普惠性教育政策实施中的问题及其解决

■张水华 查明辉

为解决入园难入园贵问题，2010年国家出台相关政策推动普惠性民办学前教育发展，希望民办幼儿园在普惠性学前教育中发挥重要作用。然而，研究发现，当前普惠性民办学前教育具有明显的非普惠性特点，主要表现为：保教费居高不下，师资状况令人担忧，举办者和教师缺乏对普惠性幼儿园的相关认知。这主要是由于多数普惠性民办幼儿园举办者未取得合理的投资回报；政府提供给普惠性民办幼儿园的财政资源有限；低收入家庭无力承担过高的民办学前教育成本。因此，应通过加大政府对普惠性民办学前教育的成本承担，多方面帮助普惠性民办幼儿园降低经营成本，精准帮扶低收入家庭提高教育费用分担能力，以推动普惠性民办学前教育可持续健康发展。

一、引言与研究综述

良好的学前教育不仅对幼儿的成长发展极为关键，也事关国家和民族的未来。然而，入园难入园贵问题一直是中国学前教育发展的难题。一方面，公办幼儿园数量占比日益减少，由2000年的74.8%降至2010年的32.0%①；另一方面，日益增多的民办幼儿园（以下简称“民办园”）往往存在“高端园”太贵和“山寨园”质量差两极化现象［1］。为此，2010年11月，国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》，明确规定：“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。”这是国家首次出台政策要推动普惠性民办学前教育发展，旨在为部分低收入家庭幼儿提供普惠性学前教育服务。普惠性幼儿园是具有办园资质、面向大众、办园规范、收费合理、质量较高的幼儿园，或者普及、实惠、有质量的幼儿园。［2］

目前，学界围绕普惠性民办学前教育或普惠性民办园的研究主要集中在其发展存在的问题。一是普惠性民办园的教育质量问题［3］［4］；二是政府对普惠性民办园的财政资助问题［5］［6］；三是普惠性民办园的教师生存状态［7］或与教师相关的政策［8］。学界现有成果为后续研究奠定了较好的基础，但关注应然状态的较多，考察实然状态的不多，研究深度仍有待提升。全国民办园数量占全国幼儿园的比例为62.2%，而江西省民办园数量占全省幼儿园的比例为66.3%，处于全国中等偏上水平，既不像湖南（占82.8%）、河南（占78.2%）、浙江（占70.6%）等省份民办园占比那么高，也不像新疆（占11.3%）、青海（占30.2%）、上海（占38.3%）、山西（占42.6%）等地占比那么低。基于此，笔者认为当前江西省普惠性民办学前教育发展现状能够较好地反映当前普惠性民办学前教育发展中存在的问题，对全国很多地方均有启发意义。因此，笔者结合课题组于2018年在江西的调研资料②，分析普惠性民办学前教育发展的现状，剖析其现状的生成因素，以期为我国制定更科学合理的普惠性民办学前教育政策提供参考，在全面放开二孩、三孩政策先后实施的背景下，提高我国普惠性民办学前教育服务的供给质量。

二、普惠性民办学前教育发展的总体概貌

为推动普惠性民办学前教育的发展，继2010年出台《关于当前发展学前教育的若干意见》后，2018年11月，中共中央、国务院又发布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，明确量化了普惠性民办园的重要角色，即到2020年普惠性民办园覆盖率（在园幼儿占比）达30%左右。2018年11月28日，教育部基础教育司司长吕玉刚在新闻发布会上进一步指出，到2020年公办园大概占50%，普惠性民办园大体占30%，实现80%的目标，营利性的民办园有20%的空间。［9］从国家规划来看，普惠性民办学前教育的发展对普惠性学前教育至关重要。2018年，普惠性民办园占民办园的比重在全国已达49.5%［10］，江西约为53.9%③，似乎离国家既定的普惠性民办学前教育的发展目标已近在咫尺，但根据普惠性民办园的发展现状并结合调研可知，当前我国的普惠性民办学前教育与国家规划的目标还有一定的差距。

