缘起与探路：开放大学建设的大学章程问题研究

□ 杨 濯，陈静江

作为国家教育体制改革试点项目，自转型发展以来，我国的开放大学建设全面展开、持续深化，建设成效不断显现。但与此同时，开放大学在改革的创新性、系统性、深入性和协调性等方面与教育部“办好开放大学”的目标仍存在一定差距。党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确了“建设高质量教育体系”的政策导向和重点要求，将开放大学建设中“完善治理结构，提高治理能力”这一主要任务进一步向纵深推进。其中，按照建立现代大学制度内在要求进一步完善开放大学章程，规范组织权力运行，是完善治理体系、提高治理能力的基础，更是关键。

一、章程建设是现代大学治校的基本要求

学界普遍将1998年《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)的颁布作为我国现代大学章程建设的发端。但值得注意的是，大学章程并不是现代大学发展的产物。“现存最早的无疑是剑桥大学的章程，它们可以上溯到1236—1254年间。博洛尼亚大学一份涉及法学教师免税的文件，可以上溯到1252年。”[1]我国最早的大学章程也可溯及清末(1895年)的《拟设天津中西学堂章程禀》，历史上比较著名的大学章程还有《钦定学堂章程》(1902年)和《奏定学堂章程》(1904年)等。所不同的是，欧洲历史上的大学章程是一种对大学的类型、特点、优惠政策等予以固定的特许证明，无论是宗教机构特许，还是王室特许，亦或是立法机构特许，章程均是大学获得外部权力支持的证明，章程的批准确定是大学获得社会或国家权力保障的方式。而我国历史上的大学普遍遵循“先建章程，再兴学校”的模式，章程的制定先于兴办学校。大学举办者利用章程向社会和国家诏告其办学目的，对社会需求予以回应并承诺在办学兴校的过程中予以落实。因此，章程是一份大学举办者提交的书面承诺，其在大学建设和运行中的地位非常重要且不可或缺。

新中国成立以后,“高校管理主要沿袭的是苏联模式,即由中央政府对高等学校实行集中统一管理,行政权力是高校权力的主导,学术权力则一度为高校管理层所忽略”。[2]因此，在很长一段时期内，“政府对大学管得太多、管得太细、管得太严，没有把大学当作学术组织来建设。大学组织的学术本性被遮蔽，大学太多地受到政治、经济的左右，没有任何自主权可言。当时，大学不可能有章程，也没有必要制定章程”。[3]改革开放以后，伴随中国特色社会主义建设的历史进程，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》方才提出“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。只有拥有了办学自主权，大学才有制定章程的必要，否则，即使制定完成，大学章程也只是一纸空文，无法落实到办学实践。1998年《高等教育法》颁布，其中规定：申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程，作为大学成立的条件之一，并进一步要求章程应当规定学校名称及校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利和义务、章程修改程序及其他必须由章程规定的事项。此时，全国已有普通高等学校1 022所[4]，即使《高等教育法》明确了大学章程的法定地位，但制定大学章程的浪潮仍未开启。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出，“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”[5]同年，国务院办公厅发布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，确定北京大学等26所部属高校为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”[6]的试点高校。部属高校的章程建设行动开启了我国大学章程建立的历史进程。但长期以来，由于我国高等学校办学虽无章程指导，却已经在丰富历史积淀中形成了一系列正式的常规做法或非正式的习惯等，导致章程成为一种可有可无的存在，推进章程完善的过程并不顺利。为此，2011年，教育部审议通过了《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，指出“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”[7]，并进一步明确了章程的内容和制定程序等。2013年，为推进高校章程建设，教育部发布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013—2015年)》，提出“到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作。‘985工程’建设高校原则上于2014年6月前完成章程制定，‘211工程’建设高校原则上于2014年底前完成章程制定”[8]。2013年底，教育部核准了首批中国人民大学等6所大学的章程。自此之后，我国高等学校的章程建设快速推进。

中国现代大学章程建设的提出虽然相对滞后，但从历史脉络看，其提出是与社会的发展与进步相互适应的。大学章程具体规定了高等学校的办学理念与特色、发展目标与战略、治理结构、领导体制、教师的学术权力、学位授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度等重大事项，是高校深化改革、落实办学自主权的重要途径和方式。尤其在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，大学章程除了完善现代大学制度、保障大学使命、落实大学功能以外，被赋予了更为多元的意义，成为形塑大学治理体系的重要力量。

