新形势下基于审计视角的高校内部控制体系建设研究

■王 芳

在国家大力推进党的监督、完善巡视巡察和问效问责的新形势下，我国教育改革不断深化，近年来高校内部控制失控呈现出方式的多样化、主体的系统性等新的特点，并且高校腐败涉及的领域涵盖了各个方面，因此高校在发展的同时更要加强风险防控和内部治理。审计以风险为导向，本文基于审计视角，探究新形势下高等院校内部控制体系建设路径，以促进高校优化管理结构。

一、新形势下高校内部控制建设的必要性

（一）依法治国的根本要求

完善内部控制体系建设是建立法制化国家的必然要求，强化内部流程控制可以有效预防腐败。财政部先后制定了一系列文件，旨在规范高校内部权力运行、推进廉政建设、促进依法治校，推进依法治国。

（二）审计体制改革的必然结果

党的十九大以来，审计工作发生了重大变化并站在了新的历史起点上。审计作为构建内控的主要外部推动因素之一，对内控的完善有很强的鞭策作用，审计体制的全面改革必然会导致高校内控体系建设的转变。在高校审计层面，我国呈现出巡查全覆盖态势，高校审计巡查全覆盖是以政策跟踪审计为第一任务的多种类型相结合的高校审计模式。

（三）高校自身的强烈需求

由于之前办学规模的迅速增长、财务管理战线越拉越长，财务部门人员长期处于应付的状态，对一些深层次性问题如内控机制的完善等缺乏研究部署，传统的内控体系已经逐渐落后，因此完善内控体系对于高校的发展尤为重要。

二、基于审计视角的高校内部控制常见风险点分析

（一）内部控制常见风险点

通过手工整理2018年—2020年教育部巡视组反馈的巡视工作意见，发现涉及的问题主要集中在以下七个方面，如图1所示。

图1 2018—2020年教育部巡视组反馈意见内部控制分析图

将上图中涉及的问题划分为法规执行、制度机制建设、收支管理、固定资产管理、建设项目管理五方面的内容，其中法规执行、制度机制建设属于单位层面风险点，其余三类属于业务层面风险点。

1.单位层面主要风险点。党纪党建、落实八项规定问题具体表现为高校领导没有将政策法规完全贯彻落实到位或者不能及时掌握国家出台的最新政策。干部任用、班子建设的问题具体表现为个别部门未执行不相容岗位分离制度或者议事决策机制不健全等。

2.业务层面主要风险点。财务管理问题分为收入与支出方面的问题。收入方面具体表现为高校未对收入进行归口管理；上缴收入不及时；收入金额与后附票据金额、合同金额不一致等。支出方面具体表现为报销票据与真实业务不一致；部门院系支出审批不规范等。资产管理问题具体表现为闲置报废资产处置不及时；资产处置评估价值不公允等。基建管理问题具体表现为项目支出审批制度不够清楚导致管理风险提高，计划控制不够严格导致实际超支严重，竣工结算不够及时导致账实差异较大等。

（二）内部控制风险点产生原因

1.思想认识不到位。许多高校的内控意识不强，内控环境薄弱，工作缺少主动性和深入性，致使许多内控工作流于表面化，实施过程流于形式化，各个部门的配合度较低，严重影响到内部的管理工作。

2.组织制度建设不完善。由于高校内控体系建设缺乏专业化、规范化、全面化指导，实际工作中容易触及内控制度的空白区，已经建立的制度大多仅涉及内控的几个方面，这些不健全的制度并不能代替内控制度。此外，一些高校存在遇到问题时相互推诿扯皮的现象，这导致内控制度落实不力，内控作用不能有效发挥。

3.监督机制不健全。有些高校未设立监督岗位，有些虽设立了相关岗位，但尚未做到定期或不定期检查高校内控机制的执行情况，且内部监督岗位大多是由财务部门人员兼任的，受财务负责人领导，这无法确保内部监督机构的独立性。就目前高校监督机制现状来看，其独立性较差，检查常态化尚未形成，因此无法使监督部门真正发挥作用。

4.信息化建设不成熟。许多高校的信息系统相互孤立，相对独立存在的平台之间始终缺少统一集成的规划设计，造成不少高校内部控制建设与实践不断遭遇信息壁垒阻碍问题，从而导致内控信息沟通不畅、效率不高、无法保障信息的安全。再者，一些内控措施未与信息系统相融合，重要经济活动的内控流程缺乏信息系统控制，无法实时对风险进行监控，不利于内控工作的开展。

三、基于审计视角的高校内部控制体系构建

（一）基于审计视角高校内部控制多层次目标的构建

高校的微观目标就是内部控制目标，可以分为合规、报告、经营、防腐。首先，高校在各个方面都应该合规合法，这是其余目标的基础和前提；其次，高校提供的报告与信息必须能够客观反映高校的管理情况和预算的执行情况；经营目标要求高校维护好资产的安全与使用有效、保障会计资料的真实及时、提高资源的利用率；防腐是高校不同与企业的一个重要目标，这是高校实现最高目标的制度基础。