（一）保教费居高不下

普惠性民办园是否“实惠”，主要取决于其保教费的高低。根据对江西省普惠性民办园的调研可知，大部分的普惠性民办园并不普惠，保教费居高不下。根据江西省统计局数据将收入分为五等份，2018年江西省低收入户的人均可支配收入城镇为12189.6元，农村为4141.8元。调研显示，2018年江西省城镇普惠性民办园的年平均保教费为7133元，占城镇低收入户人均可支配收入的58.5%，是这些家庭人均教育支出的7.2倍。江西省农村普惠性民办园的年平均保教费为3378元，占农村低收入户人均可支配收入的81.6%，是这些家庭人均教育文化娱乐支出的4.0倍。可见，普惠性民办园的平均保教费相对于城乡低收入户而言明显偏高。即使对城乡中等收入家庭而言，普惠性民办园的保教费也会给他们造成一定的负担。再者，《江西省普惠性民办幼儿园认定及扶持办法》试行稿及修订稿均规定，普惠性民办园应按规定收费，严禁以兴趣班等形式向家长乱收费，但这些规定未得到落实。名义上，普惠性民办园的保教费未突破政府规定，但其实际保教费远不止于此。至少91.3%的普惠性民办园举办者公开表示，其幼儿园办了额外收费的兴趣班，且兴趣班的收费都比较高。普惠性民办园的保教费并未实现真正的普惠性，这在一定程度上阻碍了普惠性民办学前教育的发展。

（二）师资状况令人担忧

民办园师资状况的优劣是决定民办园能否提供高质量普惠性学前教育服务的关键。根据对江西省普惠性民办园的调研可知，当前普惠性民办园的师资力量依然薄弱，严重影响了普惠性民办园的保教质量。调研显示，普惠性民办园的师资状况令人担忧，主要表现在以下几方面：一是教师学历整体偏低，民办园教师学历大专及以上的占54.3%，高中及以下的占45.7%。2018年，江西省幼儿园教师学历中，大专及以上的占68.3%，高中及以下的占31.7%。普惠性民办园的师资结构与全省幼儿园相比，高学历的偏少而低学历的偏多，相差14个百分点。二是教师专业不对口，教师是幼儿教育专业毕业的仅占42.8%，其他专业或无专业的占57.2%，专业不对口现象突出。三是教师流失率高，教师年均流失率为33.8%，稳定性较差。此外，许多普惠性民办园在“两教一保”（每班配备两位教师、一位保育员）方面不达标，通常是“一教一保”。普惠性民办园的师资无论从学历上还是专业上都没有达到全省学前教育的平均水平，保教质量堪忧，普惠性民办学前教育不仅难以实现真正的普惠性，更勿谈高质量的普惠性学前教育。

（三）举办者及教师对普惠性幼儿园缺乏相关认知

民办园的举办者和教师具备普惠性幼儿园的相关理论知识，这是民办园建成普惠性幼儿园的前提条件。根据政府相关统计数据显示，2018年约有50%的民办园已是普惠性的，从理论上讲，这些普惠性民办园的举办者与教师应掌握了基本的普惠性幼儿园的相关理论知识。然而根据调研可知，57.1%的民办园教师和86.7%的民办园举办者表示听过普惠性幼儿园，但对其具体的内在含义却表示知之甚少。这充分反映了多数民办园举办者和教师对普惠性幼儿园缺乏相关认知。缺乏相关的理论指导，民办园很难建成真正的普惠性幼儿园。

综上所述，民办学前教育在发展过程中存在的长期问题，并未随其中一部分民办园被认定为“普惠性幼儿园”而消失。当前的普惠性民办学前教育在发展中表现出明显的非普惠性特点，多数普惠性民办园名不符实。

三、普惠性民办学前教育的“非普惠性”探究

国家出台普惠性民办学前教育的相关政策，是希望普惠性民办园为部分低收入家庭的幼儿提供普惠性学前教育服务。然而通过对当前普惠性民办园的发展现状分析可知，多数普惠性民办园并不符合普惠性民办学前教育的办学宗旨，究其原因来自多方面。其中，政府不仅是公共服务的提供者，还是普惠性民办学前教育政策的制定者、组织者、实施者、资源提供者；普惠性民办园是普惠性学前教育服务的直接提供方；低收入幼儿家庭是普惠性学前教育服务的购买方。因此，探究当前普惠性民办学前教育的“非普惠性”，主要从普惠性民办园、政府、低收入幼儿家庭三方面来考虑。

