新形势下民办高校融资风险防范：理论探索和路径创新

李俊杰

(贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

融资风险是民办高校办学风险中的重点关注对象。关于融资风险的研究最早起源于企业管理，19世纪末国外学界就有了关于“风险”的讨论，风险被界定为损害的可能性。随后管理学界提出了风险管理的概念，并逐渐将其纳入企业经营管理研究范畴，其中融资风险的管理成为企业风险管理的重要组成部分。融资风险在企业财务中属于非系统风险的一种，是企业在融资过程中由于融资规划而引起收益变动的风险，受企业经营风险和财务风险的双重影响。与企业的融资风险类似，高校特别是民办高校因其融资决策不当等原因也易造成收益不确定和潜在损失。但与企业相比，民办高校兼具市场主体和办学主体双重身份，融资风险的成因和表现具有自身特点，进行风险防范的难度更大，疏于防范的后果也更为严重。鉴于特殊的国情和办学历史，我国民办高校的融资风险有特定的表现形式，具有隐蔽性、复杂性和不确定性的特征，如果不能加以防范和管控，会给民办高校的发展带来隐患。因此，新形势下我国民办高校治理体系的构建中，融资风险的管控和治理成为关键的一环。

当前，随着2016年11月修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)的落地实施和国内外环境的变化，民办高校的融资风险防范面临多重挑战：一是分类管理政策的全面落实使我国民办高校的办学格局发生显著变化，今后选择不同模式办学的高校在办学准入和融资渠道上会有显著差异，给民办高校融资风险防范带来新难题；二是全球范围内的疫情防控对我国民办高校形成“双刃剑”的影响，民办高校融资风险防范面临新变化。与此同时，近年来我国民办高校面临办学者的多元投资和资本市场不确定性等新问题，都对融资风险的防控带来全新挑战。有鉴于此，深入探讨民办高校融资风险防范的理论基础与现实成因，把握新形势下的新变化和新问题，探索和创新风险防范路径，对于当前我国民办高校的良善治理具有重要意义。

一、我国民办高校融资风险概述

近年来，我国民办高校发展迅猛，成为国家高等教育事业的重要力量。但随着办学规模的扩大和内外部环境的变化，多种形式的办学风险也日益凸显，其中融资风险成为民办高校办学的重要风险。梳理民办高校融资风险的概念、表现形式、特征和影响，是正确认识和防范融资风险的重要前提。

(一)民办高校融资风险的概念

“风险”一词在国外学界由来已久，法国学者莱曼在1928年出版的《普通经营经济学》一书中将其定义为“损失发生的可能性”。风险主要是指“未来的不确定性”，主要有两层含义：一是表现为收益的不确定性；二是强调成本或代价的不确定性。在市场经济条件下，市场主体面临复杂多样的各类风险。按照来源，风险可以分为外部风险和内部风险，前者主要来自外部环境变化的影响，后者主要来自企业的经营决策活动；按照构成因素，风险可以分为自然风险、经济风险、政治风险和技术风险等；按照内容，企业面临的风险有市场风险、生产风险、技术风险、环境风险及融资风险等。其中，融资风险是企业经营活动中常见的风险，一般指企业经营管理中面临的融资和筹资收益的不确定性。

目前，国内外学界对企业融资风险已有明确的界定，但对高校的融资风险尚未有明确定义。我国民办高校融资风险的概念界定具有特殊性，表现在：一是民办高校性质的特殊性，我国民办高校一般登记为民办非企业法人，必须坚持教育事业的公益性特征；二是分类管理后，民办高校被分为营利性与非营利性两类，兼具营利目的和公益性特征，既具有企业融资风险的关键特征，又具备独特的内涵。综合考虑企业融资风险的定义和我国民办高校的实际，本文将民办高校融资风险定义为其在筹集资金、办学过程中由于不适当的融资方式、融资规模、融资结构等带来的收益和办学的不确定性，此类风险可以通过确定风险产生的原因进行合理规避和防范。

