《法律援助法》的学习、理解和实施

樊崇义

编者按：2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》），自2022年1月1日起施行。《法律援助法》是保障困难群众获得法律援助以维护其合法权益的重要法律制度，对于维护社会公平正义具有重大意义。检察机关是国家法律监督机关，既是法律援助的参与者，又是法律援助的监督者。为了更加准确地理解法律，做好检援衔接等工作，本刊特邀请深度参与《法律援助法》制定的高校知名学者，对法律援助立法背景、立法原意、立法特色，以及检察机关在法律援助中的职责等内容加以阐释，借力学界智慧，提升检察人法律素养。

一、《法律援助法》的立法历程

以习近平同志为核心的党中央高度重视法律援助工作，在中央推进的司法体制改革中，法律援助工作改革一直是一项重要的改革任务。党的十八届三中全会将法律援助列为人权司法保障的重要组成部分，党的十八届四中全会明确提出要完善法律援助制度，扩大援助范围。2013年2月，习近平总书记在中共十八届中央政治局第四次集体学习时强调“要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”[1]。2013年国务院政府工作报告要求健全法律援助制度，为进一步做好法律援助工作指明了方向。[2]为了贯彻党中央、国务院关于推进法律援助立法的决策部署，司法部早在2012年即着手开展法律援助立法工作调研。2013年，司法部成立由法援司、法制司牵头，司法部法律援助中心、中国法律援助基金会以及地方法律援助机构组成的立法起草工作组;同年11月，司法部法援司、法制司联合在山东济南召开法律援助立法工作论证会，研究《法律援助法（草案）》起草思路和主要内容，就草案初稿起草工作广泛听取意见。2014年，司法部将起草“法律援助法”纳入《司法行政立法工作五年规划》。《关于完善法律援助制度的意见》（中办发〔2015〕37号）对进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度作了全面部署，提出要推进法律援助立法工作，提高法治化水平。2015年，中共中央办公厅印发《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015-2020年）》，明确将“制定推荐律师积极开展法律援助工作的意见”作为一项改革任务来抓。2015年，司法部有关部门根据中办发〔2015〕37号文件对《法律援助法（草案）》初稿进行了修改完善。2016年4月，国务院办公厅《关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》将“法律援助法”的起草列入“有关保障和改善民生，加强和创新社会治理的立法项目”。至此，国务院将法律援助立法列入司法研究项目，正式开启立法工作。2016年，司法部法制司、法援司召集律政司、研究室、法律援助中心、中国法律援助基金会等部门先后两次对《法律援助法（草案）》初稿进行立法专题调研，法律援助中心组织召开中欧法律援助立法研讨会，并收集整理相关立法资料。随后，“法律援助法”被纳入全国人大的立法计划，法律起草及相关征求意见等立法工作提速。

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，……为全面建設社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。”[3]“坚持建设中国特色社会主义法治体系……要加快形成完备的法律规范体系……”“坚持全面推进科学立法……解决好立法……等领域的突出矛盾和问题。”[4]回顾这一发展历程，不难看出：党的十八届三中、四中全会《决定》中提出要健全和完善法律援助制度，才使我国法律援助制度的建构和立法迈向了快速发展的轨道。2021年，作为新时代的国家法——《法律援助法》终于出台了！

二、《法律援助法》的学习、理解

（一）继续提高认识

《法律援助法》是贯彻落实中央关于全面推进依法治国战略部署的重要成果，是完善中国特色社会主义法律援助制度的必然要求，是努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的重要法律制度;对于更好地维护公民的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会公平正义具有十分重要的意义！

（二）抓住《法律援助法》的本质和内涵

《法律援助法》的实质包括国家的责任、政府的职责、公民的权利和社会公众的参与，这是《法律援助法》的重点和要害。我国《法律援助法》解决的重点问题是：（1）法律援助的概念;（2）法律援助提供的主体;（3）法律援助的范围;（4）值班律师法律帮助的相关内容;（5）法律援助的程序;（6）法律援助的保障措施。对于这些内容的理解，必须要抓住实质，切中要害，明确地位，理清责任界限。

