标准化建设与基层社会治理现代化：价值、限度与策略

胡华豪

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

一、问题的提出

党的十九届四中全会提出，要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。[1]推行精准化与精细化治理，则涉及到如何构建一套行之有效的制度体系以保障社会治理有序运转的问题，[2]换言之，也就是如何通过制定统一的标准，规范社会治理的主体、体系、目标和手段，[3]实现社会的标准化治理。那么，对于如何理解和把握标准化与社会治理之间的内在逻辑，以往的研究则主要从历史和当下实践经验等层面展开：其一，从历史层面进行分析。有学者认为，作为一种治理技术，标准化在早期的社会治理实践中即有源可溯，比如部落时期出现的结绳计数,秦国对度量衡、文字、货币和车轨的统一等。[4]也有学者认为，早期的标准化治理实践，其目的正在于实现国家权力对社会的制度化嵌入，减少社会治理的不确定性，[5]进而增强国家权威，有效推动传统中国的国家构建进程。其二，结合现阶段的社会治理实践进行分析。有学者结合浙江“安吉经验”认为，应以“量化”方式推动基层社会标准化治理的实现；[6]有学者结合江苏省公共文化治理实践，指出未来公共文化服务建设也应以标准化为导向，实现标准化治理；[7]也有学者根据城市社区治理实践经验指出了社区标准化治理的发展方向[8]。

诚然，既有研究对标准化与基层社会治理之间的逻辑关联进行了较为全面系统的探讨，具有重要的学术价值与实践意义。但仍需要指出的是，标准化治理虽可追溯到早期人类社会实践，然而其真正作为一种治理策略被提上政策议程仍是源自对近些年基层社会治理实践的经验总结，倘若过度聚焦于微观的实证经验，亦会造成以偏概全的龃龉，故而应以一种整体性的眼光看待近些年基层社会如火如荼的标准化治理实践。有鉴于此，本文将尝试从整体性视角对基层社会中的标准化治理实践进行探讨。

二、标准化建设的实践价值

根据《中华人民共和国标准化法》定义，所谓标准即是“农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”，而标准化则是指“制定标准、组织实施标准以及对标准的制定、实施进行监督”[9]。 而将标准化应用到基层社会治理实践中，可以发现其对推动基层社会治理现代化具有显著的工具价值，具体可从治理主体、治理体系、治理手段和治理目标四个方面进行分析。

(一)有助于明晰基层社会的治理主体

党的十九大提出，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制[10]。但如何在实践层面明确界定不同主体在基层社会治理中扮演的角色及应履行的职责，仍有赖于相关制度规定的具体化。透过标准化，能够对上述这些主体及其职能进行精准定位。如权力清单的公布，不仅可以规范基层政府的职能范围，更能够厘清基层政府与基层自治力量之间的行动界限，实现政府行政与基层自治的有机衔接。因此，标准化对明晰界定基层社会治理主体的角色与职能具有重要推动作用。

(二)有助于健全基层社会的治理体系

建立健全自治、法治与德治相辅相成的治理体系，是现阶段提高与改善基层社会治理能力的制度保障。然而，法律的刚性特征让其与基层社会迅速变迁的实际之间难以避免地产生缝隙，在一定程度上脱嵌于基层社会治理。而标准化则能够有效弥补基层社会治理中的法律缝隙，健全治理体系。比如，经过多重程序产生的村规民约、社区公约等，有效的规范和约束了基层群众行动，保障了基层自治、法治与德治水平的提升，这些在基层社会治理实践中生成的制度规范，因其更契合基层社会实际，能够产生更大的制度效能。因此，标准化对建立健全基层社会治理体系具有显著的推动作用。

(三)有助于规范基层社会的治理手段

现代信息技术、党群服务中心、为民服务站以及与之对应的数目字考核管理机制，[11]均是提高基层社会治理与服务能力的重要手段，因而有必要对上述治理手段及其应用过程进行规范。而标准化正是通过出台相关制度文件等为此类治理提供了一个有效途径。如安徽省颁布的《进一步深化“互联网+政务服务”，推进政务服务“一网、一门、一次”改革行动方案》，对“互联网+政务服务”的平台建设、服务内容等做出规定，确保全省在“互联网+政务服务”方面有着统一标准，进而在统一标准的基础上提高政府服务质量。可以看出，标准化有助于基层社会治理手段的统一与规范化。

(四)有助于优化基层社会的治理目标

基层社会治理现代化的实现必然涵盖多个阶段、多个层次的目标，因此，标准化能够将基层社会治理现代化的整体性目标细化为阶段性目标，并在这基础上进一步划分治理主体、治理体系以及治理手段的短期目标。而在具体实践层面，则又能够根据基层社会治理经验不断调整各类目标，确保现代化进程的稳步推进，由此实现基层社会治理目标的不断优化与完善。综言之，标准化能够从治理主体、治理体系、治理手段以及治理目标4个层面推动基层社会治理迈入制度化轨道，进而在制度化基础上推动基层社会治理现代化进程。因此，在未来的基层社会治理实践中，需要以标准化为导向，全面推动基层社会治理中的标准化建设。