(二)民办高校融资风险的表现形式

当前我国民办高校融资风险的表现形式主要有融资方式和结构不合理、融资策略过于激进、融资配套能力缺乏三种。首先，融资方式和结构不合理主要指融资渠道单一，高度依赖外源融资中的负债融资，导致学校的债务负担过重。许丽(2020)指出，截至2018年底，我国民办高校的债务高达1 500亿元，面临巨大的风险(1)许丽：《我国民办高校负债风险防范探析》，《经济师》2020年第7期，第207-208页。。其次，融资策略过于激进是民办高校融资风险的重要表现形式，部分民办高校为扩大办学规模、追求快速扩张，通常使用更多的短期融资，导致短期内还本付息压力陡增。激进的融资策略还表现在民办高校与资本的加速联姻，新《民促法》出台后，我国民办高校不断上市并频繁出现并购。目前已有10余家民办高等教育上市集团，部分民办高校在上市前后急剧扩张规模，加快并购速度。激进的融资策略在一定程度上缓解了短期资金压力，有利于民办高校的生存和发展，但也显著加剧了融资风险。最后，融资配套能力缺乏是融资风险的重要表现形式之一。部分民办高校盲目进行融资，但因内部财务体系和风险预警机制建设滞后，风险防范意识淡薄，缺乏相应的资产运作和现金管理能力，导致融资风险事件。

分类管理后，营利性和非营利性民办高校融资风险的表现形式有显著差异：营利性民办高校由于办学资金来源更偏重外部，以营利为目的，外部市场波动带来的融资风险更为显著；非营利性民办高校的办学资金来源和财务特征则决定了资金内源化程度高，其融资风险更多来源于内部的运营管理。鉴于两类民办高校融资风险表现形式的不同，在风险防范手段和措施的制定上必须考虑其差异性。

(三)民办高校融资风险的特征

我国民办高校成长于特殊的历史环境中，分类管理政策出台前，相较于国外私立高校特别是营利性私立高校的纯市场化运营，我国民办高校长期受制于“民办非企业单位”的模糊法人属性以及界限不清的“合理回报”规定，融资渠道较少。一些民办高校只能依靠学费和银行贷款维持运营，加之财务核算不规范，缺少作为规范市场主体的财务外部审计和风险预警，一些潜在的融资风险极易被忽略。同时，我国民办高校还面临复杂的历史遗留问题，如相当一部分民办高校是附属于公办高校的民办二级学院，这一类高校过去长期在招生办学、师资使用、财务核算上与母体公办高校关系密切，目前正处于转设的过渡期，这一历史遗留问题使得民办高校融资风险特征明显。

鉴于民办高校成长、发展的时代环境和特殊国情，与西方国家私立高校相比，我国民办高校融资风险具有显著的隐蔽性、复杂性和不确定性。首先，隐蔽性主要体现在部分民办高校作为办学主体产权不明晰，市场参与程度偏低，与传统公司在财务核算、外部审计和风险管控上有所差异，其融资风险不易被外部市场参与者和监管者察觉。其次，复杂性主要体现在融资风险的来源和表现形式复杂多样，管控难度极高。最后，不确定性是指民办高校面临的内外部环境复杂，加之分类管理后不同类型民办高校面临差异化的办学政策，融资风险受外在环境影响，具有很强的随机性。此外，独立学院转设过程中面临复杂的产权界定、资产分割过户、人员分流等问题，转设后又面临较大的独立运营压力，加剧了民办高校融资风险的复杂性和不确定性。

(四)民办高校融资风险的影响及后果

融资风险防控不当会给学校的发展带来诸多不良后果，主要体现在直接后果和间接后果两个方面。直接后果是财务失衡。一般而言，民办高校的融资风险如果未得到合理控制，会直接导致学校的财务状况失衡，往往造成短期内流动资金枯竭、学校日常运转极度困难及拖欠教职工工资等情况，长期甚至会出现资不抵债的情况，继而引发一系列连锁负面效应(2)赵华伟：《高等学校融资风险及对策分析》，《江西金融职工大学学报》2009年第2期，第119-122页。。间接后果包括三个方面。首先，学校会存在短期困难。民办高校融资风险易导致教师流失、教学质量下降，直接影响学校当期的合格评估，面临停招的风险(3)李钊：《民办高校举债办学与风险防范》，《浙江树人大学学报》2009年第2期，第15-19页。。其次，学校持续运营能力下降。部分民办高校融资策略过于激进，为了克服当期融资困难透支了未来的现金流，导致后期的还款负担较重，学校未来办学条件改善、学科建设、科研创新和人才引进等投入均会受到影响，制约了后续发展潜力。最后，融资风险会间接导致民办高校办学信誉受损。部分民办高校由于融资风险管控不当造成资金链断裂，无法偿还债务或在资本市场出现估值崩盘等严重负面情形，融资信誉受到影响，进而影响学校的办学口碑。

