新形势下加强侦查监督工作的路径探析

来向东　林峰

摘 要： “捕诉一体”改革后，检察机关侦查监督工作仍存在着监督动力不足、监督能力不强、监督线索来源渠道不畅、监督案件质量有待提升等问题。这些问题源于侦查监督理念存在偏差、业务指导考评机制不完善以及刑事侦查活动日趋规范化等主客观原因。新形势下加强侦查监督工作，检察机关需要在侦查监督人员培养、机制完善和案件办理方面综合施策，重点采取引导树立正确的监督理念、提升侦查监督工作能力、发挥通报考评引领作用、主动挖掘监督线索、建立检警信息共享机制、着力提升侦查监督质量和效果等措施加以实现。

关键词：“捕诉一体” 侦查监督 监督线索 监督质量

“我国的侦查监督制度，在传统上主要围绕检察机关这一国家专门的法律监督机关，行使审查批准逮捕权、立案监督权、侦查活动监督权等权力构筑起来。”[1]由于审查逮捕本身具有独立的程序价值，所以更为典型意义上的侦查监督是指立案监督和侦查活动监督。[2]强化刑事立案和侦查活动监督是《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出的明确要求。目前，检察机关已普遍实行“捕诉一体”办案模式，即由同一办案组或检察官全过程负责同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、侦查监督、审判监督等工作。笔者以G省2016-2020年侦查监督办案数据为样本，分析“捕诉一体”改革后侦查监督存在的问题及其成因，在此基础上提出新形势下加强侦查监督工作的合理路径。

一、侦查监督案件量的分析

（一）侦查监督与捕诉案件量的横向比较

G省检察机关共有1个省级院、22个市级院、137个基层院。从侦查监督案件量与捕诉案件量看，2016-2020年，G省办理审查逮捕案件年均105087件156999人，办理审查起诉案件年均137624件193838人，稳居全国第一位，而且数量占全国总量的10%左右。G省刑事案件总量大，意味着侦查监督空间大，侦查监督案件量理应“水涨船高”，然而事实并非如此，G省侦查监督案件量在全国的优势地位并不明显。2016-2020年间，G省检察机关立案监督案件数位列全国第3-11位，向公安机关提出书面纠违数位列全国第10-16位。

从侦查监督案件数与捕诉案件数的绝对值比较来看，也能反映出侦查监督案件量的不匹配情况。2016年-2020年，G省检察机关每办理100件审查逮捕案件实际监督立案仅0.71件、监督撤案仅0.85件;每办理100件审查逮捕、审查起诉案件提出书面纠违仅0.59件，纠正漏捕仅2人，纠正漏诉仅1.4人。

（二）侦查监督与捕诉案件量的变化态势

长期以来办理审查逮捕、审查起诉案件是检察机关发现侦查监督线索的最主要渠道，在没有人为因素影响的情况下，侦查监督案件量与捕诉案件量应呈正向关系。2016-2019年，G省检察机关捕诉案件量总体逐年上升，只是在2020年由于新冠肺炎疫情的冲击和影响而出现明显下降。然而，侦查监督案件量却与捕诉案件量的变化态势不完全一致，表现为2016-2018年呈现一致的上升态势，2019年在捕诉案件量继续上升的形势下，侦查监督案件量却出现较大幅度的下降，而2020年在捕诉案件量下降的形势下，侦查监督案件量却出现较大幅度的上升。

全国检察机关同一期间的侦查监督数据也呈现相同的态势。2016年-2018年，全国检察机关立案监督数与书面纠违数逐年上升;[3]但2019年上半年，全国检察机关监督立案案件同比下降40.9%，书面纠违数同比下降34.8%;[4]而2020年，全国检察机关对公安机关开展立案监督同比上升38.4%。[5]对于2019-2020年各地侦查监督案件量与捕诉案件量出现的这种相背离的态势，在影响刑事案件的外部因素没有变化的情况下，可以合理地推导出是由于检察系统内部因素发生变化所引起的。而2019年正好是检察机关“捕诉一体”改革落地实施的元年，也就是说，2019年检察机关侦查监督案件量的骤然下降是由于各地检察机关没有适应“捕诉一体”机制改革，及时理顺工作职责所出现的一种不正常现象，而随着检察机关逐渐适应“捕诉一体”模式，采取有力措施加强侦查监督工作，侦查监督案件量也随之上升。