我国的开放大学建设同样始于2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》首次提出要办好开放大学。2010年，国务院办公厅在《关于开展国家教育体制改革试点的通知》中除了提出要推动建设大学章程外，还确定了中央广播电视大学及北京、上海、江苏、广东和云南6所广播电视大学承担“探索开放大学建设模式”改革试点的任务。1988年的《广播电视大学暂行规定》中明确，广播电视大学是采用广播、电视、印刷和视听教材等媒体进行远距离教学的开放性高等学校，主要任务是举办以高等专科为主的学历教育，同时为高等教育自学考试及社会各界的职业技术教育、岗位培训、专业培训、继续教育提供教学服务。从广播电视大学到开放大学虽不是从无到有，但也不是简单的更名改建，最为核心的变化是，开放大学举办的是本科层次高等教育。从专科层次到本科层次，其培养目标、培养定位、培养要求等均发生了本质变化。根据《高等教育法》，设立开放大学，首先需要向教育主管部门提交包含章程的申报材料，从未独立举办过本科层次高等教育的开放大学需要系统设计作为本科层次高校的办学基本框架。2016年《教育部关于办好开放大学的意见》提出开放大学建设要“完善治理结构，提高治理能力。制定学校章程，完善学校内部治理结构，使章程成为学校所有教育教学活动的依据，作为制定、修改、完善学校其他规章制度的依据”。[9]可见，大学章程建设是稳固新型大学有效办学探索、明确办学优势特色、总结办学理念经验的重要举措。

二、章程建设是开放大学建设的重要任务

作为承载国家教育体制改革重要试点任务的开放大学，开放大学建设面临很多现实问题，如办学定位和办学权力、内部治理体系与外部关系的明晰、内部机构设置和制度体系建设等，这些问题既无前例可循，也无模版可直接参照借鉴，均需要通过大学章程建设予以明确。

1.章程是开放大学稳固独立办学地位的制度保障

正如上文所提到的，没有办学自主权的大学不需要章程。从国家启动开放大学建设开始，试点建设的6所开放大学中，只有国家开放大学是在有专科办学权的中央广播电视大学基础上成立的，其他5所试点开放大学均由无独立办学自主权的地方广播电视大学转型建设。从挂牌成立至今，开放大学通过主管部门的批复获得了独立的本科层次高等学校办学地位。开放大学从无到有：建制度、建平台、增专业、建课程，确立学士学位授予权，在巩固办学自主权的同时极力完成国家教育体制改革试点的任务。但关于开放大学的责任与使命、理念和定位、精神和文化等，几所开放大学均缺乏系统梳理和明确表达。以办学理念为例，所谓的大学理念指的是大学独有的特性。根据各开放大学官方网站资料显示，国家开放大学的办学理念为“开放、责任、质量、多样化、国际化”，北京开放大学的为“学有所教，有教无类”，上海开放大学的为“开放、优质、灵活、便捷”，江苏开放大学的为“创新、开放、融合、共享”，广东开放大学的为“开放、全纳、终身、灵活、便捷”，云南开放大学的为“开放办学、服务终身”。目前的公开表述较好地表达了开放大学开放性、灵活性的特点，却未能准确体现出开放大学作为大学的高等教育属性。同时，开放大学仍然面临着直接指导开放大学办学实践的上位政策的结构性缺失、现有治理体制机制的条块分割、外部发展环境异化等问题。大学章程是上承《高等教育法》等法律法规，下启学校内部各项规章制度的原则性、规范性文件。作为高等学校，开放大学的办学自主权由法律所确定，但自主权的落实、自主办学行为合法性的提高、大学使命的实现有待通过章程建设及实施的过程来具体实现。章程的制定是开放大学内部明确大学责任的过程，而章程的核准，则是借助与政府主管部门及社会各界充分沟通、协商、谈判，明确开放大学自主发展的合法性范围和边界，使开放大学的自主办学和发展有章可循、有据可查，营造有利于开放大学健康发展的外部治理环境。

