试论构建科学完备的检察监督体系

王祺国

摘 要：加快推进规范高效执法司法制约监督体系建设，全面贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和浙江省委《关于进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》，探索构建科学完备的检察监督体系，是深入贯彻习近平法治思想的必然要求、有效落实新时代中国特色社会主义检察监督体系的内在要求、奋力打造法治中国示范区的客观要求。要坚持法治原则、开放共赢原则、系统观念原则，构建完善的检察监督法治保障体系、检察监督权运行科学体系、检察监督案件标准体系。

关键词：检察监督体系 必要性 原则 构建

自1982年宪法起，我国检察机关是国家的法律监督机关的法治基本地位一直没有改变;2006年中共中央制定的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》指出，人民法院和人民检察院是国家的司法机关。今年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称中央《意见》）进一步明确，人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。因此，在中国特色社会主义法治体系建设中，检察机关既是高效的法治实施体系的重要主体，也是严密的法治监督体系的重要主体;检察监督制度是宪法规定的国家的基本法律制度，检察监督体系也是国家法治体系的重要组成部分。为加快推进规范高效执法司法制约监督体系建设，积极探索检察监督体系的构建是其中的一个重要方面。从浙江所处的历史方位看，构建科学完备的检察监督体系更有着广泛深远的重大意义。

一、主要理由

习近平总书记殷切期望浙江省成为全面展示中国特色社会主义制度优越性的“重要窗口”，成为全国推进高质量发展建设共同富裕的示范区。理所当然，浙江省的检察监督工作也应当成为全面展示中国特色社会主义检察制度优越性的“重要窗口”，更好服务保障共同富裕示范区建设。我国已经进入全面建设社会主义现代化新时期，现代化的一个基本特征就是法治化，全面实施依法治国方略，高标准建设法治浙江，更需要构建高质量的科学完备的检察监督体系。

第一，这是深入贯彻习近平法治思想的必然要求。2020年11月，中央召开了全面依法治国工作会议，确立了习近平法治思想在全面依法治国中的指导、统领地位。习近平法治思想博大精深、科学严密，深刻回答了新时代为什么要实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国，是贯彻全面依法治国方略的科学指南。习近平总书记在2020年11月16-17日中央全面依法治国工作会议上的讲话中指出：“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性”;要“加强司法制约监督”“要加快构建规范高效的制约监督体系”。[1]习近平总书记对坚持和发展中国特色社会主义检察制度高度重视，作出的一系列相关重要指示深刻阐明检察机关法律监督的宪法定位、主要职责、基本任务，构成了习近平法治思想的重要组成部分。中央《意见》是习近平法治思想在检察机关法律监督工作中的具体化，是当前和今后一个时期加强检察工作的纲领性文件。[2]浙江是习近平法治思想的重要萌发地和先行实践地，习近平总书记主政浙江时多次视察检察机关，明确了省委常委会每年至少要听取两次以上检察工作专门汇报，对做好检察工作作出了一系列重要指示;特别是习近平同志出席2003年4月4日举行的第十三次全省检察工作会议时指出，检察机关要“敢于监督、善于监督，勇于开展自我监督”。这为做好浙江省检察工作提供了根本遵循。积极构建科学完备的检察监督体系，是浙江深入先行践行习近平法治思想特别是对检察监督制度系列重要指示的必然要求。

第二，这是有效落实新时代中国特色社会主义检察监督体系的内在要求。进入新时代，随着社会主要矛盾发生全面深刻变化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等各个方面提出了更多更高的要求。随着国家监察制度的建立，检察机关长期以来占据主导地位的贪污贿赂、渎职侵权侦查职能已经整体上转隶到监察委员会，而刑事、民事、行政诉讼法的重大修改赋予了检察机关更广泛丰富的法律监督职能和法律监督方式，特别是检察机关提起公益诉讼制度的确立，使得新时代的检察监督从内涵上、方式上发生了重大深刻变化。最高人民检察院（以下简称“最高检”）明确提出的刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展的新格局，并被首次写入中共中央文件，中央《意见》明确要求检察机关“以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，实现各项检察工作全面协调充分发展”，特别是把行政检察拓展到行政执法领域，规定“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正;在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。在法治体系内确立的国家检察监督体系，迫切需要在省级层面不断充实内涵、不断探索创新，以更加具体化的检察监督体系的构建先行探路，推进中国特色社会主义检察监督体系更加成熟定型。

