裁执分离模式下行政非诉执行检察监督的实践与思考

梅骏峰 赵辉 舒燕华

摘 要：裁执分离模式下行政非诉执行检察监督面临缺乏操作规范、监督案源匮乏、监督刚性不足、监督能力难以满足现实需求、内部重视不够、宣传力度不足等诸多困境。对此，应从夯实规范基础、扩大监督案源、丰富监督手段、规范审查方式、提升监督能力等方面完善行政非诉执行检察监督的路径。

关键词：行政非诉执行 检察监督 裁执分离

一、浙江省衢州市检察机关在国土领域行政非诉执行检察监督的实践经验

（一）总体情况

近年来，衢州市检察机关将行政非诉执行监督作为做实行政检察的重要抓手，以国土领域为突破口开展监督专项活动，共向当地法院及行政机关提出检察建议217件，助推当地整治拆除各类违法建筑物及设施45.5万平方米，恢复土地原状23万平方米，退还非法占用的土地21.7万平方米，推动当地国土部门开展了行政处罚未执行到位案件的专项检查活动和法院系统行政非诉执行案件的专项案件质量评查活动，有力地促进了当地国土资源领域“执行难”“执行乱”问题的解决，实现了衢州市检察机关强化法律监督和当地党委政府以法治方式推进中心工作的高度融合。其中衢江区检察院办理的衢州市国土资源局申请强制执行杜某非法占地处罚决定监督案入选最高人民检察院（以下简称“最高检”）首批行政检察指导性案例。最高检及浙江省检察院转发推广了相关监督经验。

（二）主要做法

1.立足职能，围绕党委政府中心工作谋划推进。基于浙江省委对衢州的大花园定位以及衢州市委提出的打造大花园核心景区、建设国际花园智慧城等中心工作，衢州市检察机关认识到立足检察职能开展国土领域的行政非诉执行监督专项活动，是围绕市委市政府中心工作、服务地方大局的重要载体和有效路径，遂组织两级检察机关对全市近幾年来国土领域的行政非诉执行案件进行系统的摸排和调查，后出台有针对性的实施方案，成立专门的领导小组，明确提出要以国土领域作为突破口，切实解决“裁执分离”后行政处罚落不了地、申请执行随意性大以及法院审查把关不严等问题，启动国土领域的行政非诉执行监督专项活动。

2.试点先行，依法稳妥开展行政非诉执行监督。衢州市检察机关坚持试点先行，以衢江区检察院作为试点单位，积极探索开展国土领域行政非诉执行监督。衢江区检察院根据上级院部署，对近年来国土部门申请区法院强制执行行政处罚案件45件进行审查，发现裁定准予执行的19件案件中，有18件案件“裁执分离”后实施主体没有执行或者没有执行到位，有17件案件区法院违法裁定执行。此外，裁定不予受理的26件案件中，不予受理的原因均为申请执行的主体不适格，而国土部门均没有继续依法履职。衢江区检察院先后向区法院、乡镇街道等提出检察建议24件，要求整改纠正，均获采纳落实。在成功试点基础上，衢州市检察院召开现场会推广衢江经验，在全市深入开展国土领域行政非诉执行监督专项活动。

3.结果导向，多措并举确保监督活动取得实效。衢州市检察机关坚持“事要解决”的理念，通过多种策略强化检察建议的跟踪问效和整改落实，确保监督活动取得实效。一是主动汇报沟通。各基层检察院在启动监督活动前，都由检察长亲自向党委、政府相关领导汇报，以取得党委政府的领导和支持。在检察建议发出之前或发送过程中，都由分管检察长带队到被监督单位，与其主要领导当面沟通，争取理解和支持。二是积极融入基层治理。各基层检察院将监督活动融入基层党建、“一户多宅”整治、美丽乡村建设等基层党委政府的重点工作中推进，从而确保了检察建议的落实。三是注重综合施策。各基层检察院在推进整改过程中，注意根据违法建筑的历史成因和实际情况，分类处置，综合施策。