关于国家责任，又称国家义务，其与国际社会共识相互衔接，是法治国家的要求。一是，国家和公民之间的基本关系是义务主体和权利主体的关系，国家应当承担法律援助的义务，扮演承担者和提供者的角色。二是，现代法律援助制度的产生、发展和实施都是伴随着公民享有的法律援助的基本权利进一步发展起来的。三是，法律援助的基本属性具有多重意义，作为一项基本法律制度、社会保障法律制度以及司法人权保障制度，其具有重大的社会公平、正义价值。

就国际共识而言，法律援助是国家的义务、国家的责任，结合我国法律来理解，法律援助是社会主义制度的基本要求与新时代任务，是我国宪法的内容要求。宪法第33条规定，“……中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，……”这是确认国家责任理念的政治制度与社会体制基石。同时，《中国共产党章程》总纲明确规定，“党在任何时候都把群众利益放在第一位”，体现了以人民为中心的发展思想。《法律援助法》依据宪法规定，落实党的人民立场，在第2条规定“本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分”。从法律援助的内容和制度建构上表述了国家的责任、国家的义务。但这种规定方式还不明确。在法律援助立法体例上，很多国家直接规定“法律援助工作是国家的责任”。中国政法大学国家法律援助研究院关于法律援助立法的第一份建议稿中的第4条，也建议将法律援助直接明确为国家责任。但最终《法律援助法》关于国家责任的规定是体现性的，是从理论上体现了国家责任。法律援助与国家责任之间的关系是直接规定，间接规定，还是体现性地规定，在立法过程中，有不少争议。但是笔者在最后一次立法讨论会上，仍强调要直接明确法律援助为国家责任，这是法律援助的本质。

关于政府的职责。《法律援助法》规定得较为明确，该法第4条至第6条分别规定了政府的职责;第51条至第60条关于实施法律援助的保障措施中，对于法律援助发展要求、经费保障、培训、监督管理和质量考核、信息化建设、宣传教育等，都比较明确地规定了政府的职责。

关于公民的权利。《法律援助法》坚持以人民为中心，尊重和保障人权，始终把维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点，努力为困难群众获得及时便利、优质高效的法律援助服务提供法治保障。《法律援助法》从总则到附则，从法律援助机构、人员到法律援助范围、程序，从法律援助保障措施到法律责任追究，都凸显着对公民权利的保障。

关于社会参与。社会参与是我国《法律援助法》的一大特色，完全符合中国国情。该法在第3条规定“实行国家保障与社会参与相结合”;第8条规定“国家鼓励和支持群团组织、事业单位、社会组织在司法行政部门指导下，依法提供法律援助”;第9条规定“国家鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量，依法通过捐赠等方式为法律援助事业提供支持;对符合条件的，给予税收优惠”。这些规定为社会参与法律援助指明了具体途径，也给予了一定的激励措施。

三、《法律援助法》的實施

法律的生命力在于实施，法律的权威性也在于实施。贯彻实施好《法律援助法》，除了需要组织专业力量对《法律援助法》条文作出权威性解释，引导法律援助各有关机关和社会公众正确理解该法;“两高三部”组织专班对《法律援助法》的实施制定细则，加大《法律援助法》宣传力度;制定完整的法律援助培训计划，包括法律援助基本知识普及和法律援助质效提升的培训。此外，还需要注意以下几个问题：

