铁路运输检察院对新型专门法院集中监督相关问题探讨

广东省人民检察院广州铁路运输分院课题组

摘 要：新型专门法院的设立对检察机关法律监督专业化水平提出更高要求。铁路运输检察院与新型专门法院都具有跨区划管辖、不依附某一行政区划设立等特点，由铁路运输检察院对新型专门法院进行集中监督具有可行性。应扎实推进铁路运输检察院转型发展，从理顺管理体制、整合办案力量、充实人才队伍等方面入手，提升铁路运输检察院对各新型专门法院集中监督的有效性。

关键词：跨行政区划检察改革 新型专门法院 铁路运输检察院 集中监督

近年来，知识产权法院、互联网法院、金融法院等新型专门法院在各地竞相设立，如何对这些新型专门法院进行有效的法律监督，需要深入细致地研究。2021年1月10日，第十五次全国检察工作会议明确，“对专门法院和新类型法院的法律监督要积极探索”[1]。本文从专门法院设立的历史和现状入手，探讨铁路运输检察院（以下简称“铁检院”）对新型专门法院集中监督的可行性，并提出相应体制机制的完善路径，以期提升监督质效。

一、我国专门法院的历史变迁

专门法院是相对于普通法院或地方法院的概念，是按照特定部门或者特定案件设立，管辖与该部门相关案件或特定案件的审判机关。[2]我国2018年10月修订的人民法院组织法第15条第1款明确规定，专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专门法院与地方法院的区别主要体现在三个方面：（1）专门法院是按特定的组织系统或特定范围的案件设立的审判机关，而地方法院是按照行政区划设立的审判机关;（2）专门法院具有跨区划性，不依附于某一级行政区划，不易受地方干扰，而地方法院依附于某一级行政区划，易受地方干扰;（3）专门法院管辖案件具有专属性，往往仅管辖某一特定专业领域范围的案件，而地方法院管辖一定行政区划内除专门法院专属管辖案件之外的所有案件。

截至2014年，我国先后设立的专门法院有：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、农垦法院、森林法院（后改名为林业法院）、矿区法院、油田法院、海事法院等。这些专门法院为传统专门法院。

本文所称新型专门法院是相对于传统专门法院而言的。到目前为止，新型专门法院的设立经历了三轮。一是知识产权法院的设立。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》。2014年11月至12月，北京知识产权法院、广州知识产权法院、上海知识产权法院相继成立，拉开了中国新一轮专门法院改革的序幕。二是互联网法院的设立。2017年8月，杭州互联网法院正式揭牌，成为中国首家互联网法院。2018年9月7日，最高人民法院（以下简称“最高法”）颁行《关于互联网法院審理案件若干问题的规定》，随后，北京互联网法院与广州互联网法院也相继成立。三是金融法院的设立。2018年4月27日，第十三届全国人大常委会第二次会议通过《关于设立上海金融法院的决定》。2018年8月10日，最高法颁行《关于上海金融法院案件管辖的规定》。2018年8月20日，上海金融法院揭牌成立。2021年1月22日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《关于设立北京金融法院的决定》。2021年3月16日，最高法发布《关于北京金融法院案件管辖的规定》。2021年3月18日，北京金融法院正式成立。

传统专门法院和新型专门法院有两点不同。其一，传统专门法院与专门检察院相伴相生（海事法院除外），而新型专门法院从设立之日起，就“没有对应的检察院对审判活动进行监督，大多依靠内部监督，法律监督处于空白状态”[3]。全国人大常委会关于设立知识产权法院、金融法院的相关决定虽明确各新型专门法院“依法接受人民检察院法律监督”，但没有进一步明确具体由哪一家检察院履行法律监督职责。其二，传统专门法院是在特定组织系统内设立，管辖范围往往及于整个组织系统，而新型专门法院是专门为集中管辖某特定专业领域的案件而设立，管辖的案件往往具有更强的专业性。