第三，这是奋力打造法治中国示范区的客观要求。进入全面建设社会主义现代化新时期，打造平安中国、法治中国两个示范区是法治浙江建设、平安浙江建设两个相辅相成的重大工作目标。“构建规范高效的司法监督体系上率先突破”是六大有浙江辩识度、影响力的法治标志性成果，也是“要着力打造执法司法制约监督领域的标志性成果”[3]之一，构建科学完备的检察监督体系已是题中之义。根据《法治中国建设规划（2020—2025年）》，《法治浙江建设规划2021—2025年》明确指出要“健全保障检察权充分行使的制度机制，完善监察监督与司法监督相互配合、相互制约制度机制”。长期以来，浙江检察机关坚持高水平推进检察监督工作，以办案为中心的各项法律监督工作成效显著，促進了浙江成为全国法治环境最优、司法文明指数最好的省份之一。浙江检察机关率先监督纠正在全国有影响的“张氏叔侄强奸致人死亡案”等严重冤错案件，为捍卫法治、守护公正创造了全国范例;在推进“四大检察”全面协调充分发展中，浙江检察奋力争先，所创制的典型、新型案例为全国之首，到2021年5月，最高检公布的110件指导性案例，浙江有18个，接近全国的六分之一，彰显了浙江检察在全国领跑者的姿态。浙江检察监督的制度化同样走在前列。早在2010年省人大常委会就出台《关于加强检察机关法律监督工作的决定》;2019年7月，浙江省委在全国率先出台《关于进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》（下称省委《若干意见》），为“四大检察”全面协调充分发展作出系统性的制度安排。中央《意见》出台后，浙江省委又以省委文件形式下发通知要求全省各级党委认真学习贯彻，抓好落实。近年来，浙江检察机关围绕打造“重要窗口”率先出台了刑事、民事、行政和公益诉讼检察工作高质量发展的四个意见，使得浙江检察监督高质量发展有了整体性布局，并在理论体系上作了先行的有益探索[4]。与此同时，伴随长三角一体化国家战略的有力实施，长三角区域检察一体化机制初步形成，实践进程加快，拓展了跨区域检察发展的空间。

二、主要原则

（一）共性问题

站在全面建设社会主义现代化新的起点上，顺应高质量发展的主线，既要看到浙江构建科学完备省级检察监督体系的良好基础、明显优势、有利条件，更要立足贯彻落实习近平总书记指出的“系统观念、法治思维、强基导向”重要指示，清醒分析构建科学完备的检察监督体系所面临的共性突出问题。

1.监督理念上的不对称是主要认识障碍。检察监督是一项平等公权力主体之间互动性的法律实践活动，是一种对立统一的辩证关系，对立性是统一性的基本前提。长期的实践表明，检察监督既存在检察机关不愿监督、不敢监督、不会监督的问题，也存在被监督者不愿接受监督、回避监督、排斥监督的问题，归根到底是检察监督的双方并没有内心一致的认识基础，这一认识差异不以检察机关的意志为转移。

2.监督标准上的不统一是主要内在障碍。我国三大诉讼法都以审判为中心进行权力、程序、方式配置，法律对检察监督职能的规定不完整、不集中，存在大量笼统性、模糊性规定，特别是检察监督标准存在很大的不确定性，实践中理解和执行存在不少困惑，时常出现对检察监督方式、绩效评价上的异议。

3.监督信息上的不对称是主要客观障碍。检察监督信息没有法定的来源渠道，主要依靠检察机关依法履行职能过程中主动获取。执法、司法信息封锁下的检察监督力度和成效长期受制于线索匮乏、案源不足。近年来智慧检察工程一定程度提升了检察机关主动发现、研判、运用监督信息的意识和能力，但并没有从根本上解决检察监督信息、线索不畅问题。同时，检察机关自身也存在监督信息开放不够、检察权运行智能化程度不强的问题。

（二）主要原则

笔者认为，构建科学完备的有浙江辩识度的检察监督体系，对实证中国特色社会主义检察制度的优越性、实践中国特色社会主义检察监督体系意义重大。最根本的是要在思想上、政治上、组织上全面加强党对检察工作的领导，确保构建科学完备的检察监督体系的正确政治方向，确保行稳致远。要在习近平法治思想指导下，全面深入贯彻落实中央《意见》和省委《若干意见》，在构建科学完备的检察监督体系中更加强调以下重要原则：

