现代大学治理体系下民办高校党组织作用的发挥

李帅卫

(郑州科技学院，河南 郑州 450064)

党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。高校治理体系和治理能力现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，对于提高高校管理水平，推动高等教育改革发展稳定，完善国家治理体系和提升治理能力具有重要意义。民办高等教育是我国高等教育的重要组成部分，截至2019年底，全国民办高校757所(含独立学院257所，成人高校1所)，比上年增加7所。普通本专科招生219.69万人，比上年增加35.75万人，增长19.43%；在校生708.83万人，比上年增加59.23万人，增长9.12%；硕士研究生招生876人，在学1 865人(1)教育部：《2019年全国教育事业发展统计公报》，2020-05-20，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html。。民办高校数量占全国普通高校总数的28.16%，在校生占普通高校在校生总数的23.38%。随着民办高等教育规模的不断扩大，构建现代民办大学治理体系尤为必要。在构建过程中，党组织作用的发挥是一个绕不开的话题。2016年12月，中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》(以下简称《党建工作意见》)，对加强民办高校党的建设提出了具体要求。2017年1月，国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》指出：“切实加强民办学校党的建设，发挥党组织的政治核心作用。”2018年8月，司法部发布的《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》规定：“民办学校应当坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性，落实立德树人根本任务。”民办学校中的中国共产党基层组织贯彻党的方针政策，发挥政治核心作用。2016年修订的《民办教育促进法》指出：“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。”一系列文件的出台和修订，都对加强民办高校党的建设提出了要求。在此背景下，学界关于民办高校党建的研究增多，而关于民办大学治理体系的研究才刚刚起步，尤其是民办高校党的建设融入学校治理体系方面的研究甚少，仅有的研究侧重于民办高校党建工作中存在的一些具体问题，如党组织参与学校重大问题决策的效果不明显、党组织的工作体制和运行机制不完善、党建工作队伍比较薄弱以及党组织作用发挥有限等，缺乏对这些问题背后制度原因的分析。本文从推进国家治理体系和治理能力现代化角度出发，分析现有制度和政策，试图提出有针对性的对策和措施。

一、现代大学治理体系下民办高校党组织作用发挥的重要性

治理是用规则和制度来约束、重塑利益相关者之间的关系，以达到决策科学化的目的。民办高校建立现代大学治理体系的目标就是要理顺民办高校与举办方之间关系、激发民办高校办学活力、实现自主办学的制度安排(2)②阙明坤：《民办高校该由谁说了算》，《光明日报》2020年1月14日，第14版。。民办高校建立现代大学治理体系，不仅有利于形成办学利益相关者责任分担、利益共享的和谐关系，还有利于促进利益相关者对决策、管理和监督的有效参与，保护利益相关者合法权益，构建高效公平的激励机制，提高运行效率，激发人力资本效能。当前，由于出资人所有权与法人经营权不分，部分民办高校在管理过程中出现了权力决策运行机制不规范、董(理)事会(以下简称“董事会”)成员结构单一和权力过于集中等现象，造成决策独裁化、思维定式化和权力科层化。如果外部监管机制缺位、内部权力制衡机制失调，民办高校容易沦为少数人的营利工具，难以保证办学的公共性和公益性②。因此，加强党组织建设对于保持民办高校社会主义办学方向和公益性具有重大意义。

(一)坚持社会主义办学方向的内在要求

民办高校的办学方式、组织结构、运行模式可以不同，但在坚持正确政治方向、正确育人导向上没有例外(3)袁玉芝：《加强党的全面领导 民办教育怎么做》，《光明日报》2020年8月4日，第14版。。民办高等教育在推动高等教育大众化进程、提高公民受教育水平、促进就业和社会和谐稳定方面，发挥了十分重要的作用。由于投资主体不同，民办高校在市场要素影响下产生了不同于公办高校的组织管理行为，但它与公办高校一样承担着培养社会主义合格建设者和接班人的重任。《民办教育促进法》规定：“民办学校应当遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针，保证教育质量，致力于培养社会主义建设事业的各类人才。”这一规定从法律层面明确了我国民办高校的社会主义办学性质。因此，民办高校必须在党的领导下开展工作，只是由于体制的差别，民办高校党组织主要发挥政治核心作用，而发挥政治核心作用的有效途径就是党组织参与民办高校决策管理。