在实践中，民办高校因融资风险失控导致办学困难和不良社会影响的事件时有发生。周国平等(2006)列举了早期大量民办高校破产的案例，其中财务管理和引资不善带来的融资风险，是造成民办高校破产的重要原因(4)周国平、谢作栩：《我国民办高校倒闭问题之思考》，《高等教育研究》2006年第5期，第46-53页。。赵海鹰等(2019)对我国民办高校案例的研究则表明，如果不能对民办高校的融资风险进行有效控制，轻则会出现短期内办学困难，影响学校的招生和正常运行，重则会引发学校的破产清算，侵犯学生及家庭的正当权益，影响社会稳定(5)赵海鹰、申屠新飞：《民办学校财务风险防范对策研究》，《商业会计》2019年第22期，第117-120页。。此外，分类管理后两类民办高校融资风险造成的后果也会有所差异，其中营利性民办高校由于融资的市场化程度更高，风险造成的后果波及范围更广，需要重点关注。

二、民办高校融资风险的理论探讨与现实成因

我国民办高校在办学和融资过程中面临复杂的内外部环境，融资风险来源的多元和成因的复杂，直接影响到融资风险的防范。在对民办高校融资风险的概念和特征有充分认识的基础上，探讨其产生的理论根源和现实成因至关重要，以下从四个方面作了分析。

(一)投资办学及其带来的高负债资本结构，是融资风险产生的根本原因

资本结构是影响企业融资风险的重要因素，民办高校的融资风险也受其资本结构的影响。目前，我国民办高校的办学经费前期主要依赖举办者投资办学，后期高度依赖学费收入“以学养学”。邬大光(2006)曾指出，相比于国外私立学校的捐资办学，投资办学是我国民办学校的本质特征，扩大规模完成原始资本积累是其发展的最有效方式，因而造成了资金链脆弱等融资风险(6)邬大光：《投资办学:我国民办教育的本质特征》，《浙江树人大学学报》2006年第6期，第1-4页。。投资办学带来的核心问题是办学经费缺乏可持续性，为维持学校的持续运营和追求投资回报，举办者往往盲目扩大办学规模，以增加学费收入。扩大办学规模意味着融资需求的大幅增加，缺乏内源融资渠道的民办高校只能选择扩大负债的方式填补融资缺口，形成了高负债资本结构。胡卫等(2012)指出，民办高校比民办中小学负债更重，平均负债率在30%～40%，是民办中小学的3倍左右(7)胡卫、董圣足、方建锋：《民办学校资金来源及债务情况调查》，《教育发展研究》2012年第Z1期，第14-19页。。高负债资本结构形成后，一旦扩大办学的收益不及预期，又缺乏其他权益融资渠道，就会形成巨大的融资风险，使民办高校的运行管理陷入困境。

根据企业财务的融资优序理论，考虑到负债的税收抵扣效应，企业应遵循内源融资、债务融资、权益融资这样的先后融资顺序，且优先选择内源融资渠道。然而，我国民办高校发展受多种因素的制约，“造血”能力普遍偏弱，依靠自身办学结余进行融资的规模有限(8)任芳：《我国民办高校融资问题研究》，西北大学2007年博士学位论文，第63-64页。。而权益融资高度依赖资本市场，对初创期和规模偏小的学校来说融资难度极大，当办学资金短缺的民办高校在初创期无法利用资本市场融资时，只能通过扩大负债的方式维持资金链。从借贷渠道看，受公益性资产不得设定抵押的法律限制，加之缺乏有效的增信渠道，民办高校从商业银行获取信贷资金的难度较大，借贷成本往往较高，部分民办高校只能借助民间借贷，进一步加剧了融资风险(9)董圣足：《论教育资产上市的不可持续性——基于香港联交所上市教育企业的情况分析》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2020年第10期，第78-88页。。

(二)民办高校过度市场化运作导致的市场失灵，是引发融资风险的关键因素

微观经济学理论认为，由于垄断、外部性和信息不完全等原因，公共物品领域仅仅依靠价格机制来配置资源无法实现效率，从而出现了市场失灵。民办高校属于特殊的市场主体，既提供学历教育这一特殊的准公共物品，又追求办学回报，在参与市场竞争并与其他市场主体进行博弈时，容易出现市场失灵现象。由于内源融资规模有限、正规借贷的门槛和成本又较高，部分民办高校转而选择利用资本市场融资，主要渠道有两类：一类是直接在国内的证券交易所上市，或者通过VIE构架实现境外上市；另一类是利用资本市场进行各类资产证券化，将学校未来的办学收益打包出售，换取当期现金流。