（一）法律援助工作的领导机制和体系

根据《法律援助法》第5条规定，“国务院司法行政部门指导、监督全国的法律援助工作。县级以上地方人民政府司法行政部门指导、监督本行政区域的法律援助工作。”据此，上级司法行政部门对下级的法律援助工作进行指导监督。另据该法第13条规定，法律援助机构根据工作需要，“可以设置法律援助工作站和联络点”。这种“指导、监督、可以设置”的用词，同“主管、领导”还有一定差距。因此，如何真正建立一个完善的法律援助领导体系或指挥机制，是《法律援助法》在实施中必须解决的问题，以防止上级对下级法律援助工作的监督变成“软”监督。加强领导机制建构的同时，也要着力抓好法律援助队伍的建设。关于法律援助的人员，《法律援助法》在第16条、第17条作出明确规定，律师、基层法律服务工作者有提供法律援助的法定义务，法律援助志愿者也可提供法律咨询、代拟法律文书等法律援助。从中可以看出，法律援助的执业主体包括律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等。这支队伍的资格确认、执业培训、素能提高等要有一套完整的工作机制予以保障，才能确保形成一支胜任法律援助工作的队伍。这是贯彻实施《法律援助法》的关键！

（二）经费保障及激励机制

经费保障问题，一直是制约我国法律援助工作开展的一个难题。本次法律援助立法针对这一难题采取了比较果断和明确的解决方案，根据《法律援助法》第4条、第52条、第53条的规定，我国需要建立法律援助经费政府预算、调整机制，法律援助补贴和补贴税收免征机制、诉讼费缓减免机制，以及法律援助人员在办案过程中复制相关材料、公证、鉴定费用减免机制。

（三）法律援助案件服务质量标准

《法律援助法》第57条规定：“司法行政部门应当加强对法律援助服务的监督，制定法律援助服务质量标准，通过第三方评估等方式定期进行考核。”法律援助案件质量标准问题，也是法律援助工作长期存在的一个难题。在《法律援助法》实施过程中，必须按照法律规定，对案件的实体标准和程序标准，以及人民群众和社会满意度，通过长期的实践总结，依照立法所确立的“第三方评估”质量考核方式，制定操作性强的法律援助服务质量评估办法。

（四）法律援助的信息化建设

法律援助工作的信息化，即“互联网+法律援助”，已经成为该项工作现代化的发展趋势和标志。《法律援助法》第51条明确规定，“国家加强法律援助信息化建设，促进行政部门与司法机关及其他有关部门实现信息共享和工作协同。”因此，在该法实施过程中，法律援助办案工作的信息化、数字化建设以及同相关部门信息化共享和法律援助信息公开制度的建构迫在眉睫。

（五）投诉、追责及调查处理机制的建构

《法律援助法》对法律援助工作的监督，以及法律援助机构、人员未履行法律职责，或违法违规的调查、处理、追责与惩罚，都作出相应的规定，包括“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在该法的实施中，需要将这些法律规定转变为实实在在的投诉、追责以及调查处理机制，以供实践操作。

（六）检援衔接机制

人民检察院是法律援助工作的责任主体之一。《法律援助法》第6条明确规定，“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利。”第14条规定，“法律援助机构可以在人民法院、人民检察院和看守所等场所派驻值班律师，依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。”第27条规定，“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”从上述规定中可以看出，人民检察院在实施法律援助中必须履行法定职责，充分保障法律援助律师及犯罪嫌疑人、被告人的权利。法律援助是国家的责任、政府的职责，检察机关作为国家法律监督机关，身在其中，必须严格履职尽责。除此之外，我国《法律援助法》在法律援助的程序和实施、保障和监督，以及责任的追究等方面，都比较明确地规定了检察机关的具体职责和参与程序。例如加强法律援助案件中的告知义务、为值班律师了解案件情况提供便利、法律援助的申请审查、对法律援助办案监督等等。

综上，笔者认为我国《法律援助法》规定的内容全面、系统、具体，且具有很强的操作性。但是，在具体实施过程中，也面临学习、理解以及建构相关配套制度、机制。我们必须下大功夫加以落实，认真研究如何真正落地，这是下一步工作的重点。