(二)构建现代民办大学治理体系的需要

现代民办大学治理的核心要义就是用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系，谋求权力配置的平衡性，形成相互配合、有效制衡的决策与管理机制(4)⑤姚遥：《加强民办高校党组织参与决策 完善中国特色民办大学治理》，《中国高等教育》2019年第Z1期，第64-65页。。有效治理是对不同利益进行协调，使各个群体之间能够尽可能地实现利益共享。因此，能够涵盖普遍利益的主导群体就显得尤为关键。由于体制的特殊性，民办高校相关利益群体的关系相较公办高校更为复杂。如果这些利益关系处理不好，可能影响到民办高校的可持续发展，还有可能影响整个社会的和谐稳定⑤。而协调不同群体的利益诉求，必须要有一个强有力的组织介入，这个组织能够协调处理好各群体的关系且有一定的权威性，那么党组织最适合。党组织参与决策，既可以保证民办高校的育人导向、维护好各方利益，也可以保证民办高校的健康发展。

(三)推进中国特色民办大学依法治校的需要

中国特色现代大学的本质特征体现在党对高校的领导上。推进现代大学治理体系必须通过制度的形式把党组织参与民办高校决策管理的方式明确下来：党组织在大学治理中应该具备什么功能，能够履行哪些职责，以何种身份参与大学治理，应发挥什么样的作用，从而实现党的领导具体化。近年来，《国家教育事业发展“十三五”规划》《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》《党建工作意见》等文件，均明确提出建立健全民办高校党组织参与决策机制的任务要求，明确了党组织在民办高校治理中的法定地位。因此，民办高校治理体系现代化进程必须发挥党组织的作用、实现党的领导制度化。

(四)民办高等教育改革发展的重要保障

民办高校办学资金主要来自民间资本，捐资的不多。由于历史和现实原因，很多民办高校举办者还无法完全放弃经济利益诉求。尤其是2016年修订的《民办教育促进法》实施后，民办高等教育正式进入营利性和非营利性学校分类管理阶段，资本市场对民办高等教育发展的显性和隐性影响逐渐凸显(5)姚遥：《加强民办高校党组织参与决策 完善中国特色民办大学治理》，《中国高等教育》2019年第Z1期，第64-65页。。在这种情况下，党组织进入民办高校决策层有利于保障社会主义办学方向。党组织参与决策，可以使党的路线、方针政策和决策部署在民办高校得到贯彻落实，使教职工合法权益得到维护，并有助于化解家族式管理过程中可能产生的各种矛盾和危机，巩固和扩大各方利益团体的利益，促进民办高校决策的规范化、科学化。

二、现代大学治理体系下民办高校党组织作用发挥面临的问题

办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地(6)程光旭：《坚持党的领导 办好中国特色社会主义高等教育》，《光明日报》2018年7月30日，第5版。。相较公办学校实行的党委领导下的校长负责制，多数民办高校实行的是董事会领导下的校长负责制。民办高校推进治理体系和治理能力现代化的一个重要方面就是发挥好党组织的作用，落实党的决策和部署。当前，民办高校党组织政治核心作用的发挥主要体现在作为集体代表的党组织政治核心作用的发挥、作为党组织代表的组织书记作用的发挥以及党务工作队伍作用的发挥上，而党组织政治核心作用弱化、选派书记的作用不能充分发挥和党务工作队伍作用发挥受限，是现代大学治理体系下民办高校党组织作用发挥面临的三个突出问题。

(一)党组织政治核心作用弱化

民办高校党组织主要发挥政治核心作用。《党建工作意见》第五条明确指出：“民办学校党组织书记应通过法定程序进入学校董(理)事会，办学规模大、党员人数多的学校，符合条件的专职副书记也可进入董(理)事会。党组织班子成员应按照学校章程进入行政管理层，党员校长、副校长等行政领导班子成员，可按照党内有关规定进入党组织班子……涉及民办学校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项，党组织都要参与讨论研究，董(理)事会在作出决定前，要征得党组织同意；涉及党的建设、思想政治工作和德育工作的事项，要由党组织研究决定。”实际上，党组织班子成员进入董事会和行政管理层以后，如何发挥作用和实际能起多大作用是一个需要探讨的问题：董事中党组织班子成员如果人数较少，或者人数不少，但一部分成员既是董事会成员又是党组织班子成员，在作重大事项表决时，出于办学成本或者办学利益考虑，党组织作用发挥会受到限制。行政班子也存在这个问题：因受制于董事会，其更多的是执行董事会决策，从而限制了党组织成员作用的发挥。如此一来，党的领导更多体现在“把方向”上，主要是把好办学方向和育人导向。另外，民办高校思想政治工作队伍普遍存在人数不足、经费保障不到位的问题，弱化了党的政治核心作用的发挥。民办高校掌舵人的终极目标大多是追求经济利益，对于党建等不会产生直接经济效益的工作很难做到思想上真正重视、工作中全力支持、决策时充分尊重、用人时注意协商，因此民办高校的党建工作总体处于“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的状态中，党组织政治领导弱化现象比较突出(7)霍毅斌：《当好新时代党支部书记》，《前进》2019年第3期，第33-35页。。