市场经济条件下单纯依靠市场机制无法实现资源的有效配置，两类融资方式能够在一定程度上缓解现金流短缺的困境，但是高度依赖资本的市场化运作也存在着一些潜在风险。首先，民办高校为达到上市融资的门槛和监管要求，往往会进行一些股权构架调整和规模扩张，极易造成股权稀释，形成委托代理问题，盲目扩张规模又极易引发后续运营管理的问题。其次，资产证券化是以基础资产未来所产生的现金流为偿付支持的，前提是后续能提供持续稳定的经营现金流。目前资本市场多采取信用评级和增级的方式来分担风险，但此种方式并未从根本上消除风险，极易因信息不对称引发道德风险。最后，针对民办高校传统渠道融资难的问题，一些金融机构试图通过创新金融产品为民办高校提供多元化的融资解决方案。尽管金融产品创新能在一定程度上帮助民办高校缓解融资难题，但由于资金杠杆的扩大和监管的缺位，埋下了金融风险隐患，进一步加剧了融资风险防范难度。分类管理后，营利性民办高校将拥有更多的办学自主权，通过资本市场融资的渠道也将进一步拓宽，但部分办学者的过度市场化运作会引发和加剧融资风险。

(三)现金流高度依赖学费收入，资金来源渠道的单一化加剧了融资风险

现金流是维系市场主体持续经营发展的重要方面，缺乏持续稳定的现金流来源，会导致资金链断裂，产生连锁的负面效应。现金流也是民办高校财务管控的生命线，民办高校须拥有足够的资金储备和稳定的现金流来源，并妥善利用好手头的资金。发达国家私立高校资金来源比较多元，社会捐赠、政府资助、学费和服务收入等都是现金流的重要来源。特别是营利性私立高校，其经费来源更加多元，对学费依赖程度较低。方芳(2017)以美国为例，指出社会捐赠在营利性私立高校的经费来源中占比较高，能达到12%～17%，学费收入占比则普遍低于40%，而非营利性私立高校接受的政府资助更多(10)方芳：《政府“为何”和“如何”资助民办高等教育？——来自美国的经验与启示》，《国家教育行政学院学报》2017年第3期，第89-94页。。付强等(2019)指出，我国大部分民办高校面临现金流来源渠道单一的问题，其现金流主要依靠学费(11)付强、王玲：《中国民办高等教育经费政策40年:历程、反思与走向》，《济南大学学报(社会科学版)》2019年第1期，第147-156页。。王磊等(2019)对我国上市民办教育集团的调查表明，大部分集团收入来源于学费和住宿费，占比高于90%(12)王磊、王一涛：《民办高校上市融资的现状、问题及对策》，《复旦教育论坛》2019年第2期，第21-26页。。

产生这一现象的原因主要在于以下三个方面。一是我国当前的社会捐赠体系不完善，高等教育社会捐赠机制不健全，社会捐赠办学的意愿不强。相较于国外营利性私立高校主要依赖捐赠办学，我国民办高校缺少有效的捐赠渠道，只能依靠“以学养学”“以校养校”，造成民办高校的现金流来源渠道单一。二是我国民办高校获得的财政支持有限。各级政府的高等教育财政预算主要用以支持公办高校，对民办高校能够提供的财政支持和优惠政策有限。与公办高校相比，民办高校长期处于财政支持的弱势地位，不得不依赖学费收入。三是民办高校校办产业的规模和营利能力均有限，加之与公办高校相比，民办高校的办学能力和社会认可度普遍偏低，难以通过社会服务和校企合作获得额外的现金流补充。受制于这些因素，我国民办高校的现金流高度依赖当期学费，一旦发生学费收入困难，学校办学就会暴露在风险之中。

(四)民办高校风险治理现代化水平不高，缺乏融资风险防控机制

相较于西方国家成熟的私立高校体系，我国民办高校办学历史普遍较短，运行管理现代化水平不高，缺乏成熟有效的现代化融资风险防控机制和隔离融资风险的有效防火墙。因此，风险治理能力缺失和治理现代化水平不高是导致民办高校融资风险的又一重要原因。这一现状的产生既有历史根源，也有现实成因。从办学历史看，一些民办高校在初创期形成了家族化的运行管理模式，民办高校的举办者同时是家族式学校的第一代核心管理者。这种模式在成立初期能够集中资源进行发展，但部分民办高校规模扩大后依然延续此种管理模式，给成熟期学校的财务管理带来了弊端和风险(13)王旭、王志洲：《民办高校财务风险的防范及其规避——基于辽宁的调查研究》，《教育科学》2014年第5期，第32-35页。。从现实状况看，部分民办高校的财务制度不健全，在预算管理、资金收付和审计内控等方面的规范性上较公办高校有不少差距，容易引发财务管理问题，加大了融资风险防控的难度。相较于公办高校，民办高校拥有更大的办学和融资自主权，但大多缺乏完备的风险预警机制，风险识别和防控能力较弱。刘学民(2020)指出，当前大多数民办高校都未设置内部审计和风险管理机构，资金运作缺乏监管，从而产生了很多不规范行为(14)刘学民：《分类管理背景下我国营利性民办高校的风险防控研究》，中国社会科学院研究生院2020年博士学位论文，第60页。。