（一）举办者未取得合理的投资回报

普惠性民办园举办者是决定民办园能否提供优质普惠性学前教育服务的关键。

首先，当前中国的民间资本主要为“投资办学”而非“捐资办学”。［5］［11］然而，一旦被认定为普惠性幼儿园，多数普惠性民办园举办者表示并不能取得合理的投资回报，这主要是因为政府按有关规定限制了普惠性民办园的收费，而给予的资助却杯水车薪，这就导致普惠性民办园的举办者并未真正地按照国家普惠性民办园的收费来经营幼儿园。具体来说，一是多数普惠性民办园举办者办园的目的是取得合理回报，而政府的资助又很少，加之近年来物价、人力资源成本上涨幅度较大，导致保教费居高不下，普惠性民办园并不“实惠”。二是出于取得回报并降低成本的考量，多数民办园举办者给予教师的工资福利待遇并不高。2017年，全国民办园教职工年平均工资福利为3.1万元，江西省民办园教师年平均收入约为2.8万元；江西省民办园教师67.1%没有养老保险，55.6%没有医疗保险，76.7%没有住房公积金。2019年也有其他调研显示，普惠性民办园教师平均工资仅为教育行业平均工资的45.6%，且52%的教师工资低于平均值。［6］因此，民办园聘请优秀教师以保障保教质量难度较大。而国家出台普惠性民办学前教育政策，要求普惠性民办园的保教质量达到“普惠”水平，无疑要求民办园举办者要付出更多成本聘请优秀教师，但政府在限制普惠性民办园收费的同时给予的资助却很少，这进一步使得其师资状况得不到改善，普惠性民办园的保教质量堪忧就成为必然。

其次，在多数普惠性民办园举办者未取得合理回报的情况下，2016年国家修正的《民办教育促进法》中要求民办园举办者在营利性和非营利性办园之间做出选择，这进一步影响了普惠性民办园举办者取得合理回报。对于民办园实施分类管理改革，民办园举办者有的支持赞同，有的将信将疑，也有的消极不满。［12］主要包括两种情况：一是对于登记为营利性民办园的举办者而言，分类管理改革对其回报影响不是很大。民办园中有少部分高端园，满足高收入家庭幼儿的需要，它们往往不申请普惠性民办园而登记为营利性民办园。分类管理改革后，这些举办者的回报诉求仍可以得到满足，只是办学结余要按有关法规处理，此前不缴税的状况不再继续。二是中国多数民办园是为适应中、低收入家庭而设立，办学规模不大，回报不高，对于这些民办园举办者而言，分类管理改革对其取得合理回报的影响较大。如果多数普惠性民办园举办者将民办园登记为营利性的，就要与企业一样照章纳税，不再享有政府的优惠，且可能影响生源，其所获得的回报将大打折扣。如果他们将民办园登记为非营利性的，此后便只能将办学结余用于办学，其取得合理回报的诉求更得不到满足。总而言之，多数普惠性民办园举办者无论选择“营利”还是“非营利”，都难以取得合理的投资回报。

当烘丝机前端烟丝检测系统显示来料信号时开始计时，工艺热风风机、出料罩压力控制器关闭。一段延时后，烟丝料头到达滚筒入口，烘丝机由准备状态切换至启动状态，前馈控制程序启动，前馈修正值覆盖准备状态实际值，烘丝机Ⅰ区和Ⅱ区温度控制器启动，筒壁温度急剧上升至前馈控制所修正的温度，滚筒转速升至生产阶段速度，工艺热风风机以设定的风速下限值再次启动，出料罩压力恢复至设定值。当烘丝机出口水分仪检测到烟丝且一段延时后，烘丝机由启动状态切换至生产状态(图2)。

（二）政府提供的财政资源有限

普惠性民办学前教育要正常发展，离不开政府财政资源的支持。政府购买服务、以奖代补、派驻公办教师等均是政府扶持普惠性民办学前教育发展的举措。然而，当前政府提供给普惠性民办园的财政资源仍很有限。从全国来看，2018年国家财政性教育经费支出占幼儿园收入比例，民办园为7.98%，公办园为77.88%。在每个学生年均国家财政性教育经费中，民办园为465.3元，公办园为7068.4元，民办园仅为公办园的6.58%。可见，政府对民办园的资助远低于公办园。从江西来看，为提高普惠性民办园的覆盖率，有的地方政府通过给予少量奖补，鼓励民办园主动加入普惠性民办园。例如，ZDJ市JC区拿出少量资金作为奖补，给普惠性民办园交房租、采购物资或维修园舍等。不过，这类奖补很少，较长时间内也未形成制度。一直到2019年7月，江西省财政厅、教育厅才发布文件要求江西省各县（市、区）从2020年始，给予普惠性民办园以生均不低于200元/年的补助，省财政对落实到位的再给予生均100元/年的奖补。据调研，截至2021年6月初，江西有的地方对普惠性民办园的奖补仅为每生200元/年。显然，江西省普惠性民办园的生均奖补仍不足，仅占2018年江西城乡普惠性民办园平均保教费的2.8%、5.9%。

