫情的坚固防线。三是坚持群众之事无小事。要做到执法为了人民，就必须认真对待群众之事，不能片面认为群众的事情是小事，而不重视，或者解决不及时，执法不到位。疫情防控期间，群众的事关系到疫情防控的大局，执法工作解决好群众的事，就是提升执法温度最好的方式。此外，还要依靠人民执法。执法人员要耐心做好群众工作，拉近与群众的距离。做好群众工作离不开沟通与宣传，疫情期间，依然可以采取多种方式与群众沟通，例如建立微信群、采用广播宣传等，加深群众对执法活动的认识，加深群众对政策和法律的了解，形成群众与执法工作者的良性互动，进而拉近群众与执法人员的距离，提升执法的温度。

(二)完善执法考核：执法机关要建立过程与结果并重的考核体系

当前，行政执法机关的考核评价体系存在重结果轻过程的现象，造成这种现象的原因一般分为三种：一是考核评估的指标倾向结果，二是考核评估主体比较单一，三是考核评估的程序不规范。在疫情防控中，执法活动出现的重结果轻过程的现象是因为执法考核体系不完善，基于此，执法机关必须要建立过程与结果并重的考核体系。首先，要将过程考核纳入执法考核评价体系。行政执法单位如果以办案数、罚没数作为依据，是否科学则有待商榷[10]。因此，必须注重过程评价，将过程考核纳入执法考核评价体系，一方面就是要使执法过程清晰可查，在实际执法活动中深入落实行政执法全记录制度，实现过程评价有据可依；另一方面要注重考察案件的质量，是否存在严重的错误，执法过程是否存在伤及群众感情的现象。其次，要改变单一的考核评估主体，将人大、政协、群众作为考核主体的补充。之所以存在重视结果轻视过程，一个重要原因在于只存在一个给出评价结果的主体。因此，要建立过程与结果并重的执法评价体系，就需要改变单一的考核主体，积极吸收人大、政协的评价标准，同时善于听取人民群众对执法活动的评价意见，行政执法机关在综合考量多方面意见的基础上给出客观的评价。最后，要规范评价程序。虽然要重视执法过程评价，但是并不代表不重视结果评价，要实现两者的统一，就需要规范评价程序，对评价方式、步骤、顺序予以严格的规定，严格按照评价程序展开评价，既要对执法过程给予客观公正的评价，也要对执法结果给予客观公正的评价，兼顾执法过程和结果，使执法活动不失公允，也不失温情。

(三)优化执法方式：现实执法活动中坚持柔性执法与刚性执法并用

实现行政执法力度与温度的均衡协调，需要规避柔性执法与刚性执法各自的缺陷，把控好柔性执法与刚性执法的关系。柔性执法与刚性执法都有各自的不足，只有将两者结合才能够克服单一执法模式的不足。实现柔性执法与刚性执法的统一，需要把握以下几点：其一，必须明确刚性执法与柔性执法的优势与不足。刚性执法的优势在于能够显示执法力度、显示法的权威，起到震慑、矫正的作用，但缺陷在于：它实质是一种“零和博弈”游戏,并未被执法相对人和利益相关者认可，在此种模式下,执法相对人多采取“流动战”“猫捉老鼠”等方式与执法人员进行周旋，甚至会出现“暴力执法”等恶性事件[11]。柔性执法的优势表现为：它填补了执法者与执法相对人之间的鸿沟，具有良好的社会效果和教育价值，但其缺陷在于容易导致执法不严、执法徇私。从刚性执法与柔性执法的优势与不足可以看出，只有将两者相结合，才能克服各自的不足，发挥各自的优势，保障执法力度与温度的均衡协调。其二，必须明确刚性执法与柔性执法的适用条件和范围。一次完整的执法活动，应该包括刚性执法与柔性执法两个方面，执法者针对执法活动中的不同问题、不同情况，灵活采用刚性执法与柔性执法。明确柔性执法与刚性执法的适用条件与范围不仅对执法人员提出了要求，更对我国行政执法体制改革提出了更高的要求。深化行政执法体制改革，从顶层设计层面规范柔性执法与刚性执法的适用条件与范围，是实现柔性执法与刚性执法相统一的关键，是实现执法力度与执法温度协调统一的保障。其三，必须要正确掌握柔性执法与刚性执法的方式。要坚持柔性执法与刚性执法的统一，执法者就必须熟练、正确地掌握柔性执法与刚性执法的方式。正确地掌握柔性执法方法，需要执法者坚持服务指导、行政奖励、宣传教育等柔性执法方法，克服“人情”对公正执法的不利影响，在服务指导中做到执法为了人民，在给予行政奖励中提升人民群众配合执法的积极性，在宣传教育中突出执法活动的教化作用。正确地掌握刚性执法方式，需要执法者坚持依法执法，依法严厉打击违法犯罪行为，保障刚性执法在法治轨道上进行，保障刚性执法与柔性执法相结合，杜绝暴力执法、违规执法。