二、当前侦查监督工作中存在的主要问题

（一）主动开展监督动力不足

近年来，为满足人民群众对司法工作的新期待、新需求，最高人民检察院（以下简称“最高检”）对检察机关办理刑事案件提出了更高要求，检察官在办案中要同步开展认罪认罚、降低“案-件比”及审前羁押率等工作，相比以往增加了辦案工作量，投入挖掘案外监督线索的时间和精力极为有限，由此导致检察官主动开展侦查监督的动力不足。另外，在“捕诉分离”时期，原侦查监督部门会阶段性地部署开展某类专项监督活动，从而能够调动检察官的监督积极性。改革后，侦查监督职能归属于各刑检部门，上级检察机关未再统一部署专项监督活动，没有了专项任务的压力，检察官主动开展监督的动力也受到影响，客观上也会导致监督数量的下滑。

（二）侦查监督能力不强

“捕诉一体”改革前检察机关公诉人员普遍多于侦查监督人员。改革后刑检部门仍主要由原侦查监督与公诉人员组成，因此未从事过侦查监督业务的人员比例较大。据统计，“捕诉一体”改革后G省检察机关有五分之一的检察院未开展过侦查监督业务培训，有近三分之一的刑检人员未熟练掌握侦查监督相关法律规定和办案流程，存在刑检人员侦查监督能力不足的普遍问题。主要表现为：缺乏挖掘案外监督线索的能力、思路与方法;对侦查违法情形不敏感，审查案卷时发现不了问题;调查核实监督线索的方法和手段掌握不透彻;对立案监督的前置性程序要求、侦查监督平台的使用了解不全面，开展监督时有不规范现象。

（三）侦查监督线索来源渠道不畅

据统计，G省检察机关通过办理捕诉案件发现监督线索占立案监督线索来源的40%，占侦查活动监督线索来源的90%，反映出办理捕诉案件仍是当前发现监督线索的最主要渠道，当事人控告申诉、其他内设机构移送以及派驻检察工作等渠道在实践中获取监督线索的效果并不理想。然而，相较公安机关刑事立案的总量而言，进入捕诉环节的刑事案件相对较少，意味着仍有大量的刑事案件未能进入侦查监督视野范围，如2015-2019 年间，全国公安机关刑事立案总数为29015825件，而检察机关起诉总数为5804742件，占比仅20%。[6]

侦查监督线索来源渠道不畅有多个原因。一是随着反贪、反渎职能转隶，群众对检察机关侦查监督职能的关注度减弱，主动提供监督线索较少。二是因检察机关本轮机构改革幅度较大，负责捕诉业务的部门与负责刑事执行、民事检察、公益诉讼等业务的部门尚未建立有效的监督线索移交机制。三是公安机关与检察机关刑事案件信息共享渠道尚未建立，信息壁垒依然存在，检察机关无法实时掌握公安机关受案、刑事转行政处罚、改变刑事强制措施等重要信息，无法有效开展同步监督。四是基层检察院普遍人力有限，无法向辖区内各派出所全面派驻，而派驻的检察官同时要参与轮案和负责其他专项工作，导致真正驻点的时间较短，即便到派驻点巡查时大部分时间也用在解答案件咨询和引导侦查取证上，真正用于侦查监督的时间也较为有限。

（四）侦查监督案件质量有待提升

最高检规定的侦查监督案件质量主要评价指标有监督立案率、监督撤案率、侦查活动违法监督率和侦查活动违法监督采纳率等。[7]在立案监督方面，“捕诉一体”改革前，G省检察机关2016-2018年的监督立案率为30.65%～56.15%，监督撤案率为80.25%～85.37%，改革后2019-2020年的监督立案率为41.52%-61.18%，监督撤案率为70.56%～87.21%，可见改革后此两项数据上升并不明显，反映出检察机关受理的立案监督案件中仍有相当比例的案件未能实际监督立案（撤案）。在侦查活动监督方面，“捕诉一体”改革前，G省检察机关2016-2018年的侦查活动违法监督率为0.59%～0.67%，侦查活动违法监督采纳率为78.43%～88.85%，改革后2019-2020年的侦查活动违法监督率为0.44%～0.66%，侦查活动违法监督采纳率为78.88%～81.57%，可见改革后此两项数据反而略有下降，反映出检察机关在办案中发现侦查违法行为以及监督纠正侦查违法行为的有效性方面仍有待提升。