二、铁检院对新型专门法院进行集中监督的可行性

“从社会经济生活发展的大背景来理解，可以说司法活动专门化是现代社会中社会分工在法律领域的体现，是法律活动职业化和专门化的一种特定形式的延伸。”[4]因此，新型专门法院的设立具有一定的必然性，随着法律活动专门化的加深和司法改革的推进，今后还可能有更多的新型专门法院陆续设立。“为了强化法律监督的需要，对应设立专门检察机关成为一个重要的课题。”[5]然而，在实践中，设立新型专门法院时并没有同步设立专门检察院。笔者认为，这些新型专门法院均暂不受理刑事案件，只审理民事、行政案件，法律监督的案件量不足以支撑一家专门检察院的存在。此外，专设相应的新型专门检察院所付出的司法成本，与较少的法律监督案件量是否成比例，也需要审慎考虑。

再者，如前所述，专业性是新型专门法院的重要特征之一，如果缺少专业性限定，新型专门法院便没有同地方法院区分之特点，也就无设立之必要了。新型专门法院的设立，契合了现代社会对于专业化审判的期许，实现了对某一专业领域案件审判的专业化、集中化、统一化。[6]而这，也必然对检察机关法律监督水平提出更高要求。笔者认为，基于案件量和改革成本的考虑，目前新设专门检察院难度比较大。同时，如果将对新型专门法院的法律监督工作分散在普通检察院，容易导致监督力量分散，一定程度上会制约相关检察工作的深入开展。

笔者认为，在继续深化跨行政区划检察改革与铁检转型发展的基础上，由铁检院集中监督新型专门法院具有可行性。第一，近年来，铁检院进行改制移交等相应改革，纳入了国家统一司法管理体系，为集中监督新型专门法院创造了条件。由铁检院对各类新型专门法院进行集中监督，既可以充分利用司法资源，又可以节约新建专门检察院的司法成本。第二，铁检院建制独立完备，在全国范围内分布广泛，基本形成了覆盖全国的组织体系，而且其不按照行政区划设立，与新型专门法院一样都具有跨区划性，不易受地方干扰。第三，近年来随着传统铁路刑事案件量持续下滑，铁检院有足够的人力来承担集中监督新型专门法院的办案任务。第四，在实践中，由一家铁检院对多家专门法院进行集中监督在北京、上海、广州已有比较成功的探索，积累了一定的实践经验。

三、铁检院相应体制机制的完善

党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划的人民检察院，办理跨地区案件。[7]2014年，北京市人民检察院第四分院、上海市人民检察院第三分院相继挂牌成立。日前，最高人民检察院（以下简称“高检院”）下发《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》，在全国开展新一轮跨行政区划检察改革试点工作。[8]

针对新型专门人民法院跨行政区划设置、管辖特定专业领域案件的特点，铁检院应结合本次试点要求，从理顺管理体制、整合办案力量、充实人才队伍等方面入手，优化司法资源配置，提升办案质效和专业化水平。

（一）理顺铁检院管理体制

铁路运输检察机关（以下简称“铁检机关”）移交所在省（自治区、直辖市）属地管理后，出现了管理体制上的新问题，如铁路运输检察分院（以下简称“铁检分院”）只能领导铁路运输基层检察院（以下简称“基层院”）的检察业务工作，队伍建设、人财物管理等工作则由基层院所在省级人民检察院负责，管事与管人相脱节。笔者认为，应在继续深化铁检院转型发展的基础上，進一步明确由铁检分院统一领导属于本铁路局域范围但设置在外省（区、市）区域内的基层院的检察业务和队伍建设、人财物管理工作。通过理顺上下级检察机关领导关系，使铁检机关在“去企业化”之后，实现“去地方化”，依法独立行使检察权。此外，保持铁检院建制上的整体性、系统性、延续性，能够充分发挥铁检分院跨区划管辖案件的体制优势，也更为契合新型专门法院跨区划管辖案件的特点，有利于更好开展集中监督。

