基于国土空间规划体系下村庄规划的思考

付浩

（广东国地规划科技股份有限公司，广东 广州 510075）

农村农业问题一直以来就是国家发展的重点，国家在新时代背景下正积极迈向现代化建设目标，乡村规划成为城乡建设与发展的重要环节。如今国家已经构建了一套完善的国土空间规划体系，村庄规划在这一体系之下有必要进行改革和创新，其对推动村庄规划稳健发展、统筹城乡发展具有重要意义。

一、基于国土空间规划体系下村庄规划的总体要求

党和国家在资源管理改革中强调乡村规划的要求与标准，使开展乡村振兴工作获得明确的方向、目标指导。有关本轮村庄规划的定位、作用，指出了针对城镇开发边界之外的乡村区域要由乡镇府以一个或几个行政村为单元组织编制实用性的“多规合一”村庄规划，并将其视作详细规划报给上一级政府进行审批。在国土空间规划体系之下，村庄规划成为法定的、详细的规划，是开发国土资源、保护国土空间、管制资源用途、为乡村规划建设项目核发许可证、开展各项建设活动等的法定依据，总体要求就在于“多规合一”“实用性”。

“多规合一”要求主要体现在：整合替代原有功能多样的涉村空间规划，重构涉农管理部门的权利、职责；协调并优化相关村庄主体利益，统筹协调村集体和村民、政府职能部门、外来投资主体、游客等多方利益；利用全域和全要素的方式将相关内容表达出来。这充分体现本轮村庄规划的矛盾性、复杂性。“实用性”不仅要求规划编制成果尽可能简洁易懂，为群众读记提供便利，还要保持问题目标的清晰度、与政策相符的可操作性要求、因地制宜、有特色、可选择等。这体现出编制村庄规划的难度。根据这样的理解和认识，本轮村庄规划绝非简单地落实总体规划，而要明确发展思路，进行相应的革新。

二、基于国土空间规划体系下村庄规划的发展思路

（一）土地管理平衡资源发展

为了找寻村庄规划发展新思路，国家实施诸多惠农政策、土地整治改革，通过土地管理平衡村庄资源的发展，进而推动村庄资源的保护和开发、配置，逐步破解城乡二元束缚。

一方面，村庄规划的土地总量控制。国土空间规划新体系强调逐级传导约束性指标，基于整体角度由上而下进行用地指标的总量控制、分解下达，乡村建设的实际用地总规模，在进行分配之中就需要按照城乡约束性建设用地规模来进行处理。为了避免村庄建设用地总规模过渡的压缩出现，就需要针对人均建设用地指标和户籍人口进行对应的预测规划，据此估算村庄建设用地的总规模，校核其合理性[1]。另一方面，村庄规划的土地合理分配。基于国土空间规划的传导管控指标，村庄建设用地指标是有限资源，还需要实现合理的统筹协调以及对应的配置与分解，在满足集约节约要求的同时满足建设需求，以此来获取综合的效益。针对不同村庄的高效配置建设用地，其就成为现阶段进行调控的根本，在分解用地指标时就要制定不同的配置方案，基于不同村庄发展差异进行差额分配，不再是等比例分配或者等量分配，提高乡村土地配置效率。

（二）增强自然资源管理职能

国家设立自然资源部体现出统筹自然资源以及消除空间规划冲突、建设生态文明的意图，使得空间规划体系在自然资源管理的框架下获得更宽广的村庄规划组织权、实施权。和城乡规划部相比，自然资源部有更多管控城乡空间和各类资源的能力。基层自然资源部结合村庄资源管理的价值化需求，提高管控及统筹城乡空间和各类资源的能力，吸收传统规划管理经验。在资源管理中还要考虑排查乡村土地、确认产权，优先调查资源现状，将其纳入法治化管理，有效释放村庄资源活力。而村庄规划要加强对城乡规划经验的吸收，合理配置村庄资源，促使资源规划管理有序发展，进而推动村庄资源发展。

三、基于国土空间规划体系下村庄规划的建议

（一）因地制宜，先分类后规划

根据上述村庄规划的要求及其发展思路，在村庄规划编制中，把握因地制宜的原则，按照城郊融合情况、实际条件科学制定用地分类标准，落实国土空间规划用地分类标准与体系的统一构建，尽可能提高村庄空间规划的效率和水平，积极助力乡村振兴。制定分类的标准和体系时要基于传统分类指南，结合其执行状态，去除传统指南无法衔接新时代的部分，选择可以适应当今社会发展的条件，改进并优化用地分类标准，尽可能保证科学性、合理性。特别是要对新增分类、精细分类、扩展定义等有所改善，解决好村庄发展问题，突出地域特色[2]。针对人文环境特色显著的村庄要加大保护力度，在村庄规划中融入特色发展，结合村庄发展情况和实际生活、生产需求合理规划村庄的城镇化发展，强化产业建设，落实搬迁撤并工作，重视聚居提升，提高乡村环境的宜居性。还要善于使用网络信息技术打造网络平台，实现“一张图”的村庄规划管理，拉近村庄间的距离，促进村庄的信息化建设，在打破时空对村庄规划的限制的同时更方便快捷地传输信息，引导村民利用互联网学习有关知识，积极参与村庄规划，推动村庄规划的建设和发展。