1.坚持法治原则。一要坚持检察机关的法治地位。我国检察机关是宪法规定的国家的法律监督机关，这是检察机关根本的法治地位。要自觉地把构建科学完备的检察监督体系纳入到国家权力制约监督法治化体系中，纳入到浙江构建对执法司法制约监督体系中，充分反映检察监督鲜明的法治立场、属性和价值。二要坚持依法独立公正行使检察权。检察监督是执法、司法链条中不可缺少的一环，在法定的范围之内监督无盲区、无死角，应当有尊严和权威。构建科学完备的检察监督体系的一个重要目的，就是更有利于检察机关依法独立公正地履行检察权，不受行政机关、社会团体、公民个人的干涉，实现维护法治权威、司法公正的价值追求。三要坚持监督性和司法性的有机统一。监督性与司法性的高度统一是中国特色社会主义检察制度优越性的重要体现，应当坚持在“在办案中监督、在监督中办案”的检察监督基本思维和方式，夯实构建科学完备的检察监督体系的思想基础，释放中国特色社会主义检察制度的强大生命力。

2.坚持开放共赢原则。检察监督是国家重要的法律监督制度，法律的公开与平等，决定了除法律有特别规定外，检察监督必须是公开的、平等的。除了宪法和《人民检察院组织法》，我国检察监督的具体法律依据主要集中在刑事、民事、行政诉讼三大领域，法定方式主要是办案，核心价值是既要维护国家法律的统一正确实施，维护社会主义法治的权威;又要保护国家利益和社会公共利益，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。以诉讼领域为主要作业空间和以诉讼案件为主要履职载体的检察监督，必须体现公开透明的诉讼属性，必须坚持双赢多赢共赢的理念。特别是要正确处理检察机关与被监督者之间平等的多元性关系。一方面，检察机关与被监督者都是中国共产党领导下的国家机关，在政治地位上是完全平等的，有着共同政治原则、政治立场、政治信仰，都要增强政治判断力、政治领悟力、政治执行力;另一方面，检察机关与被监督机关都是全面依法治国实施中的执法、司法机关，在法治地位上是完全平等的，都要遵守分工負责、互相配合、互相制约的法治原则，都有相同或趋同的法治原则、规律、价值和目标，完全可以在法治轨道内实现检察监督从对立走向统一。所以，构建科学完备的检察监督体系，检察机关要“跳出检察看检察”“跳出监督看监督”，持更大的开放度、诚信度、包容度，实现法治共同体追求严格执法、公正司法的最大公约数。作为实施长三角一体化重要成员，应当把开放共赢的原则置于更高的位置，增强高质量构建检察监督体系的战略性、开放性，以先行者的有益探索加快检察一体化的协作，进而推进长三角区域法治一体化步伐。

3.坚持系统观念原则。系统观念原则是高质量发展必须坚持的重要原则。构建科学完备的检察监督体系的重要目的就是确保检察监督走上整体性、可持续良性循环的高质量发展道路。对检察监督而言，坚持系统观念原则尤其必要。我国法律对检察监督职能的授权分散在刑事、民事、行政诉讼法之中，而诉讼制度的核心是以审判为中心，因此，检察监督职能除了审查逮捕、审查起诉、检察侦查等外，大量反映在侦查、审判、执行等其他执法、司法机关主体适用的诉讼阶段、环节，彼此之间缺乏程序上的必要连接、措施上的前后呼应。检察监督效力大多限于程序性、建议性，大量转化为启动新的办案程序之后被监督一方的新的考量因素，对案件的程序、实体没有根本性的决定力。正因为如此，近年来法律授予检察机关对司法工作人员相关职务犯罪依法可以立案侦查，建立公益诉讼制度，都有一个共同的前提即是在检察机关履行对法律监督职能过程中发现的线索。它表明，法律上越来越强调对检察监督应当加强整体上的制度设计。而实行的审查逮捕、审查起诉一体改革，惩治犯罪与预防犯罪职能的有机统一，也反映了检察职能的优化组合。与浙江的经济社会发展相对均衡相适应，一直处在较为良好法治条件和法治环境的浙江检察监督的整体发展是全国最好的省份之一，特别是近年来贯彻落实省委《若干意见》，极大地推进了浙江检察整体上的高水平发展。检察监督工作的高质量发展，要求进一步把宪法规定的检察机关自上而下的法定领导体制优势，转化为推进检察一体化、检察一盘棋的整体优势，为坚定不移贯彻系统观念原则提供有力的法律保障。

