生态环境损害赔偿制度背景下检察机关实践路径

周高军　李媛

摘 要：目前，生态环境损害赔偿制度已在全国全面试行。检察公益诉讼制度亦明确在生态环境和资源保护等领域检察机关可提起民事公益诉讼、行政公益诉讼。在具体实践中，应当厘清生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼制度之间的关系，明确两者的衔接顺位，同时通过发挥支持起诉的辅助性作用、加强交流协作、全程监督参与，探索检察机关参与生态环境损害赔偿制度的多种路径，实现行政权与检察权良性互动，共同构筑自然生态环境公益损害救济的完整体系。

关键词：生态环境损害赔偿 公益诉讼 检察机关

一、生态环境损害赔偿制度确立背景

为加强对生态环境的保护力度，我国自2015年就开始试点探索生态环境损害赔偿制度，2017年中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），在总结部分省份开展改革试点经验的基础上，确定了该制度的适用范围、适用主体、损害赔偿的方式、程序等具体问题，为该制度的构建明确了方向。目前，生态环境损害赔偿制度已在全国有序推行。2020年8月31日，生态环境部、司法部等11个部门联合出台了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《若干意见》），在总结各地实践经验基础上，为贯彻落实《改革方案》，推动生态环境损害赔偿制度的发展提出了进一步的细化意见。

二、检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的关系

《宪法》以及相关法律明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，保障法律的统一正确实施。在此定位下，检察机关除应承担传统的审查批准逮捕、公诉等打击刑事犯罪及相应的法律监督职能外，在参与社会综合治理、服务经济社会发展、维护公共利益等方面亟需发挥更大的作用。具体到生态环境保护领域，检察机关除作为国家的代表对破坏生态环境相关犯罪提起公诉外，还应当多层次、多角度地参与生态环境治理，积极参与到生态环境损害赔偿制度中来，共同保障该制度的有效实施。根据相关法律规定，检察机关可以对生态环境和资源保护、食品药品安全等领域损害国家利益或者社会公共利益的行为依法提起民事公益诉讼、行政公益诉讼。目前，检察公益诉讼已逐渐成为检察机关参与环境治理、保护自然生态资源的最为重要和最为有效的方式之一。

（一）检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度

生态环境损害赔偿制度与检察民事公益诉讼制度均是对生态环境领域公益受损的救济机制，两者在适用领域上有所重合，制度目的存在高度契合，诉讼请求也基本相同。具体来说，从适用范围来看，在生态环保领域，两者均是对生态、环境领域公益受损的救济，在适用领域上有重合之处;从制度目的来看，两者均是以保护和修复生态环境为设计初衷，在诉讼性质与目的上具有一致性[1];从诉讼请求来看，两者的诉讼请求亦没有显著差异[2]。但两者也有显著的区别。一是法理依据不同。通说认为，生态环境损害赔偿制度主要是基于自然资源国家所有权理论，是由法律确定国家（政府）作为自然资源的所有人来实现权利受损时的救济;[3]而检察公益诉讼则主要基于“法定诉讼担当说”，即检察机关可以作为社会公益代表，依据立法的特别授权对破坏自然生态环境的行为进行追责。二是索赔机关不同。根据《改革方案》《若干意见》的相关规定，生态环境损害赔偿制度的索赔主体为经国务院授权的省、市地级政府，具有相关行政监管职能的部门或者机构可以经由上述有索赔权的政府指定负责相应损害赔偿工作的开展;而检察民事公益诉讼的立案管辖主体、起诉主体主要为县级和地市级的检察机关。三是程序设置不同。生态环境损害赔偿制度要求磋商前置，在经过磋商达不成一致意见的情况下，相关政府机关应当依照有关规定要求及时提起民事诉讼。而检察机关提起民事公益诉讼必须要经过相应的诉前程序，要先通过公告程序督促有诉权的主体在规定的期间提起诉讼，在相应有诉权主体未起诉的情况下，检察机关才可提起民事公益诉讼。

由此可见，检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度一样，都是自然资源和环境领域公益受损救济体系中的重要组成部分，应当彼此配合、相互补充，共同构筑自然生态环境公益损害救济的完整体系。但應当注意的是，检察机关在生态环境损害救济中处于补充性、兜底性的地位，是候补性救济方式。这是因为检察机关不同于一般的民事诉讼主体，其在公益诉讼中既是当事人，又具有监督诉讼活动的职权，为保证诉讼利益的衡平，检察机关不应轻易作为诉讼主体介入诉讼，只有在穷尽其他救济方式仍不能解决生态环境受损的困境时，检察机关才可以作为最末位的补充救济主体依法提起民事公益诉讼，为环境公共利益提供最后的救济。