（三）发现的主要问题

1.法院方面的问题。对行政机关超出法定申请执行期限而提出申请的案件予以受理;对行政机关没到法定申请执行期限而提出申请的案件予以受理;受理时间超出5日法定期限;对符合受理条件的案件不予受理;违反程序性规定，未依法组成合议庭审理或对符合听证条件的案件未举行听证;未在法定期限内作出裁定;作出的裁定遗漏行政机关申请执行的内容;对行政机关作出的明显缺乏事实根据、明显缺乏法律及法规依据、明显违法并损害被执行人合法权益或者主体不适格的行政决定裁定准予执行;怠于执行，未在法定期限内执行且未采取执行措施;执行范围或数额错误;违法滥用执行和解;未执行强制执行的费用;不依法送达或违法送达法律文书等。

2.行政机关方面的问题。行政主体不适格;具体行政行为的内容明显缺乏事实依据或明显违法，损害国家利益、社会公共利益或被执行人合法权益;不具有行政强制执行权的行政机关怠于向法院申请执行或超期向法院申请执行;向法院申请执行的材料不齐全或存在程序瑕疵;违法干预、阻碍法院办理行政非诉执行案件;裁执分离模式下法院裁定准予执行并交由行政机关组织实施，而行政机关未及时组织实施等。

二、裁执分离模式下行政非诉执行检察监督的困境

第一，缺乏操作规范。相关法律、司法解释、规范性文件均较原则性地规定检察机关有权对行政非诉执行活动实行法律监督，但操作性不强。关于裁执分离模式下行政非诉执行检察监督的对象、范围、重点、启动方式、调查核实、监督手段、救济程序等方面缺少具体的法律规定，导致实践中检察监督的做法不一，阻碍了行政非诉执行检察监督的深入开展。

第二，监督的案源匮乏。由于行政非诉执行活动的公开性尚不如行政诉讼，在缺少法院和行政机关配合的情况下，检察机关对相关行政执法活动和行政非诉执行活动的案件信息难以全面掌握，因此检察机关对其中的违法情形很难发现。而社会大众对于行政非诉执行检察监督知之甚少，极少被执行人或利害关系人向检察机关申请监督。以衢州市检察机关在国土资源领域的实践为例，百分之九十以上的案件系检察机关通过调阅案卷、追踪行政处罚案件等方式依职权启动，监督的案源极度单一、匮乏，尚未形成稳定的案源渠道。

第三，监督刚性不足。当前，检察机关开展行政非诉执行监督的主要方式是提出书面检察建议。但有的法院和行政机关对检察建议的认可度不高或者重视不足，实践中出现了不少拖延回复、不回复以及未落实整改的情形。检察建议缺少监督刚性保障，严重影响了检察监督的权威和效果。

第四，监督能力难以满足现实需求。做好裁执分离模式下行政非诉执行检察监督工作，需要对裁执分离、行政非诉执行等方面的理论和实务有较深入的了解，专业性很强。行政非诉执行监督工作主要集中于基层。但现实中，许多基层检察院尚未单设行政检察部门或成立检察官办案组，连从事行政检察的人员力量尚不能保证。

第五，内部重视不够、宣传力度不足。部分检察机关对行政非诉执行监督重视不够，几乎没有开展过相关工作。此外，检察机关对行政非诉执行监督的宣传力度不足，缺少有影响力的宣传报道，对典型案例的挖掘能力有待提升，社会大众对此了解甚少，很少有人就此向检察机关申请监督。

三、完善行政非诉执行检察监督的路径

（一）夯实规范基础

1.完善裁执分离的规范基础。裁执分离作为法院主导下行政强制执行制度的重大改革举措，法律依据不足始终是其难以回避的硬伤。这一硬伤不仅影响着法院的行政非诉执行案件办理，也掣肘着检察机关的法律监督。笔者建议，通过修改行政强制法等相关法律将裁执分离模式正式纳入法律规制轨道，准确厘清裁执分离模式下法院与组织实施机关之间的关系，回应行政强制执行实务的现实需求，为检察机关对裁执分离模式下行政非诉执行活动实行法律监督夯实规范基础。

2.充实行政非诉执行检察的规范基础。应当在相关法律或司法解释中充实和细化行政非诉执行检察的监督规则，增加监督的对象、范围、重点、启动方式、调查核实、监督手段、救济程序等方面的规则，为全国检察机关提供较明确和统一的操作规范和法律依据。

（二）扩大监督案源

1.扩大依申请监督的案源。被执行人、利害关系人以及相关行政主体均可以成为申请检察监督的主体。但由于社会大众对行政非诉执行检察监督的了解很少，实践中依申请而启动的检察监督案件寥寥无几。正因如此，应当加强宣传和报道，提升行政非诉执行检察监督的知晓度和认同感。