（二）以村庄规划探索弹性机制

有弹性是判断村庄规划实用的重要标准，在进行村庄规划之中，就要求了能够将每一块图斑的管控指标和实际用途指出来，体现出村庄规划的实用性、灵活性[3]。

首先，村庄规划内容弹性。按照村庄发展类型从而让国土空间规划的内容对应地提出来，如，发展的重点对象是集聚提升村庄，其规划内容要尽量全面、深入，引导村庄体现自身优势，发挥示范引领作用；城乡转换类村庄（即将并入城镇空间）、整体搬迁类村庄及撤并类村庄（将要被吸纳）一般不会出现新的、大规模的建设与开发，这样就会让空间格局稳定性较强，可以不编制规划，只规划并且做好国土空间的管控，将“三线”为主的村庄的用途、人居环境提升即可；联合周边村庄打造村庄群，编制全面的、统一的国土空间规划，并按照具体的类型与分工来进行内容方面的管控。考虑到村庄与村域的不同层次规划问题，就需要考虑到规划内容的侧重点差异。基于村域整体层面，涉及对村庄国土空间总格局的管控、产业发展的引导、建设项目的布局等主要内容，发挥管控和引导作用；基于村庄层面，主要是整治人居环境、完善各类配套设施，涉及引导村庄风貌、改造和提升公共空间与环境、村庄安全、环境卫生、道路、给排水等内容，强调配套实用的基础设施。

其次，村庄规划用途弹性。村庄规划有对应的留白机制，要求规划具体地块用途具有一定的弹性。能够在村庄边界之中实现某一块或者是多块图斑的有效划定，将其直接作为村庄的留白用地，具体的用途加以强制性的规划，在今后的村庄建设中按照实际情况明确用地性质即可，明确建设管控指标。

再次，村庄规划实施弹性。村庄规划应具有容错机制，在数字化时代下，在“一张图”的规划方面，也允许村庄的建设相遇与村庄的国土空间上存在一点细微差别。国土空间规划界定的村庄建设边界和空间往往较为粗略，允许细小偏差，并承认与村庄规划相符[4]。修改村庄规划的程序也应简化，因为过去由乡镇组织编制村庄规划，市县级政府部门进行批复，修改程序却比较繁琐，实际操作层面要重新编制规划，耗费更多时间、人力、资金，需要通过简化的修改程序让乡镇政府获得在实施村庄规划的过程中修改规划的权利，而且市县级政府部门批复时要明确乡镇修改权的范围，预防乡镇破坏村庄规划管控的整体结构。

（三）平衡村庄规划和村民自治

在村庄规划中，村民与管理实体作为主体，为了让村庄规划拥有可读性和落地可操作性，需要深入地进行区域价值的挖掘，实现区域资源的有效整合，这样就可以满足多元化综合发展乡村产业[5]。在新时代下的升级与转型中，关键就在于强调乡村内生动力的培养、科学定义产业心态、因地制宜地进行规划，能够依托于产业吸纳劳动力，最终促进乡村的发展，帮助农民实现增收，以此来创造更多的经济价值；能够注重生态、政治、经济、文化等方面的自主性，在村庄规划中，能够表现出乡村的特殊性与价值观，最终将国土空间规划的政策以及对应的引导和控制作用真正发挥出来；在国土空间层面优化顶层设计，区域及乡村层面要还权赋能，增强乡村自治能力。在政府和乡村之间还要构建协商机制，提升村民对村庄规划的包容性、参与性，最终鼓励乡村自主探索、自主创新，例如建立多元主体参与、内外上下结合的村庄治理模式。中国传统文化在乡村植根，乡村蕴藏人们在历史长河中积累的智慧，通过地方性乡村文化资源的挖掘，这样就可以基于文化来实现乡村宜居环境的打造，达到乡村振兴。目前，在村庄规划之中，需要重点关注历史文化的保护、维护，划定好保护历史文化街区、居民的范围，保证村庄环境的完整性以及历史文化建筑不会出现被破坏的问题。

四、结语

面对城乡发展失衡的严峻形势，乡村急需在政策的指引下快速发展，村庄规划的编制与发展作为乡村振兴工作的基础需要发挥好打造生态宜居乡村空间、创造对产业兴旺有利的空间条件两方面作用。随着国家建立国土空间规划体系，强调不同层级的空间规划，更要推动村庄规划的发展，从而科学引导乡村发展，努力建设美丽新农村，缓解城乡发展矛盾，真正实现统筹发展。