三、侦查监督工作现有问题的成因

（一）侦查监督理念存在偏差

“捕诉一体”改革后，部分检察官未正确理解和树立“在办案中监督、在监督中办案”的理念，将办案与监督人为割裂，表现为办案与监督相脱节，将监督游离于办案之外，出现了“重捕诉轻监督”“重配合轻监督”等错误倾向，导致不敢监督、不愿监督、不擅监督、不规范监督的情形时有发生。如“捕诉一体”改革前负责审查逮捕的检察官对侦查违法情形提出书面纠违没有心理顾虑，而改革后同一个检察官由于担心提出书面纠违会影响侦查人员的工作积极性进而影响移送起诉的案件质量，宁愿采取口头纠正的方式而不愿采取书面监督的方式。

（二）侦查监督业务指导、考评机制不完善

“捕诉一体”改革后检察机关侦查监督工作由原来侦查监督部门主导、专人推动转变为检察官个人自觉，监督动力不足的问题凸显，而一部分检察院没有统筹加强对侦查监督工作的业务指导，导致出现检察官“就案办案”，侦查监督工作无人开展的现象。在考评方面，自2018年省级检察院取消对基层检察院的业务考评后，基层检察院普遍对侦查监督工作不够重视，仅满足于完成上级机关部署的专项监督活动任务。在对检察官业绩考评方面，各地检察院制定的考评细则主要与捕诉案件质量关联，较少将侦查监督设为办案硬性要求或加分项目，检察官更傾向于把精力放在既影响业绩考评又有办案期限压力和责任风险的捕诉案件中。

（三）侦查活动日趋规范化客观上压缩了监督空间

检察机关开展侦查监督的前提是公安机关侦查活动确有违法之处。近几年，随着检察机关不断加大侦查监督工作力度，公安系统自上而下也高度重视并规范执法行为，如公安部下发了《关于改革完善受案立案制度的意见》，联合最高检下发了《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，G省公安厅也与省检察院联合下发了《刑事案件侦查活动监督衔接配合实施办法》《关于规范对公安派出所刑事侦查活动监督工作的意见》等。再加上侦查监督端口的前移，检察官在提前介入侦查时可以指导公安人员对拿捏不准的案件立案或不立案，以及通过口头方式提醒纠正轻微的侦查违法行为。以上两种情况促使刑事侦查活动日趋规范化，从客观上影响检察机关侦查监督案件数量。

四、新形势下加强侦查监督工作的路径

（一）进一步树立正确的侦查监督理念

“在办案中监督、在监督中办案”是新形势下做好侦查监督工作必须牢固树立的监督理念。该理念的根本要求是办案与监督不可偏颇其一，必须协同推进。笔者认为可以从以下三方面理解该理念的内涵及要求：一是实现公正司法的需要。作为法律监督机关，追诉犯罪和诉讼监督是检察机关保障司法公正的两个方面。开展侦查监督既是检察机关履行诉讼监督职能的重要内容，也是为人民群众提供更好更优司法产品的必然要求。二是保障刑事案件质量的需要。检察官在刑事诉讼中的“主导作用”既体现在审查起诉和出庭指控犯罪中，也体现在通过侦查监督引导侦查活动中，要将起诉和审判的证据要求向前端传导，使侦查活动少走弯路、避免错路，确保刑事案件质量。三是提升办案与监督效率的需要。新型办案与监督模式更有利于检察官在办案中挖掘监督线索，更有利于检察官在诉讼进程中跟踪督促监督意见的落实，从而一体提升办案和监督效率。

（二）提升侦查监督工作能力

侦查监督的核心能力主要是线索发现能力、调查核实能力和纠正处理能力。[8]在大数据时代，还要具备信息梳理和运用能力，这样才能在面对海量侦查信息时，从容梳理分析，准确发现其中存在的问题。侦查监督的开展还要运用证据规则、法律解释、价值衡量等司法技能，具有很强的专业性，需要通过长期、反复的实践才能够掌握。[9]检察机关要通过监督能手传帮带、举办监督业务培训班、监督业务竞赛等，全面提升刑检人员侦查监督工作能力。从长远来看，要想扭转“重办案轻监督”这种根深蒂固的理念影响，必须参照优秀公诉人的培养模式，着力培养立案监督、纠正侦查活动违法、纠正漏捕漏诉等监督能手专家，打造侦查监督人才库，发挥监督人才的辐射引领作用。