(二)选派书记的作用不能充分发挥

《党建工作意见》指出：“推行向民办高校选派党组织书记。根据实际情况，按照党组织隶属关系，分别由归口管理的党委组织、教育工作部门或教育行政部门党组织具体负责。可从教育行政部门和公办学校在职或退休的党员干部中选派，也可从其他机关和企事业单位熟悉教育工作的党员干部中选派，按党内有关规定任职，一般兼任政府督导专员。派驻党组织书记，全职在民办高校工作，其行政关系不变，报酬待遇由原单位或选派单位负责，除必要工作经费外，不得在学校获取薪酬和其他额外利益。”这一规定从政策层面明确了选派书记的条件和要求。但执行过程出现了一系列问题：一是书记选派问题。选派的党组织书记是否政治素质过硬、熟悉党建工作，懂教育善管理、有奉献精神？仅仅选派一个书记，而不是选派党组织班子，书记一人之力是否足以撑起相关党建责任？二是书记权责界定问题。派驻书记主要是帮助民办高校解决党建工作中存在的问题，但由于与学校利益不存在直接关系，派驻书记容易失权失位。由于民办高校用人权限在董事会手中，书记没有实权，很多工作想落实但苦于没有人、财、物的支持，大多还是停留在口头上。另外，一些省份还没有落实派驻书记的政府督导专员身份，而已落实的省份也陷入困境：党组织书记身兼党员和政府督导专员双重身份，受党政双重的监督与管理，若督导过程中发现问题，应向哪个部门反映，反映后由谁来管理？三是书记考核约束和激励问题。民办高校党组织书记的薪酬待遇由原单位负责，除必要的工作经费外，不得在民办高校中获取薪酬和其他额外利益。这一规定使党组织书记的基本待遇得以保障，也最大限度地减少了派驻党组织书记与民办高校之间潜在的利益输送，在一定程度上保证党组织书记工作的独立性，有助于其督导职能的发挥(8)尤网：《治理背景下民办高校党组织书记的选派》，《浙江树人大学学报》2018年第6期，第18-22页。。但考核制度的不合理，限制了党组织书记工作的独立性和督导职能的发挥。现行的对民办高校党组织书记的考核大多沿用干部考核标准，一般按照省管、市管干部标准进行考核，只考核书记一人，不考核党组织班子整体，并且是在书记工作单位进行考核。出于对考核结果的思量，派驻书记干起工作来既要处理好与学校董事会、行政的关系，以寻求他们的支持，又要想方设法地落实上级安排的工作，导致工作起来有所顾虑，不敢放开手脚。《党建工作意见》仅规定了派驻书记的报酬待遇，对于其他激励性措施的规定较为模糊。派驻书记全职在民办高校工作，其行政关系不变，容易导致“原行政关系单位不管，派驻单位管不了”的尴尬局面。

(三)党务工作队伍作用发挥受限

出于办学经费考虑，民办高校更愿意把人、物、财投入到基础建设、学科建设、人才培养上，对党建工作队伍保障和支持力度不够，通常合署办公、一人多职、一人多岗。这就导致民办高校党建工作队伍业务能力不精通、不专业，影响工作效率和质量。另外，党建工作队伍尴尬的处境也间接影响到党组织作用的发挥。民办高校党组织除了派驻书记以外，其他班子成员和党建工作队伍主要还是本校相关部门的人员，这部分人员与派驻书记不同，派驻书记属于“体制内”的公务人员或事业单位人员，待遇由原行政单位解决，而民办高校党务工作者大多是体制外的合同工人，更服从学校董事会的领导，致使工作队伍作用发挥有限。鉴于民办高校分类管理还未完全落实，在未选择之前，政府不便直接向民办高校提供人员、经费等方面的相关支持，目前大多数省份仍停留在政策引导层面，要求民办高校重视党建工作、健全相关保障，但缺乏强制性措施。