此外，举办者的个人能力和特质也是影响民办高校风险治理能力的重要因素。民办高校举办者往往身兼数职，涉足多个领域，有些举办者缺乏办学经验，低估民办高等教育行业的办学风险，盲目将部分行业高负债、高周转的财务模式引入民办高校财务管理，缺乏必要的风险管控能力。

三、我国民办高校融资风险防范面临的新形势与新变化

近年来，我国民办高校融资风险防范面临着新形势。一方面，我国正处于百年未有之大变局和新冠疫情的持续影响期，民办高校要应对国内外环境的急剧变化；另一方面，分类管理政策的全面实施给民办高校融资风险防范带来了新的挑战。把握当前面临的新变化和新问题，是探求民办高校融资风险防范措施的必由之路。

(一)分类管理政策的全面落地给融资风险防范带来新难题

2017年9月1日，新《民促法》正式实施；2021年4月，国务院公布修订后的《民办教育促进法实施条例》(以下简称“新《实施条例》”)，自同年9月1日起施行。这从顶层设计上解决了民办高校分类管理的制度难题，使民办高校拥有了更多的投融资自主权，在一定程度上拓宽了融资渠道，但也增加了融资风险防范的难度。根据新《民促法》及其实施条例，各级政府及教育主管部门将对非义务教育阶段的民办学校实行差异化的扶持政策，突出体现在税收和办学成本上。非营利性民办学校在税收上将享受到更大程度的优惠，而营利性民办学校的税负将变重，原有融资成本预计会大幅提高。此外，在政府补贴、办学用地和基金奖励等方面，营利性民办学校享受的优惠政策力度将小于非营利性民办学校，两者的办学成本会有显著差异。据初步测算，分类管理后，相较于非营利性民办学校，营利性民办学校办学成本将大幅增加，增幅在30% 以上(15)吴华、王习：《营利性民办学校应该享受税收优惠》，《中国教育学刊》2017年第3期，第14-18页。。根据新《实施条例》，今后地方政府、公办学校参与民办学校的办学行为将受到严格限制，非义务教育阶段的公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办民办学校，不得仅以品牌输出方式参与办学。有鉴于此，分类管理政策的全面实施将给民办高校融资风险防范带来新难题。

分类管理政策实施给融资风险防范带来的新问题，主要体现在以下两个方面。一是两类民办高校在办学自主权和政策扶持力度上有所差异，但都有融资需求，也都面临一定的融资风险防范压力。营利性民办高校的办学成本抬升，中短期内源融资的难度增大，不得不依赖负债等外源融资渠道，使其偿债能力减弱、财务风险加大。一些营利性民办高校为抵消政策带来的办学成本抬升，选择盲目扩大办学规模，追求上市融资，进一步加剧了融资风险。二是非营利性民办高校的办学受到限制。传统公办“名校”办“民校”的品牌输出模式受政策限制难以维系，给非营利性民办高校的办学和融资造成一些困难。综上，分类管理政策全面落地实施后，民办高校在防范融资风险时必须考虑到自身的特殊性，探索差异化解决方案。

(二)后疫情时代民办高校面临新的发展机遇和融资风险并存

“十四五”时期区别于以往的最大不同，就是我国内外部环境愈加复杂。我国正面临复杂而深刻的发展环境变化，处在“百年未有之大变局”的关键历史节点，而新冠肺炎疫情的大流行是加剧大变局演进的催化剂。当前，民办高校面临着风险和机会并存的发展机遇期。从全国经济大环境看，受到疫情影响经济短暂下行，加之部分地区面临较大的常态化防疫压力，对民办学校办学资源储备要求较高。前期盲目扩张规模导致负债率较高、现金流储备不足的民办高校，将面临较大的财务压力：从营收情况看，民办高校主要营收来源中学费和住宿费占比极高，受疫情影响，一段时间内学生不能来校生活和住宿，部分学校现金流来源受限，中小型民办高校受影响更大；从就业形势看，疫情引发的全球经济下滑使得部分行业的用人需求萎缩，国内高校应届毕业生面临就业困难，专科院校和民办高校的毕业生首当其冲，而学生就业压力也会向学校层面传导，间接影响招生工作。此外，受疫情影响，一些重点布局中外合作办学的民办高校受到较大冲击，与疫情严重国家的合作办学项目面临短期暂停或重大调整，给学校的运行管理带来更大压力，加剧了学校的各项风险。