三、主要内容

（一）完善检察监督的法治保障体系

要加强检察监督，从根本上是要贯彻习近平法治思想，在国家层面，要以检察监督立法的完善增强检察监督实施中的刚性和权威，从而不断完善中国特色社会主义检察制度。在省级层面，根本之举是要加强省人大及其常委会对检察监督的支持和监督。习近平总书记指出：全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。[5]由此可见，人大的法律监督与检察监督是我国法律监督制度最紧密的法治共同体。根据中央《意见》和省委《若干意见》，笔者认为应当坚持法治思维，由省人大及其常委会把加强检察监督整体性、系统性的法治保障纳入省级十四五地方立法计划，在充分调查研究、科学论证基础上，适时出台进一步加强检察监督工作高质量发展的地方性法规，并推动设区市人大及其常委会加强对检察监督高质量发展的立法，以加快完善省级检察监督的法治保障体系，促进构建科学完备的检察监督体系进程。

（二）完善检察监督权运行的科学体系

一是探索建立检察侦查体系。随着反贪、反渎侦查职能的转隶，浙江省检察机关已经没有了专门的侦查机构，少量的对司法工作人员徇私枉法、滥用职权等职务犯罪的侦查由刑事执行检察部门承担。实践证明，面对专业性、隐蔽性、对抗性强的司法工作人员相关职务犯罪侦查工作，没有专门的组织系统保证是难以为继的。我们认为，我国检察机关是法律规定的重要的侦查机关，对管辖范围之内的刑事案件都有立案侦查权。[6]参照广东、海南、湖南、辽宁等省级检察机关设立专门侦查机构的做法，浙江省检察机关应当积极创造条件，经严格批准，建设专门的检察侦查组织体系和检察侦查运行体系，以检察侦查的高质量促进更高质量的司法公正、清廉和文明。二是完善“公益损害与诉讼违法举报中心”体系。2018年6月，经过批准，浙江省三级检察机关增挂了“公益损害与诉讼违法举报中心”牌子，两年多来，它提高了检察监督的社会影响力，拓展了主动发现线索的渠道，对推进“四大检察”全面协调充分发展发挥着越来越重要的内生性作用，已经成为有浙江辩识度的重大创新成果。应当在浙江检察监督进入高质量发展的新时期，把“公益损害与诉讼违法举报中心”的功能与基层检察机关12309服务中心整体上入驻县级矛盾纠纷调处化解中心结合起来，进一步把检察监督从发现线索到结果反馈推向更广泛的社会领域，与进驻矛盾纠纷调处化解中心的信访部门、法院、公安、劳动等部门一起，增强化解矛盾、参与治理、防控风险的法治化、协同化、系统性，在更大舞台、更高境界上发挥“公益损害与诉讼违法举报中心”推动“四大检察”高质量的全面协调充分发展。三是完善乡村检察监督体系。受法律规定的检察组织体系限制，我国县域检察监督工作城市化明显，乡村检察监督工作几乎缺位。这是我国检察监督一直普遍存在的薄弱环节，是基层群众不了解检察监督工作的重要原因。近年来，浙江检察机关把探索建立乡镇检察室作为夯实基层基础的重要举措，平均每个县有一个以上的检察室，并在探索中积极与乡村振兴相结合，取得了积极成效。特别是顺应乡村治理重大决策的实施，检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”，余姚、安吉、仙居等一些基层检察机关探索了乡村检察官、乡村微检察、片区检察官等行之有效的方式，成为乡村治理法治化的一支重要力量。应当坚持“强基导向”，把夯实乡村检察基础作为全国共同富裕示范省法治化建设的一个环节，打造成为有浙江辩识度的检察监督新品牌。