2.章程是开放大学服务全民终身学习承诺的公开宣言

改革开放特别是党的十八大以来，我国教育改革发展取得了显著成就。当前，我国高等教育发展已经迈入普及化阶段，高等教育规模已经稳居世界首位，人民群众“有学上”的基本需求已转化为“上好学”的更高要求和“个性化”的多样化、多层次、多方面需求。改革开放初期“多快好省”办高等教育的迫切需求已经不复存在，那么为什么仍要办好开放大学？开放大学作为一所新型大学，首先需要清晰界定存在的目的和意义，并围绕这个宗旨不断创新改革、持续建设。事实上，当前“我国新增劳动力平均受教育年限达到13.8年，相当于已进入高等教育阶段，但2020年劳动年龄人口平均受教育年限为10.8年”[10]。党的十九大提出“完善终身教育，建立学习型社会”的战略要求，党的十九届四中全会进一步指出在教育领域致力于“构建服务全民终身学习的教育体系”，未来教育改革发展的方向是要不断满足全民学习、终身学习需要，形成学习型社会，让劳动年龄人口接受更多高等教育，从而更好地推动人的全面发展和社会全面进步。开放大学始终围绕“全民学习”“终身学习”“终身教育”“学习型社会”等不断加强建设，这可以从前文所梳理的试点建设开放大学的办学理念中得到印证。但值得注意的是，在此过程中，开放大学容易出现“‘理念迷思’，即错把理念当制度，以为在理念、制度和行为之间具有强耦合关系，即认为只要有什么样的理念，就有什么样的制度(即使是声称的制度，或成文的制度)，只要有什么样的成文制度，就有什么样的行为”[11]。开放大学对党和国家所提出的建设学习型社会、服务全民终身学习理念具有义不容辞的责任，但理念不会自动实现，需要通过一系列制度安排，细化为具体办学方案与办学实践。大学章程不仅仅是管理规章，更是对开放大学的各种办学行为和管理活动做出明确规定并形成规范的依据。通过章程建设，开放大学方可变“应然”为“实然”，公开服务学习型社会和终身教育体系构建的承诺并有效落实到办学的具体实践。

3.章程建设是探索现代大学治理模式的有效路径

大学办学具有复杂性，现代大学组织日趋复杂、多样，管理过程日趋动态化，需要通过治理改善组织行为、提高组织效率。从高等教育组织特性来看，开放大学依赖外部资源的投入，同时也受到内部学术力量的影响。在高等教育与社会联系愈加紧密的今天，“开放发展”的开放大学极易受到外部因素，尤其是政府与市场的影响，难以在内外部治理关系之间保持适度平衡，实现“良治”或“善治”。因此，在实践中试点建设的开放大学内部治理关系和治理体系、治理模式与治理路径因地而异、因校而异。“大学章程的产生并非完全依靠人类的理性建构，而是将理性建立在社会组织体自然演进的基础上，因而是自发秩序中认知进化过程的产物，而非人们直接根据明确的前提所作的逻辑演绎之物。”[12]制定章程的过程，表面上看是文本条款的制定，但其本质却是发现的过程。它不是简单的人为制定文本条款，更不可能是完全没有实践基础的条文堆砌。大学章程建设应该是把已有的办学实践中有利于大学健康发展、符合教育教学规律的经验和规则，经过协商民主过程和民主决策程序将之理性化、科学化、规范化、系统化所形成的规范体系，是寻求最佳治理模式与治理路径的动态实践。此外，章程的制定过程本身就是一次重要的民主实践过程。在此过程中，通过校内主体平等充分讨论，结合制度化的程序机制，在民主决策的过程中章程得以完善。通过合法性的制度建设环节推动学校与政府、社会、个人等利益相关者之间的认可。

因此，章程建设之于开放大学，是总结办学经验、提炼办学特色、认取历史使命、传承独特优势、完善内部治理、确立战略规划，进一步争取外部支持与认可的基础性工作，更是推动治理体系和治理能力现代化的有益尝试。

三、开放大学章程建设的方向与路径

根据高等教育的外部关系规律，高等教育“必须受一定社会的经济、政治、文化等所制约，并对一定社会的经济、政治、文化等的发展起作用”[13]。因此，无论是规范教育发展的法律法规，还是大学的章程，都无法穷尽大学办学的方方面面，无法完全关照到大学建设的历史进程和现实需要。章程“从没有明文制定到制定完成并经过一定程序审批通过，是一个重要进步。有了章程，它无疑会对大学办学发挥一定的作用，但这个作用有多大，则需要看我国大学办学的社会环境和大学领导管理体制。”[14]从开放大学挂牌成立时所提交的“理想的章程”到当下经过近十年办学实践后“章程的建设”，在实践行动中不断创新，是开放大学面向未来有所突破的关键之举。伴随我国经济、政治和文化等快速发展，高等教育自身也步入快速发展阶段，《暂行办法》对大学章程的法定内容有着详细的规定，但对自主权内容部分仅提供了组织框架，其目的是为大学留足自主办学的空间。伯顿·克拉克曾经指出，“试图引起深远变革的政策，只有指向高等教育体制的经过严格选择的若干部分，才有可能成功实施。”[15]因此，对于开放大学章程建设而言，遵循高等教育规律，兼顾开放大学建设的历史和现实需要，有选择地制定适应开放大学特点的自主权内容，必将为未来开放大学建设确立行动框架。