（三）低收入家庭无力承担过高的民办学前教育成本

《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》中明确规定，学前教育成本由政府、举办者、家庭三方共担，家庭必须分担一部分民办学前教育成本。家庭分担民办学前教育成本的能力与两个因素密切相关：一是民办学前教育服务的价格，主要包括保教费、学杂费等；二是幼儿家庭的收入。首先，在全国幼儿园人均事业费中，2010年民办园为2031.4元，而公办园为894.8元，前者是后者的2.27倍。到2018年，民办园的人均事业费增至5049.3元，比2010年增长了1.49倍，同期的公办园增长了1.36倍，且民办园与公办园的人均事业费差距由2.27倍扩大到2.39倍。由此可见，民办学前教育服务价格明显更高，家庭承担的教育服务价格也更高。其次，中国社会主义市场经济建设虽已取得巨大成绩，但人们受益不均，相当一部分人获益很少。2018年，20%的城镇居民月均可支配收入为1198.9元；农村居民月均可支配收入中，20%的为305.5元，20%的为709元，20%的为1044.2元，分别仅比2010年增长了2.8%、66.8%、79.4%，均未超过同期民办园人均事业费1.49倍的增幅。居民收入普遍不高决定了其家庭分担民办学前教育成本的能力有限。

因此，上述两方面必然带来以下结果：一是一部分低收入家庭无力购买民办学前教育服务。2018年，中国未入园的适龄幼儿为1043万，约占适龄幼儿总数的18.3%。其中，相当一部分是因无力购买民办学前教育服务而未入园。二是一部分已入园幼儿家庭进一步分担民办学前教育成本的潜力降低。虽然这部分家庭的幼儿已入园，但其家庭承担学前教育成本的能力并不高。对于低收入家庭的家长并不在意幼儿所就读的是否为名副其实的普惠性民办园，他们考虑的是家庭所能分担的学前教育成本。因此，政府要将民办园建成价廉质优的普惠性幼儿园，必须提高幼儿园的软、硬件。目前学前教育尚不属于义务教育，这部分增加的成本不会全部由政府承担，必然有一部分要由家庭支付，而这部分家庭分担学前教育成本的能力本身就较小，其结果就会导致其中一部分已入园的低收入家庭幼儿无法再入园，而另外一部分未入园的幼儿家庭更无力承担上涨的教育成本。所以一部分低收入家庭实际并不支持目前的普惠性民办园建设，他们也是导致普惠性民办学前教育具有非普惠性的重要因素。

四、普惠性民办学前教育发展的路径构建

当前的普惠性民办学前教育并未实现真正的普惠性，民办园的举办者、政府、低收入家庭等均与其“非普惠性”有关，但要将民办幼儿园建成真正的普惠性幼儿园，其关键还是在政府。

（一）加大对普惠性民办学前教育的成本承担

从世界其他国家来看，许多国家和地区政府承担了大部分乃至全部的学前教育成本。在经合组织国家中，政府承担3岁以上幼儿学前教育成本的比例由2005年的80.2%增至2016年的83%。根据联合国教科文组织的统计数据显示，截至2019年9月有84个经济体实施1—4年的免费学前教育，有38个经济体将学前1—3年的教育纳入义务教育。［13］从私立幼儿园的经费来源看，大部分经合组织国家的政府为私立幼儿园提供大量财政补助。［14］例如，在2006年，公共教育经费占私立学前教育经费的比例美国就有76.2%，英国为93.3%，德国为72.1%，法国为94.3%，比利时为94.0%，奥地利为82.1%，丹麦为82.4%。［15］从国内政府分担公办学前教育的成本来看，作为普惠性幼儿园的公办园能以较低价格为一部分幼儿提供普惠性学前教育服务，并非其效率更高，而是政府承担了绝大部分成本。2018年，我国生均国家财政性教育经费占公办园生均教育经费的77.88%，而占民办园生均教育经费仅为7.98%。综上，我国政府与国外相比，在民办园教育经费的承担方面明显不足。我国政府应根据中国当前的经济状况、财政状况并结合各地教育资源的实际情况，借鉴国际上其他与我国在人口、经济等实力相当的国家在学前教育方面的先进经验，确定政府在学前教育成本中应承担的比例，让普惠性民办园实现真正的普惠性，让那些想上公立幼儿园又上不了的低收入家庭获得真正的高质量的普惠性学前教育。