（三）完善检察监督案件标准体系

检察监督必须坚持以办案为中心，检察监督工作的高质量发展集中体现在高质量的监督办案，应当完善高质量的检察监督案件质量标准体系。浙江检察监督办案的良好质效基础和面临新类型、疑难复杂案件突出的严峻形势更加要求进一步完善高质量的检察监督案件标准体系。一是完善严格执行“案-件比”的配套体系。2020年4月，最高检印发了《检察机关案件质量主要评价指标》，指出具体的“案子”进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“案件”之间形成的“案-件比”公式，是衡量检察办案质效的主要评价指标，即一般而言，“案-件比”越高，说明“案件”在司法程序中重复次数多、办案周期长，引发的矛盾纠纷多、司法资源浪费多等一系列负面问题，故案件质效就越低。经过1年多的实践，“案-件比”已经成为新时代检察监督案件评价的主要依据。据公开报道，2020年，检察机关深化运用“案-件比”质效评价标准，全国刑事检察办案的“案-件比”已经从2019年的1：1.87下降到2020年的1：1.43，减少了相当于41.2万个程序环节和统计中的案件。[7]这背后显示出来的是案件质量、效果、效率的提高，检察监督公信力和权威性的增强。浙江作为“重要窗口”，应当进一步完善执行“案-件比”制度的配套体系，特别是更要注重检察监督源头性、协同性、多样性和说理性，增强检察监督的治理意识、共赢理念和强基导向。二是完善检察监督案件高质量的标准体系。“案-件比”检察监督案件质量评价体系的有效确立从内在上要求建立高质量的检察监督案件的标准化体系，增强检察监督的主导性和话语权。2020年，浙江省人民檢察院已经率先制定了《浙江省检察机关案件质量等次评定标准（试行）》，基本上解决了不同类别检察监督案件的质量等次评定问题。应当在坚持以审判为中心、坚持检察监督属性基础上，进一步吸收最高人民法院、最高检公布的不同类别的指导性案例的元素、原理及其精华，完善在全国有标杆意义的省级主要检察监督类案的高质量标准体系。三是完善检察监督案件质效评价体系。以办案为中心的检察监督应当完善有公信力的案件质效评价体系，主要方向是增强开放度。近年来检察监督工作显著增强了开放性，一个时期的检察监督主要办案数据都向社会开放，典型案例都在媒体发布，与此同时，如何评价、评定案件的质效，外界参与度、知晓度并不高，由此导致人们对检察监督办案质效上的怀疑，影响检察监督的公信力和权威性。浙江检察机关应当持更加开放、自信的态度，在进一步开展案件听证、邀请专家参与典型案例评选、听取被监督方对检察监督案件质效的意见等基础上，完善面向社会的开放型检察监督案件质效评价专家团队机制、大数据评价机制、新媒体发布机制;对于特别专业、敏感的检察监督类案，如公益诉讼案件、查处司法工作人员相关职务犯罪案件等，还可以建立第三方独立的案件质效评价专门组织，既有利于增强检察监督办案的公信力，也有利于加强社会对检察机关依法履行法律监督职能的监督。

进入数字化改革的新时期，面对日新月异的网络法律问题，推进检察监督现代化的必由之路，是必须把大数据检察监督体系放在检察监督体系优先建设的战略位置。按照“整体智治、高效协同”的方针，既要坚持以双赢多赢共赢的检察监督新理念，在外部推动建立和完善执法、司法与检察监督信息的互通共享体系，完善检察监督链相匹配的监督信息链，从根本上破解执法、司法、监督信息部门封闭、行业垄断的信息壁垒，推动检察监督在法定监督领域信息资源无障碍的贯通，增强检察监督在动态执法司法中的预防性、治理性、经济性功能;又要按照全面协调充分发展的检察监督新理念，在内部着力完善检察监督的数字化治理体系，在智能化案件管理系统迭代升级的同时，把着力点放在以智能化增强监督力、丰富监督内涵上，如智能化精准发现线索、引导调查审查，提高精准监督的判断力、及时监督的决策力、跟踪监督的执行力，最大程度增强监督办案的精细化、精密性，确保检察监督高质量、高效率，并从内涵上提升检察监督从个案监督走向类案监督、从治标监督走向治本监督、从被动监督走向主动监督、从事后监督走向源头监督，从单方监督走向协同监督的根本性转变，最大程度地发挥检察监督的社会治理效果;要以智能化改进检察监督的方式，如对非羁押的犯罪嫌疑人、被告人实行数字化管控，对跨区域、系统的重大案件实行数字化办理，对检察一体机制实行数字化运行等。