2.扩大依职权监督的案源。对于存在损害国家利益或者社会公共利益，执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的，造成重大社会影响，或者需要跟进监督等情形的，检察机关可以依职权对相关行政非诉执行活动进行监督;对于党委、人大、政府、政协等移交的相关案件线索，以及新闻媒体上曝光的相关案件线索，确有必要监督的，可以认为是造成重大社会影响的案件，检察机关有权依职权进行监督。此外，检察机关可以通过两法衔接平台、“网格+检察”社会治理平台等途径发现线索，以及通过与政法委、司法局等具有执法监督职能的单位协作开展监督专项活动以扩大案源。

（三）丰富监督手段

检察建议具有柔性灵活、适用范围广、监督效率高等特点，是行政非诉执行检察监督中最主要的监督手段。[1]对于法院或行政机关在行政非诉执行活动中的违法行为或怠于履职行为，检察机关可通过提出纠正违法型检察建议予以监督。根据《人民检察院检察建议工作规定》第11条的规定，检察机关发现法院或行政机关在行政非诉执行活动中存在制度不健全、不落实以及管理不完善等方面问题，可以提出改进工作、完善治理型检察建议。与纠正违法型检察建议不同的是，改进工作、完善治理型检察建议并非针对具体个案而为，而是办案的延伸，有助促进社会治理创新，推动国家治理体系和治理能力现代化。检察机关在办理行政非诉执行监督案件中，发现相关审判、执行人员或行政执法人员涉嫌职务犯罪的，应及时将相关线索移送纪检监察机关或检察侦查部门。若发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法履职或怠于履职致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关可以启动行政公益诉讼程序。此外，在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，检察机关在行政非诉执行监督中可以推动当事人达成执行和解协议，以实质性化解行政争议。

（四）规范审查方式

检察机关办理行政非诉执行监督案件应当采用书面审查與调查核实相结合的审查方式。首先，应当对申诉材料进行全面的书面审查。申诉材料反映了申请人的监督请求及理由，有时甚至能直接证明存在违法情形。因此，应当对申诉材料进行全面细致的审查。其次，有必要时可对行政执法案卷和法院非诉执行案卷进行书面审查。行政执法案卷和法院非诉执行案卷能够全面反映行政非诉执行活动的全流程，对于案件事实的证明力较强。因此，检察机关可在必要时予以调阅审查。最后，确有必要的可进行调查核实。当书面审查无法查明真相时，检察机关可行使法定调查核实权，主要包括调取证据、询问知情人、咨询专家、委托鉴定、勘验现场等非强制性措施，但不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结等强制措施。

（五）提升监督能力

通过定期培训、岗位练兵、业务考核、优秀法律文书评选、外派锻炼等多种形式建立人才培养长效机制，稳定行政检察业务骨干队伍，加强理论和业务知识学习，提升业务素能和监督水平。深化对行政非诉执行监督的实证分析和理论研究，总结工作经验和办案规律，从而指导实践办案。从行政机关、法院选调、遴选具备行政执法经验、行政非诉执行经验的人才充实检察队伍。[2]通过检答网、互联网专家咨询平台、智慧检察等途径借助“外脑”提升监督能力。

（六）其他需要注意的问题

1.把检察监督与服务大局结合起来。检察机关应当把履行行政非诉执行监督职能与服务党委政府中心工作结合起来，找准服务大局的突破口和切入点，加强监督国土、环保、食品药品等重点领域的行政非诉执行活动，积极化解社会矛盾，推动治理能力提升和创新。通过服务党委政府中心工作，也能够反哺检察监督的刚性提升，借势借力党委、政府的执政资源和行政手段，保障检察监督取得实效。衢州市检察机关在国土领域开展的行政非诉执行监督专项活动能取得良好成效，即是这种良性互动的生动写照。

2.把个案监督与类案监督结合起来。检察机关在办理行政非诉执行监督个案过程中，应当注重查找、总结行政非诉执行活动中普遍存在的共性问题。对于普遍性问题可以以个案为切入点开展类案监督，推动一个领域一类问题的解决，切实助力于行政非诉执行活动的规范化，实现双赢多赢共赢。