不过也应该认识到，我国民办高等教育发展的“危”与“机”是并存的。从长期来看，后疫情时代我国将形成“内循环”和“双循环”的新发展格局，基于核心技术自主化和产业升级换代的需求，部分前沿行业和专业面临较大的人才缺口，而我国优质公办高等教育资源尚不能完全满足社会需求，社会对于优质民办高等教育资源的需求依然旺盛。此外，民办高校因办学模式和人才培养方式相对灵活，能够较快适应经济发展转型的要求，发展前景向好。后疫情时代复杂的环境既是考验也是催化剂，有利于优质民办高校脱颖而出，加速民办教育资源整合。

(三)资本市场的不确定性加剧了融资风险的防范难度

资本市场是经济发展的晴雨表，当前国际局势的不稳定和世界经济的低迷，给全球资本市场带来了很强的不确定性，国内外政治格局、经济形势和金融市场环境等变动都会引发资本市场的动荡。新冠肺炎疫情在全球的持续蔓延，更加剧了这一趋势。分类管理政策的实施，客观上为民办高校利用资本市场融资扫清了制度障碍，营利性民办高校纷纷加快了利用资本市场融资的步伐，但也加大了办学的融资风险。

资本市场具有很强的不确定性，对民办高校融资风险的影响主要体现在国际和国内两个方面。从国际层面看，一是受疫情影响，未来几年世界上主要资本主义国家采取激进财政和金融货币政策的可能性极高，加剧了境外资本市场的波动，部分在境外资本市场上市的中国民办高教集团被迫面临更大的融资风险；二是参与境外资本市场必须接受境外不同监管政策和财务审计制度的管理，对民办高校产生了一定的冲击，也更容易引发融资风险；三是疫情发生后，美国及其盟友的对华遏制政策蔓延到教育领域，部分民办高校对外合作办学业务可能受到冲击，间接加剧了融资风险。从国内层面看，一方面我国资本市场发展尚不成熟，机构投资者占比较低，散户投资者的投机意图明显，过度依赖资本市场融资的民办学校由于势单力薄，在外部环境发生较大变化时难以有效应对，可能会选择过度负债的方式，加剧融资风险的防范难度。另一方面，我国资本市场具有很强的政策依赖性，受政策波动非常明显，一些民办高校办学者难以准确把握市场的潜在风险和变化，融资策略过于激进，容易引发和加剧融资风险。

(四)民办高校举办者的跨界投资给融资风险防范催生新问题

近年来，传统产业利润微薄，教育产业成为资本市场追逐的热点，很多资本跨界投资民办高等教育领域。一些民办高校举办者为谋取利润、分散风险，往往也进行多元化投资。资本跨界投资民办高等教育领域主要出于以下方面考虑：从资本逐利避险角度着眼，全球经济处于下行周期，资本投资教育能够在一定程度上熨平经济下行周期的投资风险；从业务布局角度考量，一些投资者考虑到原有主营业务营利水平有限，通过投资民办高等教育行业拓宽业务领域，还有投资者通过跨界投资民办高等教育领域拓宽主营业务上下游链条，为主营业务提供助力；从社会影响力角度布局，举办者通过投资民办高等教育领域提高社会声誉，塑造企业家形象。

基于上述考虑，资本跨界投资民办高等教育的现象日趋增加，在一定程度上拓宽了民办高校的资金来源，有利于优质民办高校的成长和发展，但资本跨界投资和办学者多领域投资往往意味着风险的扩散。一方面，跨界投资会导致融资风险的跨界传递，当其他行业的投资出现严重亏损时，容易引发企业财务的负面效应，办学者为弥补亏损，只能扩大办学、增加负债和转让产权，给民办高校带来较大的融资风险。另一方面，跨界投资民办高等教育领域的举办者往往自身办学经验有限，依赖委托代理人办学，极易引发委托代理问题，加剧学校办学的融资风险，这类情况在家族式企业中表现得更为明显。此外，部分举办者盲目进入与原有主营业务关联度不高的民办高等教育领域，但管理人才和技术能力储备不足，也会给学校的运营带来更大的风险。

