新预算法实施条例下高校预算管理优化探析

武汉软件工程职业学院财务处 程羽莹

在2020 年10 月1 日新《预算法实施条例》（以下简称新《条例》）正式施行，该条例在2014 年颁布的新《预算法》的基础上做出了进一步的细化和调整。对于高校来说，预算管理是一项重要的工作，只有按照新《条例》的要求，结合高校实际，不断调整与适应才能最大程度上提升财政资金利用率，促进学校长远发展[1]。

一、新预算法实施条例亮点分析

（一）进一步明确了政府预算收支范围和编制内容

新《条例》首次提出了全口径预算，明确指出政府全部收入和支出都应纳入预算。各部门预算应反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的全部预算资金。全口径预算的提出有利于加强对各级政府预算的约束力，加强社会监督和审计监督，同时有利于接受广大人民的监督。

在预算编制内容方面，新《条例》指出，各部门预算收入由本级财政安排给本部门及其所属各单位的预算拨款收入以及其他收入组成。各部门预算支出包含基本支出和项目支出，与部门预算收入相对应。

（二）进一步增强了预算信息公开力度

近年来，由于各部门财政信息公开不够全面、详细以及公开形式缺乏规范性，我国对财政透明度非常重视。新《条例》中明确了预算信息公开相关规定，部门应在限定时间内公开预算的调整、执行以及预决算等有关信息。按照新《条例》，需要公开一般性转移支付和专项转移支付相关情况，且两者的公开存在差异，一般性转移支付应公开至地区，而专项转移支付应公开至地区和项目[2]。同时对部门预、决算支出的公开也进行了相应的细化，按功能分类公开到项，按经济性质分类，基本支出应公开到款。我国目前功能分类有类、款、项，经济分类有类、款，值得关注的是，此次新《条例》要求都按最细的分类来公开。

（三）进一步加强预算绩效管理

新《条例》对预算绩效管理制度做出了一定的完善。（1）明确了全口径部门预算绩效管理制度和专项转移支付定期评估机制，增强了预算绩效管理的完整性；（2）明确各阶段实施绩效评估，要求各部门应当建立健全项目入库评审机制，指出债务风险防范与债务风险评估，同时规定在后期编制预算时应考虑绩效评价结果；（3）明确了绩效评价的定义、绩效监控和绩效评价的实施主体，强调绩效评价的主体责任，预算绩效管理的监督、评价、考核制度以及绩效报告制度。

二、新预算法实施条例下高校预算管理存在的问题

（一）预算编制缺乏合理性和科学性

高校编制的预算应紧密联系“双维度预算”，并且要求具有充分的编制依据和科学的编制方法，然而目前大多数高校在这些方面都较为欠缺，造成了预算编制不准确，减弱了预算管理的约束力。高校在编制预算时需要考虑学校全部的收支，要求全校与预算编制有关的职工积极参与编制，在此过程中往往一些教职工参与度低以及存在突发事项，导致预算编制不准确、不合理。此外，许多高校的编制标准通常不够具体，量化指标不足，导致预算编制不科学，从而不利于预算的指导性[3]。

（二）预算执行缺乏动态监督

高校在将预算资金分配到各个部门之后，对预算的执行缺乏监督，这就造成了后续出现预算追加和调整以及由于执行力不足而在年末集中支出预算资金等后果，这就降低了预算的有效性。由于对预算资金后续使用缺乏动态监督，而侧重于预算及调整的审批步骤，强调利用会计核算统计预算执行率来实现形式上的监督，造成无法合理分析资金用度和去向。此外，全校各个部门也缺乏相互之间的动态监督。

（三）缺乏完善的绩效评价体系

即使高校每年会对各部门进行绩效评价，但主要强调预算的执行率，而不够重视预算的追加调整等情况，也没有完整公开所有部门预算执行率，致使执行部门预算的积极性降低；目前高校通常采取绩效工资管理制度，包括基本绩效工资、奖励性绩效工资，而后者发放的依据则是职工绩效考核的结果；同时，高校预算绩效目标考核体系缺乏可操作性，设定的绩效目标不科学、不合理，定量指标较少，造成考核结果不够科学，因此构建一套有针对性、操作性强的绩效指标考核体系是必要的。