（二）多举措降低普惠性民办园经营成本，使其取得合理回报

让普惠性民办园举办者取得合理回报是调动其提供普惠性学前教育服务积极性的前提。由于多数民办园举办者投资办园的目的是营利，如果不能合理地取得相应的回报，就会挫伤其提供优质教育服务的积极性，不利于普惠性民办学前教育的健康发展。因此，只有普惠性民办园举办者取得合理的回报，才能让民办园按照国家的大政方针去办好普惠性民办园，从而降低普惠性民办学前教育服务的价格，并聘请优秀教师提供优质的普惠性民办学前教育服务，解决普惠性民办学前教育的非普惠性问题。

政府应多举措让普惠性民办园取得合理的投资回报。首先，政府应针对不同收费等级的民办园制定差异化政策，比如，在税收方面，针对一些收费较高的高端园，在保证其基本营利的基础上应提高他们的缴税额度，并将所征税收用以补助那些普惠性民办园。其次，政府可以盘活闲置资产，比如政府管理的闲置店面、楼房等，那些适合当作民办园举办场地的，政府可以免费或者以低价出租给民办园举办者，以实物的方式给予他们财政资助，从而降低他们的经营成本。最后，政府可以委派一些优秀幼儿教师去民办园教学，工资由政府发放，一方面可以提高民办园的保教服务质量，另一方面可以为民办园举办者降低经营成本。政府通过多渠道为民办园降低经营成本，提高保教质量，希望民办园举办者能取得投资的合理回报，提高其将幼儿园办成真正的普惠性民办园的积极性。

（三）精准帮扶低收入家庭提高教育费用分担能力

入园难入园贵问题在低收入家庭中尤为突出。为提高其分担教育成本的能力，一方面政府应采取各种措施帮助低收入家庭增收，主要可以通过为低收入家庭提供一些就业岗位，帮助他们实现就业，也可以针对他们的个人特长与爱好，免费送他们去相应的技能学校学习，提高他们的工作能力，学成后可以向当地企业优先推荐他们就业或把他们安排在政府所需的岗位，从而提高他们的收入。对于那些有创业想法却没有创业启动资金资源的家庭，政府可以请相关专业人士进行一对一帮扶，在政府力所能及的范围给予他们政策方面的便利。

政府除采取措施帮助低收入家庭增收这一长效举措外，短期来看，还可精准补贴有幼儿的低收入家庭，直接减轻其学前教育成本的负担。比如美国、英国、法国、韩国、古巴、巴西、印度等，为保障弱势幼儿平等的学前教育权，不仅先后实施了以弱势幼儿为重点的免费学前教育政策，而且还实施了主要针对弱势幼儿的免费学前教育项目。［16］从国内来看，有的地方已出台了针对贫困家庭幼儿的补助政策。例如，2020年山东青岛对民办园符合条件的幼儿，按照同类型公办园保教费标准予以补助；对普惠性幼儿园中家庭经济困难或孤残儿童，给予人均2000元/年的资助。［17］中国可将这一精准补助政策在全国推广实行，从而减轻低收入家庭承担学前教育成本的压力。

学前教育事关国家和民族的未来，民办园在学前教育发展中是不可或缺的。普惠性学前教育是国家为推动学前教育发展、让人民共享发展成果的一项重大举措。普惠性民办学前教育要实现其真正的普惠性，政府至关重要。政府应根据中国当前的发展现状及现实国情，因地制宜地制定差异化政策，最大限度地分担普惠性民办学前教育成本，让普惠性民办园举办者取得合理回报，提高低收入家庭分担教育成本的能力，共同推动普惠性民办学前教育持续健康的发展。

注释：

①文中统计数据除特别注明的外，均来源于中国教育统计年鉴、各地统计年鉴及教育事业发展统计报告。

②课题组于2018年8—9月对江西省城乡的92所民办园（含48所已认定的普惠性民办园）的举办者、教师及家长共发放300份问卷，有效问卷283份，有效率94.3%，并用SPSS23.0统计分析软件进行分析。尽管此次调查属非随机抽样，但样本量远超统计学中规定的30个，属大样本，有较好代表性。此外，课题组还对8位教育部门管理者进行了深度访谈。文中未注明出处的调研资料均来源于此。

③数据是根据《江西日报》及《江西年鉴》中的相关数据推算而来。限于篇幅，推算过程略去，如有需要可向笔者索取。