四、新形势下我国民办高校融资风险防范的路径选择与创新

鉴于我国民办高校融资风险防范的复杂成因和现实难点，基于近年来融资风险防范面临的新变化，建议调动多方力量，积极探索和创新适应我国民办高校融资风险防范的路径与模式，帮助民办高校解决融资风险防范难题，守好风险防控的底线。

(一)完善民办高校融资办学的配套政策

造成当前我国民办高校融资风险过高的原因是多方面的，但根本原因还是办学经费来源单一，财政和金融系统对民办高校融资办学的支持政策有限。目前一些地区已经出台了相关融资配套政策，如温州陆续出台了《关于进一步深化综合改革促进民办教育健康发展的实施意见》《温州市金融支持民办教育实施办法》等文件，加大对民办学校的财政支持和金融扶持力度；重庆、义乌等地也出台了相应的财政金融配套政策，给予民办高校融资上的政策扶持。不过总体来看，政策制定和实施存在两个问题：一方面，政府的政策支持特别是直接的融资支持不够系统和全面，部分地区政策同质化严重；另一方面，政策落地实施的力度不够，一些政策属于停留于纸面的“软支持”，能够落地实施的“硬支持”不够。

针对这种情况，地方政府可以从以下四个方面着手，充分发挥金融机构在融资中的中介作用，在切实推进各类金融机构服务民办高校融资的同时，注重融资风险防范。一是建立支持民办高校发展的银行贷款授信新机制及未来运营收入质押新模式，通过政府、商业银行、行业协会和公益基金会的联动，提高民办高校的增信能力，开发银行贷款和质押业务的绿色直通车，有效解决制约民办高校的贷款难和收费权、运营收入变现难的问题。二是鼓励金融机构在风险可控的前提下开发适合营利性与非营利性民办高校发展需求的新金融产品，灵活运用资产证券化、教育信托、融资租赁、专项债券及私募股权投资等形式，为它们提供有针对性的综合金融支持和服务。三是针对民办高校的融资特点，在提供金融服务的同时，制定专门的风险防范措施和预警机制，帮助民办高校建立有效的融资风险防火墙。四是适当加大对民办高校的财税政策支持力度，在落实国家各项补贴的基础上，县级以上政府可以根据实际情况设立专项补贴和基金，对民办高校师资队伍建设、科研提升等给予支持；合理制定具有针对性的税费政策，适度给予民办高校税收优惠，灵活确定民办高校的学费价格政策；联合行业协会和金融机构建立民办高校的信用体系，培育并健全民办高校融资担保协调机制。

(二)探索民办高校差异化融资解决方案和风险防控措施

分类管理政策落地后，营利性和非营利性民办高校面临的融资难点、痛点和风险来源大相径庭，不宜推行“一刀切”的政策，应探索针对不同类型民办高校的差异化融资解决方案和风险防控措施。建议着重关注以下两点：一是关注营利性与非营利性民办高校差异化融资需求和风险来源。分类管理后，营利性民办高校拥有更多的办学自主权，融资渠道更加多元，因市场失灵和道德风险带来的融资风险更明显，有关部门应该在适度给予财政和金融支持的同时，加强与金融机构的协同监管，合理引导民办高校市场化融资，采用负面清单管理、风险保证金等制度，降低因过度市场化融资造成的风险。而非营利性民办高校由于从政府财税支持、社会捐赠以及政府购买服务等方面获得更多优惠，来自外部环境的压力较小，但内部治理带来的融资风险更加凸显，推动非营利性民办高校建立规范的财务和融资管理制度、健全融资风险防范机制是今后需要重点关注的。二是破除对于营利性民办高校融资政策的“歧视”倾向。分类管理后，相较于非营利性民办高校，营利性民办高校可能更加依赖举办者个人出资和资本市场融资，融资成本可能更高，面临更大的潜在融资风险，进一步加大了办学风险和监管难度。在实践中，一些地方政府和有关主管部门在融资导向上更倾斜于非营利性民办高校，忽略了营利性民办高校的合理融资需求，使得其办学压力加大、竞争力减弱。

有鉴于此，政府应该明确营利性与非营利性民办高校在民办高等教育事业中发挥的重要作用，纠正对营利性民办高校的认识误区。在融资支持政策上，对两类民办高校要“求同存异”：“同”是各级各类政府给予融资支持的政策导向要同，对民办高校的融资支持力度不因办学模式的差异而在源头上存在歧视；“异”即由于办学模式不同，具体政策应因类制宜、因校制宜。