（三）发挥通报考评的“指挥棒”作用

在捕诉办案压力下，单靠检察官的个人自觉不足以保持侦查监督业务的齐头并进，必须重视和加强自上而下的统筹指导。检察机关要成立侦查监督工作专责小组，完善监督指导机制，将侦查监督由“软任务”变成“硬指标”。一是要建立侦查监督数据定期分析、通报、研判机制。每月由上级检察院对各下级检察院、各刑检部门对各检察官的侦查监督办案数据进行通报，被“点名”的单位及检察官要及时对照数据找差距、补短板，侦查监督工作专责小组要适时开展督导督促。二是将侦查监督工作纳入检察官考核范围。高质量监督案件的办理需要大量时间和精力的付出，必要的激励机制才能调动检察官开展侦查监督工作的积极性。因此，办理侦查监督案件要作为检察官考核的核心指标之一，并突出其相较于一般的捕诉案件的分值，同时要根据监督质量和效果进行加分。反之，对侦查监督业务长期无所作为、怠于履行监督职责的，应当在考核中体现负面评价。

（四）主动挖掘侦查监督线索

“捕诉一体”模式下应继续坚持“访、盯、引、移”四种挖掘侦查监督线索的有效途径，并阶段性地组织开展专项监督活动。“访”有两层含义，一是检察人员定期走访派驻检察室开展工作，二是主动走访行政执法机关，通过“两法衔接”机制发现立案监督线索。“盯”有两层含义，一是检察官紧盯在办案件，精细化审查案卷材料，挖掘监督线索;二是紧盯媒体报道和网络信息，一旦发现有价值的监督线索要主动开展调查核实工作。“引”有两层含义，一是检察官通过提前介入侦查活动，引导公安机关及时纠正不当立案情形及侦查违法行为;二是通过加大对侦查监督工作的宣传力度，引导广大群众提供监督线索。“移”即建立健全内设机构监督线索移交机制，形成全院“一盘棋”做大做强侦查监督的格局。与此同时，检察机关还要针对人民群众反映强烈的突出问题主动开展专项监督活动，体现司法为民的担当精神，如部署开展对违法采取查封、扣押、冻结财物等强制性侦查措施、对经济犯罪“久侦不结”挂案问题的专项监督活动等。

（五）以派驻检察为抓手建立检警信息共享机制

建立健全刑事案件信息共享机制是有效拓宽侦查监督线索来源、形成稳定监督增量的关键举措。当前，部分省份公安执法办案中心未普及，大量刑事案件仍由派出所侦办。由此，检察机关要以深入推进派驻公安派出所侦查监督工作室为抓手，推动建立刑事案件信息共享机制，努力促成侦查监督和执法规范的双赢局面。一是科学设置驻点模式，最大化发挥人力资源效用。如以刑事案件高发的派出所作为“常设点”，检察官每周到常设点查询办案情况、介入侦查;以非“常设点”派出所作为“巡回点”，检察官每季度至少去一次巡回点巡查案件台账等;以监督工作规范、案件质量提升的“常设点”派出所为“示范点”，发挥示范点的引领带动作用。二是充分获取案件信息。派驻检察官通过实地查看派出所刑事案件报表和警务综合系统，全面掌握公安机关受案、立案、转行政处罚、强制措施等案件情况。三是采取人性化措施努力提升派驻工作质效。派驻检察官可以提前向侦查人员告知派驻工作日程，方便其前来咨询问题或反馈情况，提高引导侦查的效率;可以针对普遍性的执法问题开展驻所讲座，提升侦查人员取证能力等，如此有助于侦查人员主动共享案件信息。

（六）着力提升侦查监督质量和效果

侦查监督的刚性与监督的质量和效果呈现相辅相成的关系，提升侦查监督的质量和效果能有效保障监督的刚性。一要做到规范监督、精准监督，以规范促公正，以精准树权威。检察官要加强对侦查违法情形的调查核实工作，对确属应当立案不立案或超过规定期限未立案的行为监督立案，对确属性质恶劣、情节严重的侦查违法行为发出书面纠违。二要注重与侦查人员的沟通，赢得侦查人员的内心认同方能督促其整改落实到行动上，从而避免监督“虎头蛇尾”、屡纠屡犯情形的发生。三要加强与公安机关执法考評的衔接。要通过实实在在的监督成效，促使公安机关将侦查监督纳入执法考评体系，尤其要将侦查人员故意不采纳监督意见以及重复出现同一违法情形的行为作为扣分项目。四要善于运用刑事诉讼法赋予检察机关的侦查权，对在侦查监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪行为进行立案侦查，以此彰显侦查监督的刚性和效果。