（二）基于审计视角高校内部控制要素及范围

内部控制包含七项要素：控制环境、控制目标与预算编制、风险识别、控制活动、信息及沟通、监督与检查、绩效评价与激励。高校内部环境确定了内部控制的基调；财政拨款仍是各高校的主要来源，高校的收支活动主要是通过预算进行控制的，因此要严格对财务进行预算；负债过多也是近年来高校普遍面临的问题之一，有些甚至会存在负债失控的现象，有效识别财务风险是高校发展的前提；针对出现的风险高校要及时采取必要的措施；加强沟通可以提高办事效率，更好的促进公平；监督与检查能及时发现内控缺陷，可以通过成立审计委员会，由专业人员对本校的财务与管理情况进行独立审查；科研人员是高校取得竞争力的有力保证，构建合理的激励机制可以更有效地促进高校发展。

（三）基于审计视角高校内部控制体系构建框架

在明晰高校内部控制要素和目标的前提之下，从外部监管视角建立目标导向高校内部控制体系，从内部管理视角建立要素导向高校内部控制体系，进而克服二者体系的不足，将要素和目标进行整合。本文以审计防控风险为切入点，基于整合观视角搭建了单位层面和业务层面的内部控制体系（见图2）。单位层面的内部控制包括职能部门设置、内部控制制度、信息系统建设与安全。高校采用党委领导下的校长负责制，党委发挥领导核心作用，校长在党委的领导下全面负责教学、科研、行政管理工作，人事部、学生处、教务处等部门的分工合作；高校要不断完善内部控制制度，不能将内控只是流于形式；信息系统的运行过程中应严格遵守相关规定，运用信息化平台对学生进行培养，并采取有效的方法技术防止数据丢失、失效、破坏等。

图2 基于审计视角高校内部控制体系构建框架

业务层面的内部控制主要包括合同管理、预算管理、采购、收支管理、科研项目管理、资产管理。合同控制主要是对合同的审批、订立、履行进行控制，合同控制制度的健全能够有效提高管理效率；目前高校的收入依旧来源于政府，因此高校要对各项收支做出合理预算，确保预算的科学合理是保障资产安全、提高资产使用率的重要基础；高校要对资金进行严格管理，从而降低采购成本，并且预防采购过程中的舞弊行为；财务处要加强收支管理，保障收入支出的合理合法合规；高校科研项目的立项、变更、结项等都需要进行归口管理；图书馆书籍、科研成果等都属于高校资产，高校不仅要对日常收支进行管理，也要对其他有形或无形资产进行管理。

四、基于审计视角建设高校内部控制体系的路径分析

（一）树立内控意识是基于审计视角建设高校内控体系的前提

为保障内控能助力审计目标贯彻落实，校领导需深入学习国家政策、法律法规、制度流程等内容，明白自身对高校内控体系的建设有着不可推卸的责任。审计需根据国家标准、规章、方针等客观内容进行经济监督。另外，高校要树立全员内控意识，从上至下全员重视内控建设。

（二）防范风险是基于审计视角建设高校内控体系的核心

面对日益复杂的各类风险，高校传统内控方法已不足以制约、控制、把握风险，因此建立以防范风险为核心的内控体系是保证风险最小化的有效途径。通过对高校各项工作进行动态风险识别、分析关键控制点、制定控制措施，达到实时监控、预防腐败的目标。

（三）完善组织制度建设是基于审计视角建设高校内控体系的基础

高校要不断优化内部控制体系，划分清楚职能边界，把内控机制引入到组织架构之中。同时，需要定期评价机制运行的有效性，防控经济活动中产生的风险。在完善内控机构框架的基础上，结合学校发展要求制定内控管理办法，完善组织制度建设，夯实内控工作基础，确保制度既能发挥工作效能，又能覆盖到高校的每一项工作。

（四）健全监督检查机制是基于审计视角建设高校内控体系的保障

有效的监督审查可以防范风险。审计是监督检查高校是否规范化管理的有效方式，对内控的高效执行起着非常重要的作用。高校要选拔专业审计人员队伍，组成独立审计机构，支持审计人员依法行使职权，提升监督检查整体质量。此外，高校也要主动进行自我监督检查，以此来全面提升内控成效。

（五）搭建信息化平台是基于审计视角建设高校内控体系的载体

高校的快速发展导致高校所涉信息数量多、内容杂且信息交换频率高，只有在确保信息获取及时、传递高效、处理得当的前提下，内控体系才能精准有效发挥作用，因此高校内控体系与信息化平台紧密相关。高校应将内控嵌入到信息处理过程中，实时自动计算、对比、分析，及时发现风险点并且提高内控效率。

五、结语

目前一些高校已经积极地进行探索并积累经验，但是仍存在各种不足与缺陷。高校需以树立内控意识为前提，以防范风险为核心、以完善组织制度建设为基础、以监督检查为保障、以信息化建设为载体构建内控体系，实现高校对各项经济活动的自我约束、防范舞弊、预防腐败，促进高等教育事业健康稳定发展。