三、高校预算管理优化对策

（一）建立健全预算管理体制

当前高校采取以收付实现制为基础来进行业务收支预算，以权责发生制为基础进行财务预算的“双维度预算”体系。新《条例》指出的全口径预算应运用于高校预算编制中，需考虑包括全口径预算收入及以前年度结转资金，和全口径预算支出及应对突发事件提取的一定比例备用金的全部收支。

编制预算时，预算细化机制的构建是必要的。例如可以通过在预算填制说明中增加量化标准，有利于加强预算的指导性和科学性。与此同时，在高校预算管理工作中，健全和完善预算管理体系是进一步强化高校预算管理约束力和执行力的有效途径。高校应在预算管理改革不断深化的新形势下把握住机会，梳理预算管理工作各项流程，细化完善各项环节，增加标识指标丰富预算编制内容，进一步完善学校的预算管理制度，从而指导预算工作有效进行。此外，高校在编制预算时应考虑学校具体的战略目标，对于各部门申报的项目绩效目标和预算经费测算依据做出明确规定，建立项目库，并构建跨年度滚动预算动态管理。零基预算应用于高校预算编制工作中，对于发生的预算调整，高校应对调整范围和程序做出明确规定，同时定期论证预算结构的合理性[4]。

（二）强化预算执行监督，增加预算透明度

在预算执行过程中会出现各类异常情况，高校需要建立一套完善的预算执行和绩效目标考核监督机制来实时监控预算执行，将预算执行率作为预算绩效考核的一项评价指标，对绩效考核制定奖惩机制，并落实责任主体。

高校的财务人员必须认真学习新《条例》，充分了解相关规定，以确保科学有序的执行预算。在拿到批复的预算后，仔细研究分解预算至学校各个部门，保障财务的公开性和真实性。下属部门必须严格按照预算实施采购，在此过程中应重视资金的使用效率，从而切实优化预算。同时要强调预算执行过程中需充分利用全员监督机制，将财务报表和当年各项目的支出情况做到最大程度公开。按部门进行责任划分，强调责任意识，要求各部门相关人员执行预算时，应严格以申报的预算为标准，财务人员应定期统计分析部门预算执行情况和整体执行进度，部门负责人必须高度重视执行率，加快本部门资金支出进度，对项目进行认真清理，采取切实有效的措施加快项目进度，各项目负责人要切实承担起项目责任，主动作为，及时办理各项支出手续，保证能及时完成预算计划。此外，财务部门应重视信息化系统建立，定期公布各部门预算执行结果，增加透明度，有利于部门间的监督。

（三）构建预算绩效指标体系

当前多数高校都重视预算资金拨付情况，而对于资金的后续使用缺乏监督，从而导致对预算管理中对于绩效目标的考核工作重视程度很低。因此结合自身的实际情况来构建一套有针对性、具有可操作性的绩效指标考核体系是必要的，可以激励职工积极工作，有利于优化高校对人力和资金等的配置，实现各项工作有效运行。

高校在构建预算绩效指标体系过程中，可以引用平衡记分卡，平衡记分卡是对执行结果进行考核，可以找出结果与目标之间的差异，需要考虑四个维度，包括财务维度、客户维度、内部经营流程维度以及学习和成长维度[5]。对于财务维度，可以设置总收入增长率指标，总收入包含财政拨款收入、事业收入和其他收入，收入支出比率等指标。对于客户维度，在设计时可考虑人才培养、社会服务等方面，例如毕业生就业率、学生满意度等。对于内部经营流程维度，该指标应与前两者相结合，例如重点学科数量、精品课程数量和公开发表论文数量等。对于学习和成长维度，可以考虑教职工成长、教学和科研水平发展等方面，例如教职工满意度、培训经费支出占比、教授专任教师占比等。此外，高校在设置绩效指标是应考虑自身实际情况，并设置各维度考核权重来考核学校预算。