（二）整合现有办案力量，组建各类专业化办案团队

由铁检院对新型专门法院进行集中监督，即由一家铁检院对应监督一定区域范围内的多家新型专门法院，可以通过组建不同的专业化办案团队来实现。具体组建方式有三种。一是设立驻院检察室，即由地市级的铁检分院在各新型专门法院设立驻院检察室，行使铁检分院对新型专门法院的法律监督权，受理不服新型专门法院生效裁判的监督申请，发挥“驻”的便利。目前全国已有部分地区设立了驻法院检察室，如2015年7月9日，新疆乌鲁木齐市天山区人民检察院设立驻法院民事行政检察室等。[9]此种做法可为在新型专门法院设立驻院检察室提供借鉴经验。二是在铁检分院内设若干专门机构，分别对应各新型专门法院履行法律监督职责。如2020年11月6日，高检院以内部综合办案组织形式组建知识产权检察办公室，负责法律规定由检察机关办理的侵犯知识产权刑事、民事、行政案件的办案、监督和业务指导等工作。[10]随后，高检院下发试点方案，决定在北京、上海等8个省市检察机关开展为期1年的知识产权检察职能集中统一行使试点工作。[11]组建知识产权检察办公室，可集中办案力量，便于专业化全方位从事知识产权检察综合性司法保护工作。[12]三是在铁检分院民事行政检察部门组建若干专业化检察官办案团队，分别对应各新型专门法院，开展专业化法律监督工作。这种专业化检察官办案团队，可以是检察官办案组，也可以是独任检察官办公室，根据各专业检察官的数量和申请监督案件量的大小，由各铁检分院决定，也可以发挥检察一体化的优势，从基层院抽调人员组建临时团队。

（三）立足检察队伍自身，充实专业化人才队伍

队伍专业化建设水平关系到改革的成败。由于历史、现实等原因，铁检机关专业人才储备不足，特别是环境资源、金融、知识产权等领域专业人才短缺，必须组建一支高度专业化、精英化的检察官队伍，以适应工作需要。一是加大各类专业人才招录力度。面向全国法院系统、检察院系统公开选调具有相关工作经验的人员，从全国法学专家学者、律师中选任部分具有相关专业知识的人员，同时与有关高校联合进行订单式人才培养，招录相关专业优秀毕业生，不断充实人才储备。二是加大专业实训力度。按照 “干什么、学什么，缺什么、补什么”的原则，开展以需求为导向、以实战为重点、以提升能力为目标的业务培训和岗位练兵活动，举办或派员参加一些高层次业务培训班，对检察官进行系统轮训，着力提升专业能力和水平。三是加大岗位交流力度。建议省级人民检察院加强统筹、指导和支持，优化铁检院的机构设置、人员编制和干部配备，采取统一调用、临时借调、交流锻炼等相结合，或者与法院互派人员协助办案等方式，增强铁检院办理特定类型案件的人员力量，提升整体素质和专业化水平。四是加强理论研究。加强与有关高校专家学者的合作，成立相关专业理论与实践研究基地，组织办案人员开展对新型专门法院审判规律和各专业领域检察监督规律的研究，不断总结实践经验，为强化监督质效提供智力支持。

（四）善用“外脑”，充分发挥智慧借助

新型专门法院的专业性主要体现在管辖案件类型的专业化、组织体系的专业化和审判人员的专业化等方面，铁检院要善于借助“外脑”，充分发挥智慧借助，为检察办案打破技术壁垒。

1.指派、聘请有专门知识的人参与办案。2018年4月，高检院出台《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》，明确检察院可以指派、聘请有专门知识的人参与办案。“这是我国关于有专门知识的人参与办案的第一部专门性司法解释，对推进检察工作专业化发展具有重要意义。”[13]在具体落实过程中，要建立与有专门知识的人的联系渠道，筛选出各类专家人才，便于及时协助解决有关专业难题，为增强检察监督质效提供专业技术支持。

2.建立专家委员会。2018年7月，高检院专门出台《民事行政诉讼监督案件专家咨询论证工作办法》，聘请包括专家学者、退休法官、律师在内的103名专家，组建民事行政诉讼监督案件专家委员会，为办理案件提供专家咨询意见。[14]通过建立专家委员会，规范和细化专家咨询论证机制，由专家就重大疑难复杂案件、新类型案件等有典型意义案件进行深入咨询论证，能够为实现精准监督提供智力支持。

3.借用外部专业力量。充分发挥行业协会等社会组织作用，在办理互联网、金融、知识产权等专业性较强的案件时，探索构建行业协会等社会组织辅助办案机制，促进提升办案能力和监督水平。与行政机关建立协作配合机制，互派干部挂职交流，助力提升办案质效。