三、标准化建设的实践限度

标准化正日益成为基层社会治理现代化的重要推手，但总体来看，现阶段基层社会治理中的标准化仍处于建设阶段，存在诸多难题，对标准化产生的治理效能易造成侵蚀，因而也就难以实现标准化与基层社会治理的有效衔接。概括而言，现阶段标准化建设中存在的难题可归纳为以下两个方面：

(一)标准化建设的调适性问题

按照《中华人民共和国标准化法》的定义，标准化是指“制定标准、组织实施标准以及对标准的制定、实施进行监督”，因此在基层社会治理中推进标准化建设，也就是通过制定可供遵循的制度规范，如《养老服务标准体系建设指南》《农村基层党支部建设标准化手册》《美丽乡村建设规范》等，指导基层社会治理实践。但值得注意的是，这些治理标准多是基于国家相关文件而由基层政府主导、自上而下制定的，因而部分标准是否能够与基层社会治理的实际状况相契合，仍有待实践检验。比如，浙江金昌市制定的《金昌市治理高价彩礼推动移风易俗的指导意见》，其本意正在于整治民间“高价彩礼”等风俗，[12]但在推行过程中，也存在出现统一化的标准与差异化的习俗之间的冲突，进而引发舆情舆论问题的可能。此外，对“高价彩礼”风俗的整治，是否会出现新的与“移风易俗”不相契合的标准的现象，也是在实践中需要警惕的。标准化建设的调适性问题，不仅会减损基层社会治理的统一行动效能，亦可能对基层社会治理秩序的稳定与维护造成阻碍，出现小规模的社会舆情和群体性事件。比如，《检察日报》在2020年2月11日一篇标题为《不让医务人员进小区：物业何以如此任性》的报道中指出，部分社区在新冠肺炎疫情防控中存在“一刀切”问题，即为了遵守当地政府的全面封闭社区并禁止人员出入的规定，忽视医疗、后勤等工作人员外出防控疫情的实际需要，[13]显然与政府施行封闭社区以防控疫情的初衷相违背。因此，如何解决标准化建设中的调适性问题，是现阶段推动基层社会标准化治理进程中亟待解决的难题之一。

(二)标准化建设的价值性问题

现代国家的构建或言政治秩序的塑造，其中一个重要维度就是将传统社会纳入非人格化的国家管理体系，减少以至避免各种人格化因素的干扰，如基于血缘、人情等非正式规范产生的庇护关系，[14]进而实现国家权力运作的规范化与制度化。因此，面对广土众民的社会境况，中国的现代化进程必然也要通过制定相应的制度体系，减少社会治理过程中的不确定现象，实现基层社会治理的有序化。然而，在基层社会治理中实行标准化建设，虽可以让基层社会治理步入规范化与制度化轨道，但倘若过度推崇标准作为一种工具所能产生的治理优势，便会出现侵蚀基层社会治理中既存价值理性的风险，需要慎重对待。换言之，当具体的法律条文规定与基层社会中固有的价值关怀相冲突时，如何调适二者之间的矛盾，也就构成了目前标准化建设中另一个需要解决的问题，即价值性问题。比如，在基层社会推行的“互联网+”服务平台建设，即容易陷入技术治理逻辑的窠臼。一方面，“互联网+”服务平台虽便利了群众办事的渠道，降低等待时间，但在一定程度忽视了部分群体的实际状况，如老年人对网上就医的预约挂号程序的不熟悉、不会操作等；另一方面，为实现全县、全市和全省的“互联网+”服务平台建设目标，部分地区按照相关建设标准片面追求诸如为民服务中心(站)、党群服务中心等服务平台以及月度办结事项等数量，力求超额完成考核指标，这也就会造成标准执行过程中层层加码现象的出现，对执行人员、服务对象等施加过度的人为压力。因此，如何解决标准化建设中的价值性问题，是现阶段推动基层社会标准化治理进程中另一亟待解决的难题。综合而言，标准化建设中存在的调适性和价值性问题，不仅有碍于党组织领导自治、法治和德治相结合的城乡基层治理体系之健全，也制约着基层社会治理现代化的长远发展。而从实践看，此次突发的新冠肺炎疫情防控更进一步突显出基层社会治理中的标准化建设具有的较大补足空间，仍需要付诸相关行动来推动基层社会标准化治理的实现。

四、标准化建设的优化策略

党的十九届四中全会提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。[1]而其中的关键，则在于如何健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，保证基层社会治理有规可循、有标可遵，进而逐步实现基层社会治理的现代化。

(一)制度层面：由基层党组织统筹标准化建设，健全标准化的基层社会治理体系

健全统一规范的制度体系，不仅是标准化建设力图实现的社会治理目标，也是标准化建设得以有序推进的重要保障。而基层党组织作为独立于政府的政治组织，能够有效化解政府科层式治理带来的诸如信息壁垒、行动边界等体制弊端，[15]最大限度地统筹与协调不同职能部门的标准制定，推动标准化的基层社会治理体系健全。因此，在具体的标准化建设实践中，需要由基层党组织全面统筹与协调基层社会治理中的标准化建设工作。