（二）检察行政公益诉讼与生态环境损害赔偿制度

根据《改革方案》《若干意见》的相关规定，生态环境损害赔偿权利人是省、市地级政府及其指定的行政监管部门，一般而言，多是由具有具体行政监管职责的行政职能部门作为赔偿权利人。生态环境损害赔偿制度的价值就在于督促政府及行政监管部门发挥行政主导作用，促使其作为自然资源的所有权人积极履行保护生态环境的法律义务。而相关行政机关本身就负责各自领域的行政监管工作，拥有相应的行政执法权力和专业化的执法力量，具有丰富的调查取证经验，有着求偿的天然优势。因此，行政机关应当充分发挥其职能优势，作为首要责任主体积极开展生态环境损害赔偿的相关工作。

但在生态环境损害赔偿制度中，行政机关可能受到相关人员权力寻租、地方保护主义等的侵蚀，未能正确履职。在此情况下，检察机关可否依据相关规定启动行政公益诉讼程序存在一定的争议。[4]最新公布施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）未将生态环境损害赔偿权利人怠于履行求偿义务明确列入行政公益诉讼的具体立案范围，明确生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，但赔偿权利人又不提起诉讼的，人民检察院应当提起民事公益诉讼。但笔者认为，检察机关仍可依照行政公益诉讼的相关规定对行政机关在生态环境损害赔偿案件办理过程中违法行使职权或者不作为的行为启动行政公益诉讼程序进行监督。这是因为在生态环境损害赔偿制度中，行政机关的诉权来源于自然资源国家所有权，但该诉权不同于一般民事主体享有的诉权，实质上是行政机关的行政权在诉讼领域的自然延伸，是具有一定公权属性的特殊私权。从这个意义上讲，行政机关在生态环境损害赔偿制度中的具体行为亦属于行政行为，对于其怠于履职或不当履职的行为，检察机关可以通过行政公益诉讼督促其及时正确履职，特别是对于行政机关在生态环境损害赔偿制度中其他不当履职行为，符合行政公益诉讼条件的，仍应当依法启动行政公益诉讼程序进行监督。

三、检察机关参与生态环境损害赔偿制度的实践路径

（一）明确检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接顺位

目前，我国已初步确立了生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼并行的自然生态环境损害救济体系，政府机关、环保公益组织、检察机关可分别作为索赔的原告提起相应的诉讼。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）确立了生态环境损害赔偿诉讼优先、环境民事公益诉讼作为补充的衔接规则。具体包括：一是合并审理原则，即法院审理生态环境损害赔偿诉讼案件过程中，同一损害行为又被提起民事公益诉讼且符合条件的，该法院应当受理并合并审理。二是生态环境损害赔偿诉讼优先原则，即法院受理因同一损害行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件与民事公益诉讼，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，再就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。三是补充原则，生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，符合条件的原告可以就同一损害行为造成的、前案审理时未发现的损害提起环境民事公益诉讼;同样，民事公益诉讼案件的裁判生效后，符合条件的原告也可以就同一损害行为造成的新发现的损害提起生态环境损害赔偿诉讼。也就是说，生态环境损害赔偿诉讼应是生态环境受到损害时的第一救济方式。如果发生环境侵权行为，属于生态环境损害赔偿的适用范围时，应当先由政府机关与侵权人进行磋商;磋商不成的，应由政府机关及时向法院提起损害赔偿诉讼。

而在政府机关未根据生态环境损害赔偿制度积极履行其生态修复与求偿义务时，社会组织可作为补充主体提起生态环境民事公益诉讼。此外，检察机关经过诉前公告程序后，有诉权的主体均未行使其诉权的前提下，检察机关也可提起民事公益诉讼。当然，检察机关提起民事公益诉讼是一种兜底的求偿方案[5]，是在所有救济方式均失灵时的补充性救济方式。

除民事公益诉讼外，行政公益诉讼亦可作为检察机关参与生态损害赔偿制度的重要方式。对于行政机关在生态环境损害赔偿案件办理过程中其他的不当履职行为，检察机关可启动行政公益诉讼程序进行监督。如对于已达成磋商协议或者法院已经判决，但赔偿义务人拒不履行或者未及时、完全履行其赔偿义务的，若行政机关未及时申请强制执行，检察机关可以启动行政公益诉讼诉前程序督促其及时向法院申请强制执行，确保赔偿款项及时、全额到位。[6]此外，由于生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼制度均属于新生事物，对于两者之间如何进行有效衔接，各级检察机关可根据案件实际情况，依法进行有益的探索，不断完善检察公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度。