三、健全现代大学治理体系下民办高校党组织作用发挥长效机制

民办高校建立现代大学治理体系的核心是领导体制和决策机制。在董事会作为校内最高权力机构的情况下，政府、民办高校及党组织都应各尽其责。

(一)政府应完善相关政策，保障党组织作用发挥

要完善向民办高校派驻党组织书记制度，已经派驻书记的落实派驻书记兼任政府督导专员的规定，明确其工作职责，使其充分担负起本单位党的政治建设工作的主体责任，履行第一责任人职责。同时，选派程序要透明化，引导相关利益主体参与，明确治理角色，依法进入治理结构。尽快出台党组织参与决策制度的具体办法，尤其是党委与董事会之间行之有效的议事规则，确保党的方针政策得到贯彻落实，还要健全民办高校党组织书记的考核激励与约束机制。在明确党组织书记权力与责任边界的前提下，建立起上级问责、同级监督与个人自律相结合的综合机制。出台关于加强民办高校党的建设的底线规定，加强民办高校党务工作和思想政治工作的人员配备及相关保障措施，使其符合上级文件的要求。对于拒不执行上级规定、踩踏底线的民办高校，必要时通过缩减招生计划、限制招生等措施，促使其提高政治意识。通过建章立制，形成系统完备、有效管用的政治规范体系，做到党的建设有章可循、有据可依(9)《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，2019-02-27，http://www.12371.cn/2019/02/27/ARTI1551263472427508.shtml。。应尽快出台《党建工作意见》的配套文件，尤其是关于党的建设的人员和经费配置的具体文件，明确工作标准，既提出政治自觉的高线，发挥好正向激励作用，又划出政治规矩的底线，防止逾矩失范。坚持执规必严、违规必究，督促民办高校增强政治自觉，把党建工作印在心上、落实在行动上。

(二)民办高校应理顺领导体制，协调好党组织与董事会、行政部门的关系

在民办高校法人治理结构中，董事会处在最核心的地位，既是责任主体，又是治理核心，还是决策中枢。2002年的《民办教育促进法》就已规定“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制”，并对董事会的组成人数、产生办法、任职资格和权力范围等作了详细规定。民办高校要充分发挥党组织的政治核心作用，必须进一步明确党组织班子成员在董事会中的比例，且董事会成员是党组织班子成员的不能超过一定比例，从而保证党组织参与决策的科学化。同时需要健全董事会和党组织议事规则，让党组织参与学校重大事项讨论和决策，发挥好监督作用。另外，要理顺董事会和行政的责权关系，实现“所有权和经营权，决策权和执行权”分离。在董事会授权范围内，校长依法、独立、全面行使教育教学管理权和行政管理权，既要落实董事会决策部署，又不能损害相关利益群体合法权益(10)阙明坤：《民办高校该由谁说了算》，《光明日报》2020年1月14日，第14版。。这就要求行政主要负责人须具有一定的党性修养和高超的管理技巧，在党组织和董事会之间扮演调解员的角色。行政部门和党组织之间要明晰职责，通过党政联席会议等途径协商沟通，规范学校重大问题议事程序，促进学校议事决策的民主化、科学化、规范化。

(三)民办高校党组织应做好权力制衡，健全决策机制

1.做好权力制衡，保障教职工合法权益。民办高校党组织要贯彻和执行党的教育方针，保护好师生的合法权益，做好权力制衡，扭转目前党组织弱化的局面。一方面，需要上级部门出台文件、提供政策支持。另一方面，民办高校党组织也要发挥党支部战斗堡垒和党员先锋模范作用，引导师生员工坚定“四个自信”，做到“两个维护”。要发扬斗争精神，对于损害师生利益的行为要敢于亮剑、主动出击，听取师生意见，发挥好桥梁纽带的作用。要督促进一步落实信息公开制度，对于涉及学校改革发展的重大决策和涉及教职工切身利益的重大问题，要维护师生员工的知情权、参与权和监督权。

2.健全决策机制，发挥好监督作用。《党建工作意见》规定：“明确党组织在学校法人治理结构中的地位，保证党组织在重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥作用。”民办高校党组织要发挥好监督作用，必须健全相关制度，完善参与监督机制。对于董事会、行政的决策必须参与其中，对于监督过程中发现的问题必须建立反馈和解决机制，从而保证决策民主。这就要求民办高校党组织要做好事前的宣传引导、事中的参与决策以及事后的支持与督促(11)吴廷伟：《新时代做好民办高校党建工作的思考》，《河南日报》2018年1月19日，第5版。。事前宣传引导要求把上级文件及时送达董事会、行政部门，提高其政治觉悟；事中参与要求政策制定过程中党组织必须参与进去，提出意见和建议；事后针对贯彻执行情况提出有针对性的改进意见，发挥好监督保障作用，保障学校的社会主义办学方向。