首先，应由基层党组织统筹标准化体系的制定。具体来说，一方面，应以基层党委为中心成立标准化建设领导小组，全面统筹标准化建设的推进工作，即通过制定合理的规划，有计划、有步骤地组织相关职能部门的标准化制定。同时，基层党委也要主动搭建不同职能部门之间的沟通交流平台，让不同标准制定主体能够有效沟通并听取关于相关标准制定的意见；另一方面，也要注重标准化体系本身的科学性建设。科学合理的标准化体系是实现基层社会标准化治理的前提，因此，基层党组织要有意识地借助现代信息技术提高标准化体系的科学性水平。

其次，应由基层党组织统筹标准化队伍的建设。一套行之有效的制度体系也有赖于强大执行力的发挥。一方面，应由基层党委统筹推进标准化队伍的长效建设机制。即通过建立健全标准化队伍的人员选拔、任用和激励等举措，构建标准化队伍的长效建设机制，有针对性地培养一批能够适应基层社会标准化治理需要的工作者；另一方面，则应由基层党委围绕标准化队伍建设展开诸如经验交流、在职教育等培训，提高工作人员对标准的理解和执行能力。

最后，应由基层党组织统筹标准化建设的监督工作。在标准执行阶段，会出现有标不依、执标不严等现象，对标准化建设的推进造成阻碍。因此，基层党委需要统筹对标准化建设的监督工作，不仅需要主动联合标准制定部门加强对标准执行的监督，尤其是针对一些与基层社会治理实际相脱嵌的标准，更要及时修改甚至废除；同时也要完善标准化建设的考评机制。

(二)价值层面：秉持以人民为中心的价值取向，推动基于人民本位的标准化建设

正如习近平总书记所言，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”。[16]而在基层社会推行标准化建设的最终目的也是为了实现基层社会治理现代化，让基层群众享受到现代化成果。因此，在推动标准化建设时，就需要在标准化建设中更加突出人民群众的主体地位，推动基于人民本位的标准化建设。

首先，在理念上，需要将以人民为中心的价值取向贯彻到标准化建设中。就实践看，标准化得以从治理主体、体系、手段与目标推动基层社会治理现代化，关键正在于能够在制度层面规范基层社会不同治理主体的行为，确保其始终处于可控、可预测的范围以内，减少各种突发问题对基层社会治理秩序的侵扰。但标准化终究只是一种治理工具，其服务对象也是基层群众。因此，在标准化建设实践中，应从理念层面改变以往的价值导向，秉持以人民为中心的价值取向而不是把基层群众视为标准化治理的客体，更加突出和强调人民群众的主体性地位。

其次，在行动上，需要增强标准化建设中基层政府的回应性和人民的参与性。长期以来，韦伯所言的政府行政科层体制，由于其制度刚性、行动僵化等特征为人们所诟病。[17]而在具体的行政运作中，这一体制弊端往往表现为缺少对人民群众的回应性，即没有很好地回应人民群众的诉求。这种行政回应性的缺乏，无疑会侵蚀基层政府的治理有效性和合法性基础，造成基层政府治理效能与服务效能的减损。一方面，需要改进与优化标准化建设的反馈机制，即设立专门的反馈渠道，及时收集和归纳人民群众的意见和建议，针对人民群众反映强烈的标准要提交相关标准制定部门重新审议，确保标准化建设中人民群众的意见和建议能够被有效采纳；另一方面，加强人民群众在标准化建设中的参与性。比如，针对基层社会中存在的一些具有典型性且群众能够自觉遵守的风俗习惯，要组织群众进行评议，形成村规民约、社区公约等规范。

最后，在目标上，需要构建人民满意的标准化治理体系。党的十九大报告中指出，要建设人民满意的服务型政府。标准化作为政府治理的一种重要工具，其目的正是为了提高政府治理与服务能力，因此，标准化建设最终也需要以人民满意为导向，构建人民满意的标准化治理体系[18]。比如，在制定与施行养老服务标准时，应是能够最大限度地契合老年群体的服务需求而不是过度关注如养老的覆盖面、基本生活保障线等量化的指标考核，进而让老年群体享有更高质量的养老服务，增强获得感和幸福感。

五、结语

标准化建设对基层社会治理现代化具有显著的助推作用，并日益成为当代中国基层社会治理实践的重要技术工具，譬如各地推行的行业标准、服务型政府建设标准等。就此而言，本文从价值、限度和策略三重维度对标准化建设与基层社会治理现代化展开了探讨，对把握二者之间的内在逻辑具有重要的现实参考意义。不过，由于基层社会治理实践的瞬息万变，为更深刻地阐述二者之间的复杂联系，也就需要进一步结合具体实践之变化加以讨论，而这正是本文需要深化的内容，有待后续研究进行完善。