（二）发挥支持起诉的辅助性作用

《民事诉讼法》第15条规定，对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，相关的机关、社会团体、企业事业单位可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。《民事诉讼法》第55条还进一步规定，检察机关可以支持法律规定的机关和有关组织向法院提起民事公益诉讼。《办案规则》第100条亦明确对于生态环境损害赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼案件，人民检察院可以支持起诉。检察机关作为国家的法律监督机关，有着其他诉讼主体不可比拟的专业、人员优势以及办理生态环保类刑事案件的有效经验，可以在生态环境损害案件中为相关主体提供有效的法律帮助，支持相关主体提起相应的诉讼。支持起诉是检察机关介入生态环境损害赔偿制度领域的辅助性方式，人民检察院可通过提供法律咨询、协助调查取证、提交支持起诉意见、出席法庭等方式，帮助、支持行政机关进行生态环境损害赔偿的相关磋商及诉讼工作，形成工作合力，共同救济受损的自然资源和生态环境。

（三）健全与行政机关的协作机制

一方面，检察机关应当建立与政府（特别是具有相应行政监管权的行政机关）的信息互通共享机制。行政机关通过行政执法掌握着大量的行政执法案件信息及案件线索，而检察机关在履行侦查监督、提起公诉、审判监督、公益诉讼等检察职能过程中也会发现生态环境遭受损害的线索。因此，检察机关与行政机关应当在案件线索与证据交换等方面强化协作与配合，借助行政执法与刑事司法衔接信息共享平台以及定期的信息通报、联席會议等方式建立常态化、制度化的信息通报以及线索移送机制。相关行政机关在启动生态环境损害赔偿调查后，应按照《若干意见》的要求同时告知检察机关，以便于检察机关进行监督。

另一方面，行政机关与检察机关也应在个案中强化协作配合。行政机关长期在生态、环境的执法一线，在人员、专业、技术等方面有着检察机关不可比拟的专业优势，而检察机关长期处在打击刑事犯罪的一线，在履行法律监督等职能方面也具有独特优势，特别是检察公益诉讼工作开展以来，检察机关积累掌握了大量生态环保类案件的办理经验。因此，在行政机关办理生态环境损害赔偿案件中，行政机关可以在证据的收集和固定、法律适用等方面寻求检察机关的帮助;检察机关在办理生态环保类公益诉讼案件中，也可以在调查取证、业务咨询、鉴定评估等方面争取有关行政机关的支持配合。

（四）注重全程监督和参与

检察机关作为法律监督机关，在行政机关办理生态环境损害赔偿案件中，可全程监督行政机关有否及时、正确履行其职责。检察机关应着重从行政机关是否正确履职、磋商程序是否及时启动、磋商过程及结果有无明显不当、是否及时提起诉讼、是否及时申请强制执行等方面进行监督。符合立案条件的，检察机关应当及时启动相应公益诉讼程序。

在生态环境损害赔偿案件进入诉讼阶段后，检察机关可依法对诉讼进行监督。在对诉讼过程的监督上，应主要集中在对诉讼程序的监督，重点监督审判活动是否存在程序拖延、超期结案、未保障双方当事人诉讼权利等程序性违法问题;在对裁判结果的监督上，应重点监督判决中查明的事实是否有误、证据是否充分以及法律适用是否正确，如果发现存在《民事诉讼法》第200条规定的情形，检察机关可依照《民事诉讼法》第208条发出再审检察建议或提出抗诉。

检察机关在对执行的监督方面，既包括对法院判决以及经法院司法确认的生态环境损害赔偿协议的执行监督，也包括对生态环境损害赔偿中环境修复义务的履行情况和赔偿金管理情况的监督。其中，对于判决以及经司法确认的生态环境损害赔偿协议的执行监督主要是针对法院执行活动的监督。对于生态环境损害赔偿中赔偿义务人环境修复义务的履行情况，检察机关应重点关注修复和赔偿是否全面开展，防止出现“赔偿不修复”或者“修复不赔偿”等现象，确保生态环境得到全面及时有效的修复。[7]对于赔偿金管理的监督，检察机关可与行政机关、社会公众、环保组织等主体，共同对资金的审核、流通、使用等各个环节进行监督，保障相关赔偿金规范、合理使用。