(三)推进政府对民办高校的疫后纾困和融资有效监管

市场失灵是导致民办高校融资风险的关键因素，而解决市场失灵必须依靠政府“有形的手”，分类管理不等于对营利性民办高校放松管理。平衡和兼顾各方利益，运用政策与市场的合力，营造民办高校良好的投融资生态环境，是防范融资风险的题中之义(16)吕宜之：《民办高校融资路径优化与选择策略》，《教育发展研究》2019年第5期，第60-65页。。政府在对民办高校的监管和帮扶中要扮演好以下三种角色。首先是统筹与协调者。针对民办高校融资风险管控难点，政府要充分发挥统筹协调作用，推动多部门联动，帮助民办高校搭建合规的融资平台，拓宽融资渠道，在控制风险的前提下帮助民办高校降低融资难度。其次是监管者。政府有关部门要切实加强对民办高校办学行为和财务体系的监管，对违规办学、非法融资、扰乱教育系统和金融市场的行为进行整顿、规范，帮助民办高校合法合规办学，规避潜在的融资风险。最后是守门员。政府要强化责任意识，加强政策引导，从顶层制度设计、具体政策制定和政策落地实施等环节，引导和督促民办高校牢固树立风险意识，守好风险防控的底线。

此外，针对新冠肺炎疫情给民办高校带来的实际运行困难，政府有关部门要着重加强对民办高校的金融支持和疫后纾困。从短期来看，要加大公共财政扶持力度，加大信贷和税费支持，将民办高校纳入属地防控体系，减轻其办学压力，提振其办学信心。从中长期来看，疫情对于民办高校造成的短期困难有可能演变为长期的潜在风险，各级政府和相关主管部门要高度关注民办高校在后疫情时代的实际办学和融资困难，引导学校积极转型，以应对疫情带来的不利影响；将民办高校纳入当地教育系统疫情防控工作的总体规划，帮助民办高校降低办学成本，确保办学稳定，推动民办高校长期健康发展。疫情之后，武汉出台了《武汉市应对新冠肺炎疫情支持民办教育健康发展有关政策措施》，提出了税收、租金减免和强化金融贷款等7个方面共12条具体支持措施，北京、重庆、浙江、广州及合肥等地也都出台了疫情后针对民办学校的帮扶纾困政策，帮助民办高校暂时减轻了疫情造成的负担，有利于顺利渡过疫情后的办学难关。

(四)加强民办高校融资风险防控机制建设，推动行业自律和外部合作

融资风险防控不仅依赖于政府的监管和帮扶，还必须加强民办高校内部财务风险控制体系建设，从源头上把控融资风险的发生。对民办高校而言，高负债的资本结构是风险的核心来源，这就要求办学者在融资中合理安排资本结构，适当增加内源融资以及外源融资中权益融资的比重，控制负债占比，不能将一些行业的高负债周转模式照搬到民办高校中。在具体措施上，首先要全面增强融资风险防控意识，对今后一段时间因为防疫和国际环境变化给学校带来的融资风险有所预判及准备；其次要加强对现存风险的控制与防范，建立完善的风险预警体系，适当引入外部审计和咨询，对可能发生的风险提高警惕，提前布局、早做准备，在融资风险防控上留有余地；再次要健全内部财务体系，规范和优化财务流程，做到财务管理上的精细化、流程化和制度化，尽力规避财务违规操作导致的融资管理漏洞；最后要重视学校的现金流管理，拓宽现金流来源渠道，编制和完善现金流量预算并合理预测现金流量变化，避免因现金流断裂引发的融资风险。总之，民办高校要充分利用已有条件，加强内部财务管理和风险防控，不断完善融资风险防范机制，筑牢风险防范的防火墙。

此外，加强民办高校内部的行业自律和外部合作也至关重要。民办高校办学模式相对灵活，但由于受到的监管较弱，独自为政的情况较为突出，出现了管理体系不规范、财务制度不健全、互助能力弱等问题。在今后的办学过程中，民办高校既要深化行业内部合作，建立健全行业组织，充分发挥行业协会的桥梁作用，在招生宣传、师资队伍建设、资产管理、信息披露和风险防范方面互利合作，推动民办高等教育行业治理现代化，又要注重外部交流，通过政府扶持、同业合作、产业基金会等模式加强政校、校企和校会之间的互助合作，形成合力，共同抵御融资风险。