1.坚持党委领导下的校长负责制，完善党政议事决策机制，确保正确办学方向

在全国高校思想政治工作会议上，习近平总书记指出，“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地”。中国特色现代大学基本制度框架中，党委领导下的校长负责制是党领导高校的根本制度，具有决定性和指导性地位。我国大学的社会主义本质属性需要通过坚持和完善党对高校的领导来具体实现。因此，开放大学章程建设，内部的一切组织和行政架构均应以坚持和完善这项制度为原则。从本质内涵看，“党委领导下的校长负责制的实质是党委统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使治权”。[16]大学章程是大学运行的基本依据，是内部治理体系的顶层设计，规定了学校运行的基本原则和基本组织程序。其建设，需要首先明确党委领导和校长负责的关系，完善党政议事决策机制，形成党政协调配合机制。

2.坚持学术共同体的基本遵循，确定学术权力和行政权力的清晰边界，落实责权利一致的多元共同治理

虽然当下的大学已经不同于中世纪大学以学术共同体的组织形式在“象牙塔”内自由开展教学和研究，但现代大学依然是“一个知识生产和消费的组织，其治理必须有利于提高知识组织和知识工作者的效率，必须强调治理结果的实质有效性优先于治理结构、制度等的形式有效性，必须指向解决大学所面临的新问题和新挑战而不是用来粉饰现实或忽视问题的存在”[17]。当前社会对于开放大学发展的实质并未达成共识，对于开放大学这类新型大学的评价依据和判断标准依然缺失。既然缺乏与开放大学特点相适应的外部评价标准，开放大学就必须充分考虑其作为学术共同体的基本特征，从内部定义卓越。必须承认，曾经的广播电视大学管理模式的行政化特征明显。从广播电视大学基础上转型建设开放大学，章程建设一方面需要坚持大学作为学术共同体的基本特征，另一方面需要明确行政权力的清晰边界，通过对行政权力的平衡和制约，建立和完善有利于学术发展的制度机制。在具体的举措方面，需要充分创造条件提升教师和学生参与治理的深度，在保障教与学权力的同时，让他们承担部分治理责任，实现权责一致和统一。

3.结合制度体系建设，健全大学治理体系，突出内部办学主体自主地位，激发其改革创新的主动性和积极性

落实大学办学自主权是大学章程建设的核心目标之一。一般而言，大学的办学自主权主要体现于教学活动、科学研究和社会服务等大学基本职能中。同时，为保证大学基本职能的实现，大学还可自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费，等等。大学章程所规定的大多为基本准则，但法律所授予的办学自主权却涉及大学办学的核心能力。因此，开放大学章程建设除明确基本职能外，更重要的是以章程所提出的基本准则为依据，全面梳理学校的规章制度和管理文件，建立健全与章程相互衔接的配套制度，提高章程实施的执行力。在此过程中，由于开放大学所面向的学习对象更为多样，承担的社会职能更为多元，有效发挥内部各级办学主体的主体地位是开放大学回应社会需求、激发办学活力的关键。因此，开放大学章程建设一方面需要厘清其作为公办新型大学自主发展的合法性边界，另一方面需要厘清其内部各级办学主体参与开放大学建设的广度和深度，建立起最有利于大学发展的制度机制；同时，需要关注自身的强势领域，通过激发内部办学主体主动性，针对性建设，从而形成差异化竞争力。

4.优化组织文化建设，构建正式与非正式制度相辅的制度体系，推动形成有效治理文化

从根本上说，大学章程建设的目的是建立起与大学发展相适应的秩序安排。这种秩序安排可以通过科学设计形成完善的制度文本体系来实现，但制度体系建立的关键不是制定本身，而是实施。“教育建立在文化的基础上，它本身就是人类文化成果的表现形式之一”[18]，“大学作为一个以学科和专业为建构依据而发展起来的集劳动分工、信念形成、权责分配于一体的共生共存的学术组织，不仅组织机构复杂，权力结构亦十分复杂”[19]，这种秩序安排更有可能由以大学文化为主体的组织文化所确定。文化通过主体的价值认同将个体行动置于一定的社会秩序之中，具有强大的影响力和独特价值。因此，开放大学通过章程建设完成文本制度体系的系统构建只是前提条件，更为重要的是“通过文化认同和价值规范的整合机制，实现个体的自我约束与自觉参与，将传统的社会管理的‘控制技术’转化为社会个体的‘自我治理’”[20]，将基本价值准则融入非正式制度体系中，通过坚持权责配置的匹配性、清晰性、开放性、透明性，使民主管理渗透进大学组织文化中。